Beschluss (EU) 2022/348 der Kommission vom 17. Juni 2021 über die von Italien und der Region Toskana durchgeführten Maßnahmen SA.32014, SA.32015, SA.32016 (2011/C) (ex 2011/NN) zugunsten von Toremar und seinem Erwerber Moby (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2022) 4271) (Nur der italienische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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nstleistungsvertrag (155) Moby/Toremar hat erklärt, dass der neue öffentliche Dienstleistungsvertrag alle Altmark-Kriterien erfüllt. (156) Moby/Toremar zufolge sind die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen klar definiert und die Parameter der Ausgleichsberechnung zuvor objektiv und transparent festgelegt worden. Aufgrund des angewandten Mechanismus für die Auftragsvergabe (absteigende Versteigerung) und des Kontrollmechanismus, der bewirkt, dass Toremar nur einen Ausgleich für tatsächlich erbrachte Dienste erhält, ginge die Ausgleichsleistung zudem nicht über das für die Deckung der durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Kosten Erforderliche hinaus. (157) Schließlich hat Moby/Toremar erklärt, dass die Wahl des mit der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung betrauten Unternehmens im Rahmen eines nach den Rechtsvorschriften der Union durchgeführten Ausschreibungsverfahrens getroffen worden sei. 5.4. Zur Verlängerung des ursprünglichen Vertrags zwischen Toremar und Italien (158) Moby/Toremar verweist auf die Entscheidung 2005/163/EG (im Folgenden „Entscheidung von 2004“), in der die Kommission die Ausgleichszahlungen, die Italien den anderen Unternehmen der Tirrenia-Gruppe, mit Ausnahme von Tirrenia selbst, gewährt hatte, für teilweise mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärte, unter der Bedingung, dass sich Italien an eine Reihe von Verpflichtungen hielt, und ansonsten für nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar. (159) Moby/Toremar zufolge hat die Kommission in dieser Entscheidung die Vereinbarkeit des ursprünglichen Vertrags mit dem Binnenmarkt bis zum Ende der Vertragslaufzeit Ende 2008 bestätigt. Die Verlängerung des ursprünglichen Vertrags für die Jahre 2009–2011 sei schlicht eine Weiterführung einer als vereinbar angesehenen Maßnahme oder in anderen Worten einer bestehenden Beihilfe. Eine derartige Verlängerung beinhalte keine wesentlichen Änderungen und sei zudem notwendig für die Organisation des Privatisierungsprozesses der Unternehmen der Tirrenia-Gruppe gewesen. (160) Moby/Toremar hat außerdem folgendes Argument vorgebracht: Selbst wenn die Kommission die Verlängerung des ursprünglichen Vertrags als staatliche Beihilfe für Toremar in der Vergangenheit betrachten sollte, werde diese Einschätzung aufgrund der Tatsache hinfällig, dass Toremar im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung (und damit zu Marktbedingungen) an Moby verkauft wurde, zu einem Preis, der unter anderem den Wert dieses Beihilfeelements mit berücksichtigte. Aus diesem Grund und auf der Grundlage ständiger Rechtsprechung (51), sei die Verlängerung des ursprünglichen Vertrags nicht beihilferelevant. 6. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG 6.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV (161) Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. (162) Die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Kriterien sind kumulativ. Die angemeldeten Maßnahmen sind daher nur dann als Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV anzusehen, wenn alle oben genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Das bedeutet, dass die finanzielle Unterstützung folgende Kriterien erfüllen muss: a) Sie wurde durch einen Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt. b) Es werden dadurch bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt. c) Sie verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen. d) Sie beeinträchtigt den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. (163) Die Kommission merkt an, dass der Liegeplatzvorrang, der nur für die im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags bedienten Routen gilt, untrennbar mit der Erbringung der DAWI durch Toremar und seinen Käufer Moby verbunden ist. Diese Maßnahme wird daher zusammen mit der an die Unternehmen gezahlten Ausgleichsleistung bewertet werden (siehe Abschnitte 6.1.1 und 6.1.2). (164) Darüber hinaus merkt die Kommission an, dass der neue öffentliche Dienstleistungsvertrag zwischen Italien und Moby/Toremar zusammen mit der Privatisierung von Toremar bewertet werden sollte. Eine gemeinsame Bewertung ist hier angemessen, da Italien den neuen öffentlichen Dienstleistungsvertrag im Wesentlichen so gestaltet hat, dass der erfolgreiche Bieter das gesamte Aktienkapital von Toremar erwerben musste, um die mit dem öffentlichen Dienstleistungsvertrag auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen zu können. 