Bedeutung und Abgrenzung
Verwaltung handelt nicht nur durch einseitige Bescheide. Nach § 54 VwVfG kann ein Rechtsverhältnis des öffentlichen Rechts grundsätzlich auch durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden, soweit keine Vorschriften entgegenstehen. Entscheidend ist der Gegenstand der Vereinbarung. Nicht jeder Vertrag mit einer Gemeinde oder Behörde ist öffentlich-rechtlich. Der Kauf gewöhnlicher Büromöbel kann beispielsweise privatrechtlich ausgestaltet sein. Umgekehrt kann eine Vereinbarung über öffentlich-rechtliche Pflichten den Regeln des Verwaltungsvertragsrechts unterliegen. Die rechtliche Einordnung beeinflusst Wirksamkeit, Durchsetzung und den zuständigen Rechtsweg.
Typische Vertragsgestaltungen
Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag kann an die Stelle eines Verwaltungsakts treten oder andere öffentlich-rechtliche Beziehungen regeln. Praktische Bedeutung haben unter anderem Vergleichsverträge und Austauschverträge. Ein Vergleich dient unter den gesetzlichen Voraussetzungen der Beseitigung tatsächlicher oder rechtlicher Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben. Beim Austauschvertrag wird eine behördliche Leistung mit einer Gegenleistung verbunden. Für einzelne Sachbereiche gelten zusätzliche Regeln, etwa für städtebauliche Verträge nach dem Baugesetzbuch. Die Vertragsbezeichnung allein entscheidet weder über die Zulässigkeit noch über die anzuwendenden Schutzvorschriften.
Form und Beteiligung Dritter
§ 57 VwVfG verlangt grundsätzlich Schriftform, soweit nicht durch Rechtsvorschrift eine andere Form vorgeschrieben ist. Weitere Formanforderungen können sich aus dem Vertragsgegenstand ergeben. Mündliche Absprachen oder informelle E-Mails sollten deshalb nicht ohne Prüfung als verbindlicher Vertrag behandelt werden. Greift eine Vereinbarung in Rechte Dritter ein, kann deren schriftliche Zustimmung nach § 58 VwVfG erforderlich sein. Auch die Beteiligung anderer Behörden kann Bedeutung haben. Vor der Unterzeichnung müssen daher Zuständigkeit, Vertretungsbefugnis, erforderliche Zustimmung und ein vollständiger, hinreichend bestimmter Vertragsinhalt geklärt werden.
Gegenleistung und Koppelungsverbot
Bei einem Austauschvertrag muss die vereinbarte Gegenleistung nach § 56 VwVfG grundsätzlich einem bestimmten Zweck dienen, zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben beitragen, angemessen sein und in sachlichem Zusammenhang mit der behördlichen Leistung stehen. Bereits bestehende Ansprüche dürfen nicht beliebig von zusätzlichen Zahlungen oder sachfremden Zugeständnissen abhängig gemacht werden. Diese Grenzen werden häufig unter dem Begriff Koppelungsverbot erörtert. Ein freiwillig unterschriebener Vertrag ist deshalb nicht automatisch wirksam. Die konkreten gesetzlichen Befugnisse und das Verhältnis von Leistung und Gegenleistung bleiben rechtlich überprüfbar.
Unwirksamkeit und spätere Änderungen
§ 59 VwVfG enthält besondere Nichtigkeitsgründe. Nicht jeder Rechtsfehler eines Vertrags führt allerdings automatisch zur Nichtigkeit. Erforderlich ist die Prüfung des einschlägigen gesetzlichen Tatbestands und gegebenenfalls seiner Auswirkungen auf den gesamten Vertrag. Für wesentlich veränderte Verhältnisse sieht § 60 VwVfG unter bestimmten Voraussetzungen Anpassung oder Kündigung vor. Eine Partei kann sich daher nicht allein wegen wirtschaftlicher Unzufriedenheit einseitig von allen Pflichten lösen. Auch bereits erbrachte Leistungen und mögliche Erstattungsansprüche müssen anhand der wirksamen oder unwirksamen Vertragsgrundlage gesondert eingeordnet werden.
Rechtsprechung zu Folgekostenverträgen
Das BVerwG erläuterte im Urteil vom 29. Januar 2009, 4 C 15.07, Anforderungen an städtebauliche Folgekostenverträge und deren Rückabwicklung. Ein kommunales Gesamtkonzept kann den Zusammenhang zwischen neuer Bebauung und zusätzlichen öffentlichen Einrichtungen belegen, muss hierfür aber nachvollziehbar und überprüfbar sein. Bei Rückforderungen aus nichtigen Verträgen kann außerdem eine umfassende Prüfung von Treu und Glauben erforderlich werden. Die Entscheidung zeigt, dass weder eine pauschale Kostenforderung noch eine isolierte Betrachtung einzelner Vertragsbestandteile genügt. Maßgeblich bleibt die gesamte rechtliche und wirtschaftliche Vereinbarung.
Prüfung vor Vertragsschluss
Vor der Unterschrift sollten Leistung, Gegenleistung, Fälligkeit, Bedingungen und Folgen einer Nichterfüllung eindeutig feststehen. Wichtig sind außerdem vorhandene gesetzliche Ansprüche, erforderliche Genehmigungen und Rechte Dritter. Bei länger laufenden Vereinbarungen verdienen Anpassungsklauseln und mögliche Änderungen des Projekts besondere Aufmerksamkeit. Droht eine Auseinandersetzung, sollten Vertrag, Anlagen, Verhandlungsunterlagen und Zahlungsnachweise gesichert werden. Welcher gerichtliche Antrag passt, hängt vom konkreten Ziel ab. Eine vertragliche Forderung lässt sich nicht stets wie ein gewöhnlicher Verwaltungsakt durch Widerspruch und Anfechtungsklage behandeln.