Beschluss (EU) 2024/2860 der Kommission vom 24. November 2023 SA.32953 (2014/C) — Staatliche Beihilfemaßnahmen zugunsten von Trenitalia S.p.A. — Italien (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2023) 8017)

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ass intermodale Terminals und Plattformen hauptsächlich in Norditalien und nur wenige Anlagen in Süditalien vorhanden waren. (448) Darüber hinaus vertrat Italien die Auffassung, dass der Schienengüterverkehr eine Verkehrsverlagerung auf den Straßenverkehr verhindern könnte, was Unfälle und Staus, insbesondere im Straßennetz in Süditalien, erhöhen könnte. In diesem Zusammenhang nimmt die Kommission die besonderen Umstände zur Kenntnis, die sich insbesondere aus der Inselverbindung zwischen Sizilien und dem Festland sowie aus dem Zustand von Teilen des Straßennetzes in einigen Regionen Süditaliens (z. B. in Kalabrien) ergeben, wie in der PWC-Studie hervorgehoben wurde (siehe Erwägungsgründe 235 bis 237). Eine Zunahme des Straßengüterverkehrs zwischen Nord- und Süditalien hätte möglicherweise nicht nur zu einer Zunahme der Umweltverschmutzung, sondern auch zu einer Erhöhung der Risiken für die Straßenverkehrssicherheit geführt. (264) (449) Die Tatsache, dass sich der dritte Vertrag auf interregionale Verbindungen und nicht auf einzelne Streckenverbindungen konzentrierte, führt nicht dazu, dass der Umfang der DAWI mit dem Ziel des regionalen Zusammenhalts unvereinbar ist. Aus den nachstehend dargelegten Gründen (Erwägungsgründe 450 bis 452) ist die Kommission der Auffassung, dass der Ansatz der interregionalen Verbindungen aufgrund der Merkmale des Schienengüterverkehrs gerechtfertigt war und dem Ziel des regionalen Zusammenhalts nicht zuwiderlief. (450) Erstens ist der Eisenbahnverkehr netzgebunden organisiert und bedient mehrere Bahnhöfe auf derselben Strecke sowie mehrere Strecken auf derselben interregionalen Verbindung. (451) Zweitens handelt es sich bei den Endnutzern, insbesondere beim Güterverkehr, nicht nur um industrielle Marktteilnehmer, sondern auch um Speditionsunternehmen, die entsprechend dem Bedarf der Kunden Punkt-zu-Punkt-Verkehrsdienste anbieten. Daher hält es die Kommission im Interesse des territorialen Zusammenhalts für angemessen, sich auf die Schienengüterverkehrsdienste zu konzentrieren, die auf der Ebene der interregionalen Verbindungen und nicht auf einer niedrigeren Ebene erbracht werden. (452) Schließlich stellt die Kommission fest, dass mit den 11,9 Mio. Zugkilometern pro Jahr, die dem Umfang des Vertrags entsprechen, ein Gleichgewicht zwischen dem in den Erwägungsgründen 443 bis 445 ermittelten Transportbedarf und den Haushaltszwängen Italiens hergestellt werden sollte. Diese Zugkilometer bezogen sich auf das gesamte Hoheitsgebiet Italiens (unabhängig von den zu bedienenden Strecken), um das System flexibel genug zu halten, den größtmöglichen Güterverkehrsbedarf zu decken und eine möglichst große Reichweite zu gewährleisten. Italien zufolge war eine solche Flexibilität erforderlich, da sich die Nachfrage nach Schienengüterverkehr nicht nur von Region zu Region, sondern auch jährlich je nach Industrieproduktion unterscheidet. (453) In Anbetracht der vorstehenden Umstände kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Italien ohne offensichtlichen Fehler die Notwendigkeit