6.1.1. Verlängerung des ursprünglichen Vertrags zwischen Toremar und Italien 6.1.1.1. Staatliche Mittel (165) Toremar wurde von Italien mit der Bedienung der Seeverkehrsrouten wie im ursprünglichen Vertrag und seiner Verlängerung definiert betraut. Der ursprüngliche Vertrag wurde mit dem Staat abgeschlossen und der sich aus dem Vertrag ergebende Ausgleich für Toremar wird vom Staat aus staatlichen Mitteln gezahlt. Damit ist der an Toremar gezahlte Ausgleich dem Staat zuzurechnen und aus staatlichen Mitteln finanziert. (166) Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass Italien zufolge alle Fährbetreiber für das Anlegen in Häfen regelmäßige Gebühren an die zuständigen Hafenbehörden zahlen, Toremar aber keine zusätzlichen Gebühren für den Liegeplatzvorrang zu zahlen hatte. Gleichwohl ist die Kommission der Auffassung, dass Italien im Prinzip eine zusätzliche Gebühr für den Liegeplatzvorrang hätte erheben können und dass es durch die Nichterhebung auf staatliche Einnahmen verzichtet hat. Da der Liegeplatzvorrang zudem gesetzlich gewährt wird (siehe Erwägungsgrund 90), ist er dem Staat zuzurechnen. 6.1.1.2. Selektivität (167) Um als staatliche Beihilfe eingestuft zu werden, muss eine Maßnahme selektiv sein. Der Ausgleich für die Erbringung der Seeverkehrsdienste wird nur Toremar gewährt und ist damit selektiv. Da der Liegeplatzvorrang nur den Unternehmen der ehemaligen Tirrenia-Gruppe, einschließlich Toremar, gewährt wurde, ist dieser auch selektiv. 6.1.1.3. Wirtschaftlicher Vorteil (168) Die Kommission erinnert daran, dass der einem Unternehmen gewährte Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen unter bestimmten streng definierten Voraussetzungen keinen wirtschaftlichen Vorteil darstellen kann. (169) So ist der Gerichtshof in seinem Altmark-Urteil (52) zu dem Schluss gekommen, dass eine staatliche Maßnahme nicht unter Artikel 107 Absatz 1 AEUV fällt, soweit sie als Ausgleich für Leistungen anzusehen ist, die von den Unternehmen, denen der Ausgleich zugutekommt, zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht wurden, sodass diese Unternehmen in Wirklichkeit keinen finanziellen Vorteil erhalten und der gezahlte Ausgleich nicht bewirkt, dass sie gegenüber den mit ihnen im Wettbewerb stehenden Unternehmen in eine günstigere Wettbewerbsstellung gelangen. (170) Der Gerichtshof stellte jedoch auch klar, dass die vier nachstehend zusammengefassten Kriterien (im Folgenden „Altmark- Kriterien“) kumulativ erfüllt sein müssen, damit solche Ausgleichsleistungen in einem konkreten Fall nicht als staatliche Beihilfen eingestuft werden: — Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein (erstes Altmark-Kriterium). — Die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, wurden zuvor objektiv und transparent aufgestellt (zweites Altmark-Kriterium). — Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken (drittes Altmark-Kriterium). — Erfolgt die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind (viertes Altmark-Kriterium). (171) Die Kommission hat in ihrer Mitteilung über die Anwendung der Beihilfevorschriften auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden „DAWI-Mitteilung“) (53) erläutert, wie sie die Altmark-Kriterien anwendet. (172) Da die Altmark-Kriterien kumulativ erfüllt sein müssen, würde die Nichteinhaltung eines dieser Kriterien die Kommission zu dem Schluss führen, dass die zu prüfende Maßnahme dem Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft. Die Kommission wird zunächst die Einhaltung des vierten Altmark-Kriteriums bewerten. (173) Das vierte Altmark-Kriterium sieht vor, dass der Ausgleich auf das erforderliche Mindestmaß begrenzt sein muss, um nicht als Beihilfe eingestuft zu werden. Das Kriterium gilt als erfüllt, wenn der Empfänger des für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gezahlten Ausgleichs im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens ausgewählt wurde, das die Wahl desjenigen Bieters ermöglicht, der in der Lage ist, die geforderten Dienstleistungen zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit zu erbringen, oder, wenn das nicht der Fall ist, der Ausgleich unter Bezugnahme auf die Kosten eines effizienten Unternehmens berechnet