Wann kann eine erste Stufe öffentlich-rechtlich sein?
Eine Behörde kann durch Verwaltungsakt darüber entscheiden, ob eine Person Zugang zu einer öffentlichen Leistung erhält. Welche Vorschriften gelten, ergibt sich aus der konkreten gesetzlichen Grundlage und dem zugrunde liegenden Leistungsverhältnis. Die erste Stufe ist nicht allein deshalb öffentlich-rechtlich, weil der Staat finanziell beteiligt ist. Es muss eine entsprechende selbständige Entscheidung rechtlich vorgesehen oder nach der maßgeblichen Ausgestaltung gegeben sein. Für die Einordnung sind daher Inhalt und Rechtsgrundlage wichtiger als die bloße zeitliche Reihenfolge der Schreiben.
Wie kann die zweite Stufe ausgestaltet sein?
Nach positiver Grundentscheidung kann die Durchführung beispielsweise über einen privatrechtlichen Vertrag erfolgen. Dann können Vertragsleistung, Rückzahlung oder Erfüllung nach anderen Regeln zu beurteilen sein als die ursprüngliche Zulassung. Die zweite Stufe muss aber nicht in jedem Modell privatrechtlich sein. Manche Leistungen werden vollständig öffentlich-rechtlich abgewickelt. Das tatsächliche Regelungskonzept ist deshalb zu prüfen, bevor aus der Zweistufentheorie ein bestimmter Rechtsweg abgeleitet wird. Vertragliche Bezeichnungen allein lösen die rechtliche Einordnung nicht zuverlässig.
Welche Rolle spielt die Unterscheidung beim Rechtsweg?
§ 40 VwGO eröffnet grundsätzlich den Verwaltungsrechtsweg für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art, soweit keine anderweitige gesetzliche Zuweisung greift. Bürgerliche Rechtsstreitigkeiten fallen grundsätzlich unter § 13 GVG. Entscheidend ist das konkrete Begehren aus dem jeweiligen Rechtsverhältnis. Ein Streit über die Bewilligung kann deshalb anders einzuordnen sein als ein Streit über einen anschließend geschlossenen Vertrag. Die Begriffe Ob und Wie ersetzen jedoch nicht die Prüfung, was tatsächlich verlangt wird und auf welcher Grundlage dieser Anspruch beruhen soll.
Warum lässt sich nicht jeder Vergabevorgang aufspalten?
Öffentliche Auftraggeber treten bei der Beschaffung häufig als Nachfrager am Markt auf. Die Auswahl und der Vertragsschluss können einen einheitlichen privatrechtlichen Vorgang bilden. Öffentlich-rechtliche Bindungen allein schaffen dann nicht automatisch eine vorgeschaltete selbständige Verwaltungsentscheidung. Gerade hier kann eine schematische Anwendung der Zweistufentheorie zu einer künstlichen Aufteilung führen. Besondere gesetzliche Vergaberechtsschutzregeln sind zusätzlich zu beachten. Historische Schwellenwerte oder frühere Paragrafennummern sollten nicht ohne aktuellen Abgleich übernommen werden.
Was entschied das BVerwG zur unterschwelligen Auftragsvergabe?
Am 2. Mai 2007 – 6 B 10.07 verneinte das BVerwG im konkreten Vergabestreit eine öffentlich-rechtliche erste Stufe. Das Verfahren war seiner Struktur nach nicht entsprechend mehrphasig; die Zuschlagsentscheidung mündete im privatrechtlichen Vertrag. Die Zweistufentheorie konnte den Verwaltungsrechtsweg daher nicht begründen. Das Gericht verwies an das zuständige Landgericht. Die Entscheidung zeigt eine Anwendungsgrenze des Einordnungsmodells. Sie rechtfertigt nicht die pauschale Aussage, sämtliche staatlichen Leistungen oder jedes heutige Vergabeverfahren seien ausschließlich privatrechtlich zu behandeln.
Wie könnte eine Förderung praktisch eingeordnet werden?
Eine Person erhält zunächst einen öffentlich-rechtlichen Bewilligungsbescheid über ein Förderdarlehen. Die Auszahlung und Rückzahlung werden anschließend durch einen gesonderten privatrechtlichen Darlehensvertrag geregelt. Ein Streit über die Ablehnung der Bewilligung betrifft dann möglicherweise ein anderes Rechtsverhältnis als ein Streit über eine einzelne Vertragsrate. Vor einer Klage werden Bescheid, Fördergrundlage und Vertrag gemeinsam ausgewertet. Es darf nicht allein aus dem späteren Zahlungsbegehren geschlossen werden, sämtliche vorausgehenden Entscheidungen seien dadurch privatrechtlich geworden.
Welche Grenzen verhindern Fehlzuordnungen?
Weder eine öffentliche Zwecksetzung noch eine Grundrechtsbindung entscheidet allein über die Rechtsnatur aller Einzelbeziehungen. Ebenso wenig führt ein privatrechtlicher Vertrag dazu, dass der Staat sämtliche öffentlich-rechtlichen Bindungen verliert. Für jedes Begehren sind Anspruchsgrundlage, Adressat und besondere gesetzliche Zuweisungen zu bestimmen. Unterschiedliche Rechtsbehelfsfristen können parallel bedeutsam sein. Die Zweistufentheorie hilft dabei als Einordnungsmodell, ersetzt aber keine konkrete Prüfung. Scheinbar einheitliche Vorgänge sollten nur dann aufgeteilt werden, wenn die tatsächliche rechtliche Gestaltung dafür eine tragfähige Grundlage bietet.