von Schienengüterverkehrsdiensten auf bestimmten interregionalen Verbindungen zur Verbesserung des territorialen Zusammenhalts definiert hat. 8.4.3.3.1.2. Fehlendes kommerzielles Angebot an Schienengüterverkehrsdiensten auf dem Markt (454) FerCargo brachte vor, dass ihre Mitglieder in Bezug auf Kontinuität, Regelmäßigkeit und Häufigkeit, Kapazität und Entgelte Dienstleistungen hätten gewährleisten können, die mit denen von Trenitalia vergleichbar seien (Erwägungsgrund 206). Im Gegensatz dazu argumentierte Italien, dass die Marktkräfte allein im Zeitraum 2008–2009 zum Zeitpunkt der Festlegung des geografischen Geltungsbereichs und des Umfangs des dritten Vertrags kein ausreichendes Volumen an Schienengüterverkehrsdiensten nach/aus den Regionen Süditaliens erbracht hätten. (455) Tabelle 14 enthält auf der Grundlage der von Italien vorgelegten Daten (265) das Angebot (Zugkilometer) der Wettbewerber von Trenitalia für die interregionalen Verbindungen, die 2008 und 2009 unter den dritten Vertrag fielen. Tabelle 14 Verbindungen 2008 2009 Von Nach Wettbewerber Angebot Wettbewerber Angebot 1. Abruzzen Abruzzen Linea, Rail One, Ferrovia Adriatico Sangritana 3 800 Ferrovia Adriatico Sangritana 4 200 2. Kalabrien Kalabrien Rail Traction Company 250 Rail Traction Company 300 3. Kampanien Kampanien NordCargo, Rail Traction Company 900 Rail Italia, Rail Traction Company 6 300 4. Molise Molise — — — — 5. Apulien Apulien Linea, Rail One, Ferrovia Adriatico Sangritana 1 000 Ferrotramviaria, Ferrovia Adriatico Sangritana, GTS Rail, Linea, NordCargo 7 100 6. Sizilien Sizilien — — — — 7. Abruzzen Basilikata — — — — Basilikata Abruzzen — — — — 8. Abruzzen Kampanien — — — — Kampanien Abruzzen — — — — 9. Abruzzen Kalabrien — — — — Kalabrien Abruzzen — — — — 10. Abruzzen Molise Ferrovia Adriatico Sangritana 350 — — Molise Abruzzen Ferrovia Adriatico Sangritana 350 — — 11. Abruzzen Apulien Rail One, Ferrovia Adriatico Sangritana 810 Ferrotramviaria, Ferrovia Adriatico Sangritana, NordCargo 34 000 Apulien Abruzzen Rail One, Ferrovia Adriatico Sangritana, 940 Ferrotramviaria, Ferrovia Adriatico Sangritana, NordCargo 34 100 12. Abruzzen Sizilien — — — — Sizilien Abruzzen — — — — 13. Basilikata Kalabrien — — — — Kalabrien Basilikata — — — — 14. Basilikata Kampanien — — — — Kampanien Basilikata — — — — 15. Basilikata Apulien — — Linea 1 000 Apulien Basilikata — — Linea 2 300 16. Basilikata Sizilien — — — — Sizilien Basilikata — — — — 17. Kalabrien Kampanien Rail Traction Company 90 900 Rail Italia, Rail Traction Company 89 600 Kampanien Kalabrien Rail Traction Company 91 600 Rail Italia, Rail Traction Company 89 500 18. Kalabrien Apulien — — — — Apulien Kalabrien — — — — 19. Kalabrien Sizilien — — — — Sizilien Kalabrien — — — — 20. Kampanien Molise — — — — Molise Kampanien — — — — 21. Kampanien Apulien — — — — Apulien Kampanien — — — — 22. Kampanien Sizilien — — — — Sizilien Kampanien — — — — 23. Molise Kalabrien — — — — Kalabrien Molise — — — — 24. Molise Apulien Rail One 200 Ferrotramviaria 400 Apulien Molise — — Ferrotramviaria 400 25. Molise Sizilien — — — — Sizilien Molise — — — — 26. Apulien Sizilien — — — — Sizilien Apulien — — — — 27. Sizilien Norden — — — — Norden Sizilien — — — — 28. Molise Norden — — — — Norden Molise Rail One 700 — — 29. Apulien Norden Rail One, Linea 49 000 Linea, NordCargo 