wurde. (174) Für keine der Verlängerungen des ursprünglichen Vertrags zwischen dem 1. Januar 2009 und dem 1. Januar 2012 wurde Toremar nach einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren ausgewählt. Italien verlängerte lediglich das bereits geltende System, wodurch der bereits etablierte Betreiber weiterhin einen Ausgleich für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erhalten konnte. (175) Darüber hinaus hat Italien der Kommission keine Hinweise dafür vorgelegt, dass die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt wurde, die einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen entstehen würden, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind. Das Argument Italiens, dass die Region Toskana die Wirtschaftlichkeit von Toremar im Zeitraum 2010–2011 überwacht habe, ist für die Einhaltung dieses Kriteriums nicht ausreichend, da es nicht belegt, dass die Toremar bei der Erfüllung seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung tatsächlich entstandenen Kosten denen eines durchschnittlichen, gut geführten und angemessen mit Transportmitteln ausgestatteten Unternehmens entsprachen. (176) Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass das vierte Altmark-Kriterium in der vorliegenden Sache nicht erfüllt ist. (177) Da die vier Altmark-Kriterien in der vorliegenden Sache also nicht kumulativ erfüllt sind, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Ausgleichszahlungen für den Betrieb von Seeverkehrsrouten im Rahmen der Verlängerung des ursprünglichen Vertrags Toremar einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft haben. (178) Hinsichtlich des Liegeplatzvorrangs erinnert die Kommission zunächst daran, dass die italienische Wettbewerbsbehörde AGCM in mindestens zwei Fällen die Auffassung vertreten hat, dass diese Maßnahme einen wirtschaftlichen Wert hat. (54) Dennoch zahlt Toremar keine Gebühr für den Liegeplatzvorrang (siehe Erwägungsgrund 136). Darüber hinaus stellt die Kommission fest, dass der Liegeplatzvorrang zumindest theoretisch das Potenzial hat, die Kosten des Betreibers zu senken (z. B. weil der garantierte Liegeplatz die Wartezeiten in den Häfen verkürzen und somit zu niedrigeren Treibstoffkosten führen kann) oder seine Einnahmen zu erhöhen (z. B. weil bestimmte Abfahrtzeiten möglicherweise zu größerer Nachfrage seitens der Passagiere führen könnten). Soweit der Liegeplatzvorrang ein schnelleres Anlegeverfahren ermöglicht, bevorzugen die Nutzer von Fährdiensten möglicherweise den Fährbetreiber, der von dieser Maßnahme profitiert. Selbst wenn diese Auswirkungen nur unter begrenzt gegebenen Umständen eintreten sollten oder relativ gering wären, könnte der Liegeplatzvorrang dennoch einen wirtschaftlichen Vorteil für Toremar darstellen. 6.1.1.4. Auswirkung auf Wettbewerb und Handel (179) Wenn die von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe die Position eines Unternehmens gegenüber anderen im Binnenhandel konkurrierenden Unternehmen stärkt, gilt der Handel als von der Beihilfe beeinträchtigt. (55) Es genügt dabei bereits, dass der Empfänger der Beihilfe auf für Wettbewerb offenen Märkten mit anderen Unternehmen in Wettbewerb steht. (56) (180) In der vorliegenden Sache steht der Begünstigte im Wettbewerb mit anderen Unternehmen, die Seeverkehrsdienste in der Union erbringen. Dies ist insbesondere seit Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 4055/86 des Rates (57) und der Seekabotageverordnung der Fall, mit denen der Markt des internationalen Seeverkehrs bzw. der Seekabotage liberalisiert wurde. Die Tatsache, dass Toremar zum damaligen Zeitpunkt auf einigen Routen der einzige Betreiber war, bedeutet nicht, dass andere (internationale) Betreiber nicht daran hätten interessiert sein können, ähnliche Seeverkehrsdienste anzubieten. Daher ist der Ausgleich für den Betrieb von Seeverkehrsrouten im Rahmen der Verlängerung des ursprünglichen Vertrags geeignet, den Handel der Union zu beeinträchtigen und den Wettbewerb im Binnenmarkt zu verzerren. Aus den gleichen Gründen gilt diese Schlussfolgerung auch für den Liegeplatzvorrang. 6.1.1.5. Schlussfolgerung (181) Da alle in Artikel 107 Absatz 1 AEUV festgelegten Kriterien erfüllt sind, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass sowohl die Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die auf der Grundlage der aufeinanderfolgenden Verlängerungen des ursprünglichen Vertrags gezahlt wurden, als auch der Liegeplatzvorrang auf den Routen mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen eine staatliche Beihilfe zugunsten von Toremar darstellen. 