90 700 Norden Apulien Rail One, Linea 51 500 Linea, NordCargo 108 000 30. Kampanien Norden NordCargo, Rail Traction Company 187 100 Compagnia Ferroviaria Italiana, NordCargo, Rail Italia, Rail Traction Company 193 500 Norden Kampanien NordCargo, Rail Traction Company 175 600 Compagnia Ferroviaria Italiana, NordCargo, Rail Italia, Rail Traction Company 185 100 31. Kalabrien Norden — — — — Norden Kalabrien — — — — 32. Basilikata Norden — — Linea 105 900 Norden Basilikata — — Linea 92 000 33. Abruzzen Norden NordCargo, Linea, Rail One, Ferrovia Adriatico Sangritana, 113 800 Ferrovia Adriatico Sangritana, NordCargo, Rail Traction Company 179 800 Norden Abruzzen NordCargo, Rail One, Ferrovia Adriatico Sangritana, 116 400 Ferrovia Adriatico Sangritana, Nordcargo 178 100 (456) Die Kommission stellt fest, dass in den Jahren 2008-2009 auf 19 der 33 interregionalen Verbindungen (Hin- und Rückfahrt), die von Trenitalia im Rahmen des dritten Vertrags bedient werden sollten, keine Marktteilnehmer tätig waren. Die 19 Verbindungen, die weder 2008 noch 2009 von Wettbewerbern bedient wurden, waren: Molise/Molise, Sizilien/Sizilien, Abruzzen/Basilikata, Abruzzen/Kampanien, Abruzzen/Kalabrien, Abruzzen/Sizilien, Basilikata/Kalabrien, Basilikata/Kampanien, Basilikata/Sizilien, Kalabrien/Apulien, Kalabrien/Sizilien, Kampanien/Molise, Kampanien/Apulien, Kampanien/Sizilien, Molise/Kalabrien, Molise/Sizilien, Apulien/Sizilien, Sizilien/Norditalien und Kalabrien/Norditalien. (457) Zu den übrigen 14 interregionalen Verbindungen (Hin- und Rückfahrt), auf denen die Wettbewerber von Trenitalia bereits in den Jahren 2008-2009 tätig waren, gehörten dagegen: Abruzzen/Abruzzen; Kalabrien/Kalabrien; Kampanien/Kampanien; Apulien/Apulien; Abruzzen/Molise; Abruzzen/Apulien; Basilikata/Apulien; Kalabrien/Kampanien; Molise/Apulien; Molise/Norditalien; Apulien/Norditalien; Kampanien/Norditalien; Basilikata/Norditalien; und Abruzzen/Norditalien. Die 19 interregionalen Verbindungen, die 2008 und 2009 nur von Trenitalia bedient wurden (458) Bei den 19 interregionalen Verbindungen, die weder 2008 noch 2009 von Wettbewerbern bedient wurden, konnte nicht von einem raschen Markteintritt der Wettbewerber ausgegangen werden. (459) Zum einen verfügten die Wettbewerber damals nicht über die entsprechenden Sicherheitsbescheinigungen für den Betrieb dieser 19 interregionalen Verbindungen — mit Ausnahme der Verbindung Basilikata/Kalabrien (für die GTS ab dem 10. Dezember 2009 eine Bescheinigung besaß) (266) und der Verbindung Kampanien/Apulien (für die Compagnia Ferroviaria Italiana ab dem 29. Dezember 2009 eine Bescheinigung besaß) (267). Die genannten Bescheinigungen waren jedoch auf bestimmte Arten von Fracht beschränkt. (268) Da der vorherige Erwerb solcher Bescheinigungen für den Betrieb der Verbindung erforderlich war (269), musste jedes Eisenbahnunternehmen, das bereit war, seine Tätigkeit auf eine „neue“ Verbindung auszuweiten, einen konkreten Antrag bei der zuständigen nationalen Stelle stellen, die entsprechenden Kosten tragen und die Freigabe der Sicherheitsbescheinigung abwarten, bevor es den Betrieb aufnehmen konnte. (270) (460) Zweitens garantierte der bloße Besitz der betreffenden Sicherheitsbescheinigung nicht die Erbringung der Dienstleistungen auf der Verbindung, da der Inhaber der Bescheinigung frei entscheiden konnte, welche Verbindungen er wann bedienen wollte. Wie die vorgelegten Daten in Tabelle 14 zeigen, waren die Wettbewerber, die auf einer interregionalen Verbindung tätig waren, in den Jahren 2008 und 2009 nicht unbedingt dieselben, und einige Verbindungen, die 2008 von Wettbewerbern bedient wurden, wurden 2009 nicht bedient (insbesondere Abruzzen/Molise und Norditalien/Molise). Darüber hinaus gibt es auf der Grundlage der von den Beteiligten und Italien vorgelegten Informationen keine Beweise (wie Interessenerklärungen, Geschäftspläne oder Pressemitteilungen), aus denen hervorgeht, dass die Wettbewerber von Trenitalia ohne den dritten Vertrag neue Schienengüterverkehrsdienste auf den 19 interregionalen Verbindungen eingeführt (oder bestehende Dienste erweitert) hätten. (461) Letztendlich schließt die Kommission aus, dass die Fähigkeit der Wettbewerber, Dienstleistungen auf den genannten 19 interregionalen Verbindungen zu erbringen, durch den zweiten Vertrag, der bis Ende 2008 in Kraft war, hätte beeinträchtigt werden können. Der zweite Vertrag sah lediglich Tarifpflichten und Betriebspflichten für den Schienengüterverkehr von/nach Sizilien und Sardinien vor. Erstens stellt die Kommission fest, dass Italien der Auffassung war, dass der dritte Vertrag geschlossen werden musste, da der zweite Vertrag ungeeignet war, um eine ausreichende Abdeckung Süditaliens und Verbindungen nach Norditalien zu gewährleisten (siehe Erwägungsgründe 80 bis 83). Zweitens waren bei Ablauf des zweiten Vertrags die Wettbewerber von Trenitalia auf den genannten Verbindungen mit Ausnahme der Verbindungen Kampanien/Apulien und Basilikata/Kalabrien nicht tätig. Der zweite Vertrag konnte sich jedoch nicht auf den kommerziellen Betrieb dieser beiden Verbindungen auswirken, da sie nicht in den Anwendungsbereich des zweiten Vertrags fielen. Die einzige Verpflichtung des öffentlichen Dienstes, die Trenitalia für Verbindungen nach/aus Süditalien auferlegt wurde, waren die Tarifpflichten für den Schienengüterverkehr über eine Entfernung von mehr als 1 000 km. Der Verkehr auf den Verbindungen zwischen Kampanien/Apulien sowie Apulien/Basilikata liegt jedoch deutlich unter diesem Schwellenwert. (462) Vor diesem Hintergrund und angesichts der besonderen Umstände und Merkmale dieser 19 interregionalen Verbindungen ist die Kommission der Auffassung, dass im Zeitraum 2008–2009, als der Geltungsbereich des dritten Vertrags festgelegt wurde, die 19 Verbindungen zwischen Regionen, die nicht von Wettbewerbern bedient wurden, von einem Marktversagen betroffen waren. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Marktkräfte auf diesen 19 interregionalen Verbindungen allein nicht in der Lage waren, den Bedarf an öffentlichen Schienengüterverkehrsdiensten zu decken, die dem von Italien festgelegten Ziel von öffentlichem Interesse entsprachen, und dass die Beihilfe daher erforderlich war, um dieses Ziel zu erreichen. (463) An dieser Schlussfolgerung ändert auch der schrittweise Markteintritt von Wettbewerbern auf diesen 19 interregionalen Verbindungen nichts, da die Beurteilung des Vorliegens eines Marktversagens zum Zeitpunkt der Betrauung mit den Dienstleistungen erfolgen muss. In jedem Fall haben sich die kommerziellen Tätigkeiten auf diesen Verbindungen während der gesamten Laufzeit des dritten Vertrags