6.1.1.6. Neue oder bestehende Beihilfe (182) Die Kommission stellt zunächst fest, dass der an Toremar für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im Seeverkehr bis Ende 2008 geleistete Ausgleich nicht in diesem Beschluss gewürdigt wird. Die Bewertung dieser Ausgleichszahlungen und die Frage, ob sie nach Artikel 4 Absatz 3 der Seekabotageverordnung als bestehende Beihilfe eingestuft werden können, ist Gegenstand eines separaten Beschlusses der Kommission (58). (183) Gemäß Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates (59) gelten als neue Beihilfe alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen. Darüber hinaus sieht Artikel 108 Absatz 3 AEUV vor, dass Vorhaben zur Einführung neuer Beihilfen oder zur Umgestaltung bestehender Beihilfen bei der Kommission rechtzeitig anzumelden sind und nicht durchgeführt werden dürfen, bevor die Kommission einen abschließenden Beschluss hierzu erlassen hat. (60) Im Einklang mit dem Standpunkt der Unionsgerichte (61) ist die Kommission der Auffassung, dass die Änderung (d. h. Verlängerung) der Laufzeit einer Beihilferegelung, die ein klares Auslaufdatum hatte (in diesem Fall der 31. Dezember 2008), ausreicht, damit sie als neue Beihilfe gilt, unabhängig davon, ob andere Merkmale der Maßnahme geändert wurden. (184) Aus den genannten Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass unabhängig davon, dass die bis Ende 2008 an Toremar geleisteten Ausgleichszahlungen als bestehende Beihilfe eingestuft worden sind (62), die Ausgleichszahlungen, die auf der Grundlage der Verlängerungen des ursprünglichen Vertrags gezahlt wurden, als neue Beihilfen zu betrachten sind. Diese Schlussfolgerung gilt auch für den Liegeplatzvorrang. 6.1.2. Vergabe des neuen öffentlichen Dienstleistungsvertrags gebündelt mit Toremars Geschäftsbetrieb an Moby/Toremar (185) Um festzustellen, ob die Vergabe des mit dem Geschäftsbetrieb von Toremar gebündelten neuen öffentlichen Dienstleistungsvertrags einen Vorteil für Moby/Toremar im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, muss die Kommission die Einhaltung der Altmark-Kriterien prüfen (siehe Erwägungsgrund 170). 6.1.2.1. Erstes Altmark-Kriterium (186) Die Kommission erinnert daran, dass weder im Sinne des ersten Altmark-Kriteriums noch im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 AEUV eine einheitliche und genaue Definition existiert, welche Dienstleistung nach dem Unionsrecht eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) darstellen könnte. (63) Randnummer 46 der DAWI-Mitteilung lautet wie folgt: „Da es keine einschlägigen EU-Vorschriften dazu gibt, wann eine Dienstleistung eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstellt, haben die Mitgliedstaaten bei der Festlegung dieser Dienstleistung und der Gewährung von Ausgleichsleistungen für den Dienstleistungserbringer einen weiten Ermessensspielraum. Die Befugnisse der Kommission beschränken sich hierbei darauf zu kontrollieren, dass dem Mitgliedstaat bei der Festlegung der Dienstleistung als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse kein offenkundiger Fehler unterlaufen ist, und zu prüfen, ob die Ausgleichsleistungen staatliche Beihilfen umfassen. Gelten besondere EU-Vorschriften, so unterliegt der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten diesen Vorschriften, wobei die Verpflichtung der Kommission, zu prüfen, ob die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse für die Zwecke der Beihilfenkontrolle ordnungsgemäß definiert wurde, davon unberührt bleibt.“ (187) Nationale Behörden sind daher berechtigt, die Ansicht zu vertreten, dass bestimmte Dienstleistungen im Interesse der Allgemeinheit liegen und im Wege gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht werden müssen, um den Schutz der öffentlichen Interessen sicherzustellen, wenn die Marktkräfte nicht ausreichen, um ihre Erbringung in dem erforderlichen Umfang bzw. zu den notwendigen Bedingungen zu gewährleisten. (188) Auf dem Gebiet der Seekabotage sind in der Seekabotageverordnung detaillierte Unionsvorschriften zur Regelung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen festgelegt worden; für die Prüfung möglicher staatlicher Beihilfen für Seeverkehrsunternehmen sind die entsprechenden Vorschriften in den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr enthalten (im Folgenden „Seeverkehrsleitlinien“) (64). (189) Artikel 4 Absatz 1 der Seekabotageverordnung sieht Folgendes vor: „Ein Mitgliedstaat kann mit Schifffahrtsgesellschaften, die sich an Liniendiensten von, zwischen und nach Inseln beteiligen, als Voraussetzung für das Recht zur Erbringung von Kabotageleistungen Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes schließen oder ihnen entsprechende Verpflichtungen auferlegen. Beim Abschluss von Verträgen über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes sowie bei der Auferlegung entsprechender Verpflichtungen haben die Mitgliedstaaten darauf zu achten, dass kein Gemeinschaftsreeder diskriminiert wird.