als äußerst marginal erwiesen, wie die PWC-Studie 3 bestätigt. Wie Italien erläuterte, musste im Rahmen der Schienengüterverkehrsdienste auf den 19 interregionalen Verbindungen Folgendes bewältigt werden: a) objektive Mängel der verfügbaren Eisenbahninfrastruktur in den betreffenden Gebieten, die den Einsatz spezifischer Schienenfahrzeuge erforderten; b) höhere Manövrierkosten, die in der Regel mit dem konventionellen Transport verbunden sind, aufgrund der Kopplung/Entkopplung von Wagen; und c) hohe Nachfragevolatilität und daraus resultierende Unmöglichkeit, sich auf konstante Verkehrsströme und Einnahmen zu verlassen. (271) (464) Insbesondere in Bezug auf Sizilien ist es auch wichtig, die zusätzlichen Infrastrukturgebühren, die für die Fährüberfahrt und die Manövrierdienste zu entrichten waren, sowie die Merkmale des Schienennetzes in Sizilien zu erwähnen, das nur mit einer sehr alten und spezifischen Art von Güterlokomotiven kompatibel war. Die 14 interregionalen Verbindungen, auf denen die Wettbewerber von Trenitalia bereits in den Jahren 2008 und 2009 tätig waren (465) In Bezug auf die verbleibenden 14 interregionalen Verbindungen, auf denen die Wettbewerber von Trenitalia bereits in den Jahren 2008–2009 tätig waren (272), machten Italien und die FS-Gruppe geltend, dass das Angebot der Wettbewerber von Trenitalia nicht angemessen gewesen sei, weil es (in Bezug auf bediente Strecken, Richtung und Art des Dienstes) zu begrenzt und/oder instabil gewesen sei (Erwägungsgründe 214 und 230 bis 238). Trenitalias Wettbewerber hätten sich die besten Strecken herausgesucht, da sich ihr Angebot auf die rentabelsten Strecken konzentriert und hauptsächlich aus kombinierten Verkehrsdiensten bestanden habe. (273) (466) Aus der PWC-Studie 3 geht hervor, dass das Angebot der Wettbewerber auf diesen Verbindungen nicht ausreichte, um die gesamte Nachfrage nach Diensten auf der interregionalen Verbindung in dem betreffenden Jahr zu decken. (274) Darüber hinaus boten Wettbewerber auf einigen interregionalen Verbindungen Schienengüterverkehrsdienste nur in eine Richtung (275) bzw. nur in eine Richtung in Bezug auf eine bestimmte Verkehrsart an (276), während Trenitalia Dienstleistungen in beide Richtungen erbringen musste. Ebenso war das Angebot der Wettbewerber von Trenitalia auf den Verbindungen Kampanien/Norditalien, Abruzzen/Norditalien, Kalabrien/Kampanien und Basilikata/Norditalien ausschließlich im Hinblick auf den kombinierten Schienenverkehr größer als das Angebot von Trenitalia, während Trenitalia auch konventionelle Verkehrsdienste anbieten musste. Schließlich waren die Wettbewerber auf einigen interregionalen Verbindungen nur auf einigen Strecken tätig (277), während Trenitalia alle Strecken bedienen musste, die auf der betreffenden interregionalen Verbindung verfügbar waren. (467) Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass diese Elemente nicht ausreichen, um ein Marktversagen auf den genannten 14 interregionalen Verbindungen nachzuweisen. (468) Um das Vorliegen eines Marktversagens nachzuweisen, das die Aufnahme dieser 14 interregionalen Verbindungen in den dritten Vertrag rechtfertigte, hätte Italien nachweisen müssen, dass der Transportbedarf von den bereits auf dem Markt tätigen Betreibern ohne eine entsprechende Verpflichtung durch die Behörden nicht gedeckt