“ (190) Artikel 2 Absatz 3 der Seekabotageverordnung legt fest, dass ein Vertrag über gemeinwirtschaftliche Dienstleistungen Folgendes umfassen darf: Verkehrsdienste, die bestimmten Anforderungen an die Kontinuität, Regelmäßigkeit, Kapazität und Qualität genügen, zusätzliche Verkehrsdienste, Verkehrsdienste zu besonderen Tarifen und Bedingungen, vor allem für bestimmte Personengruppen oder auf bestimmten Verkehrsverbindungen, sowie Anpassungen von Diensten an den tatsächlichen Bedarf. (191) Gemäß Abschnitt 9 der Seeverkehrsleitlinien „können bezüglich der in Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 vorgesehenen Dienstleistungen gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegt oder öffentliche Dienstleistungsverträge geschlossen werden“, d. h. Liniendienste von, nach und zwischen Inseln. (192) Nach ständiger Rechtsprechung dürfen gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nur auferlegt werden, wenn sie durch das Erfordernis gerechtfertigt sind, ausreichende regelmäßige Seeverkehrsdienste zu gewährleisten, die durch Marktkräfte allein nicht gewährleistet werden können. (65) In der Mitteilung der Kommission zur Auslegung der Seekabotageverordnung (66) wird Folgendes bestätigt: „Es ist Sache der Mitgliedstaaten (einschließlich gegebenenfalls der regionalen oder kommunalen Behörden) und nicht der Reeder, festzulegen, für welche Strecken gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen notwendig sind. So können Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes insbesondere für Liniendienste in der Inselkabotage vorgesehen werden, um im Falle eines Marktversagens angemessene Verbindungen sicherzustellen.“ Ferner sind in Artikel 2 Absatz 4 der Seekabotageverordnung gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen als Verpflichtungen definiert, die „der betreffende Gemeinschaftsreeder im eigenen wirtschaftlichen Interesse nicht oder nicht im gleichen Umfang und nicht unter den gleichen Bedingungen übernehmen würde“. (193) Im Einklang mit der Rechtsprechung (67) überprüft die Kommission in einem dreistufigen Verfahren, ob das erste Altmark-Kriterium erfüllt ist. Dazu müsste ein tatsächlicher Bedarf an einer öffentlichen Dienstleistung bestehen (Stufe eins und zwei) und die Beauftragung dieser öffentlichen Dienstleistung notwendig und verhältnismäßig sein (Stufe drei). Hierzu überprüft die Kommission, 1. ob eine Nachfrage für die Dienstleistung bestand, 2. ob diese Nachfrage nicht ohne eine von den Behörden auferlegte Verpflichtung von den Marktteilnehmern hätte befriedigt werden können (Vorliegen eines Marktversagens), 3. ob der bloße Rückgriff auf gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen unzureichend war, um diesen Mangel zu beheben (Ansatz der geringsten Beeinträchtigung). 1. Nachfrage (194) In der vorliegenden Sache wurde Toremar mit der Bereitstellung von gemischten Verkehrsdienstleistungen (für Personen und Kraftfahrzeuge) auf mehreren in Tabelle 3 dargestellten Routen betraut. Die Toremar auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betrafen die anzufahrenden Häfen, den Typ und die Kapazität der den jeweiligen Routen zugeordneten Schiffe, die Verkehrsfrequenz und das maximal zu erhebende Beförderungsentgelt. (195) Wie in Erwägungsgrund 123 beschrieben, hat Italien die im neuen Vertrag niedergelegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vor allem deswegen auferlegt, um i) die Anbindung der Inseln an das Festland sicherzustellen und ii) zur wirtschaftlichen Entwicklung der betroffenen Inseln durch regelmäßige und verlässliche Seeverkehrsdienste beizutragen. Die Kommission ist der Ansicht, dass es sich dabei in der Tat um legitime Ziele des öffentlichen Interesses handelt. (196) In der Vergangenheit konnten diese Ziele von Italien nicht allein durch das freie Spiel der Marktkräfte erreicht werden. Tatsächlich ist die angemessene Erbringung dieser Dienste traditionell durch das Übertragen einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung sichergestellt worden, die den Unternehmen der ehemaligen Tirrenia-Gruppe auferlegt und in den urs