werden konnte. Tatsächlich hat Italien zum Zeitpunkt der Betrauung mit dem dritten Vertrag das bestehende Marktangebot für diese Verbindungen nicht ausreichend berücksichtigt, um ein Marktversagen festzustellen. (469) Erstens zeigen die in der PWC-Studie 3 vorgelegten Daten, dass die Wettbewerber von Trenitalia in den Jahren 2009 und 2010 auf einigen dieser Verbindungen bereits eine höhere Anzahl von Zugkilometern als Trenitalia bedienten und dass die Zahl der angebotenen Dienste rasch zunahm. (278) Aus der PWC-Studie 3 geht hervor, dass die privaten Betreiber die Zahl der Zugkilometer zwischen 2007 und 2009 auf den meisten der 14 interregionalen Verbindungen, auf denen sie tätig waren, fast verdoppelt haben. Der Anstieg der Zugkilometer betraf auch einige der Nord-Süd-Verbindungen und trug damit zum Ziel des regionalen Zusammenhalts Italiens bei. (279) Italien hat nicht analysiert, ob dieses bestehende Marktangebot ausreichend zum Ziel des territorialen wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zwischen Nord- und Süditalien beigetragen hat, wie in Erwägungsgrund 444 dargelegt. Darüber hinaus könnte die zunehmende Zahl von Schienengüterverkehrsdiensten, die von kommerziellen Betreibern zwischen 2007 und 2009 erbracht wurden, ein Zeichen für ihre Bereitschaft gewesen sein, ihre Geschäftstätigkeit auf den 14 interregionalen Verbindungen auszuweiten. In den Fällen, in denen sich das 2009 verzeichnete Verkehrsaufkommen der Wettbewerber als ausreichend erwiesen hat, um die im Jahr 2010 verzeichnete gesamte Nachfrage nach Schienengüterverkehrsdiensten zu decken (280), hätte Italien außerdem weiter prüfen müssen, ob die Dienste von Trenitalia tatsächlich erforderlich waren, um den Verkehrsbedarf auf diesen Verbindungen zu decken (281). (470) Das Argument, dass private Betreiber nicht über die notwendigen Mittel verfügten, um den gesamten Anwendungsbereich des dritten Vertrags (11,9 Mio. Zugkilometer) abzudecken, ist unerheblich, da die Kapazität der privaten Betreiber für jede der 14 interregionalen Verbindungen hätte bewertet werden müssen, auf denen sie 2008 oder 2009 tätig waren. Der Geltungsbereich des dritten Vertrags hätte nämlich nach Berücksichtigung der Fähigkeit des Marktangebots, den Transportbedarf zu decken, festgelegt werden müssen. (471) Zweitens bedeutet die Tatsache, dass Wettbewerber nur einige Strecken auf einer interregionalen Verbindung bedienten, nicht zwangsläufig, dass die gesamte Verbindung zwischen Region unter einem Marktversagen litt. Wie in Erwägungsgrund 451 erwähnt, handelt es sich bei den Endnutzern des Schienengüterverkehrs nicht nur um industrielle Marktteilnehmer, sondern auch um Speditionsunternehmen, die entsprechend dem Bedarf der Kunden Punkt-zu-Punkt-Verkehrsdienste anboten. Italien hat nicht erläutert, warum aus der Sicht dieser Transportunternehmen eine oder mehrere Strecken auf derselben interregionalen Verbindung nicht substituierbar waren. Die Kommission ist der Auffassung, dass eine solche Rechtfertigung ein notwendiges Element gewesen wäre, da Italien selbst beschlossen hat, den Bedarf an öffentlichen Verkehrsmitteln auf der Ebene der interregionalen Verbindung und nicht auf der Ebene der einzelnen Strecken zu definieren. (472) Drittens kann die Kommission das Argument Italiens nicht akzeptieren, dass das Angebot der Wet