Beschluss (EU) 2019/1732 der Kommission vom 6. Juni 2019 zur staatlichen Beihilfe SA.33159 (2015/C) Besteuerung von gesättigten Fettsäuren in bestimmten in Dänemark verkauften Lebensmitteln (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2019) 3926) (Nur der dänische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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die Kommission das Verfolgen mehrerer Gesundheitsziele als gültigen Grund für entsprechende Abweichungen anerkannt (93) , (94). 7.4.3.1. Maßnahme 1 (177) Die Maßnahmen 1 und 2 betreffen die Steuerbefreiung nicht in Artikel 1 des Gesetzes aufgeführter Lebensmittel. Maßnahme 2 wird im Folgenden separat beurteilt. Beide Maßnahmen betreffen jedoch die Anwendung verschiedener Kriterien (Erwägungsgrund 181) bei der Definition der steuerbaren Erzeugnisse in Artikel 1 des Gesetzes, der sogenannten Hauptquellen für gesättigte Fettsäuren. Der Beschwerdeführer bringt vor, dass bestimmte Lebensmittel von der Steuer befreit wurden, andere hingegen nicht, obwohl sie im selben Maße zum Verzehr gesättigter Fettsäuren beitragen. Er hebt insbesondere die Unterscheidung zwischen Fisch, Eiern und Geflügel hervor. Fisch und Eier wurden nicht besteuert, Hähnchenfleisch hingegen schon, obwohl die jeweiligen Beiträge zum Verzehr gesättigter Fettsäuren ähnlich waren (vgl. Erwägungsgrund 52 des Einleitungsbeschlusses). (178) In Erwägungsgrund 30 des Einleitungsbeschlusses hat die Kommission die wichtigsten nicht besteuerten Erzeugnisse aufgezählt, da sie in Artikel 1 des Gesetzes nicht aufgeführt waren. Die vorläufige Auffassung der Kommission bestand darin, dass die besteuerten und nicht besteuerten Erzeugnisse sich im Hinblick auf das inhärente Ziel des Bezugssystems in einer ähnlich tatsächlichen und rechtlichen Situation befanden und dass die Ausnahme von Erzeugnissen von Artikel 1 Nummer i bis vii des Gesetzes eine staatliche Beihilfe für die Hersteller aller nicht diesen Bestimmungen unterliegenden Erzeugnisse darstellte. Dänemark wurde aufgefordert, zusätzliche Begründungen für die Ausnahmen vorzulegen, wenn die Kommission diese akzeptieren sollte. (179) Auf der Grundlage der Informationen der dänischen Behörden und der Schriftsätze Dritter ist die Kommission allerdings der Ansicht, dass es Gründe gibt, in Bezug auf Maßnahme 1 von ihrer vorläufigen Einschätzung im Einleitungsbeschluss abzuweichen. (180) Obwohl die Nichtbesteuerung von (für den menschlichen Verzehr bestimmten) gesättigte Fettsäuren enthaltenden Lebensmitteln prima facie selektiv ist, können solche Ausnahmen, sofern sie auf die Verbesserung der Gesundheit und die Förderung besserer Ernährungsgewohnheiten (die inhärenten Ziele der Steuer) abzielen, wie in Erwägungsgrund 31 dargestellt, nach der allgemeinen Logik des Systems berechtigt sein. (181) Im vorliegenden Fall haben die dänischen Behörden eine Liste der zu besteuernden Lebensmittel erstellt, die folgende fünf Kriterien erfüllen müssen: i) Anwendung der Besteuerungsgrenze von 2,3 Prozent, die in Maßnahme 2 beurteilt wird, ii) Inanspruchnahme der verzehrten Mengen des Erzeugnisses und iii) des tatsächlichen Anteil gesättigter Fettsäuren im Erzeugnis (Erwägungsgrund 38) iv) ohne die offiziellen Ernährungsempfehlungen zu konterkarieren (Erwägungsgrund 37) und v) Gewährleistung, dass die nahen Substitute der Hauptquellen für gesättigte Fettsäuren ebenfalls besteuert werden (Erwägungsgrund 44). Der Zweck der Steuer bestand daher nicht darin, einen kompletten Verzicht auf gesättigte Fettsäuren zu erzielen, sondern vielmehr darin, gegen die Hauptaufnahmequellen vorzugehen, d. h. relativ häufig verzehrte Erzeugnisse mit einem hohen Gehalt an gesättigten Fettsäuren, um die Aufnahme gesättigter Fettsäuren zu reduzieren und den Konsum in Richtung Lebensmitteln mit mehr gesundheitlichen Vorteilen zu verlagern, ohne die offiziellen Ernährungsempfehlungen zu konterkarieren, und auch zu gewährleisten, dass nahe Substitute der Hauptaufnahmequellen für gesättigte Fettsäuren ebenfalls besteuert werden. 7.4.3.1.1 Erzeugnisse, die hauptsächlich aufgrund des geringen Verzehrs oder ihres geringen tatsächlichen Anteils gesättigter Fettsäuren von der Steuer befreit waren (182) Wie in Erwägungsgrund 46 erwähnt, wurden Lebensmittel, deren Anteil an der Gesamtaufnahme gesättigter Fettsäuren höchstens 1 Prozent betrug (z. B. Fisch, Eier, Nüsse und Körner), nicht als Hauptaufnahmequelle für gesättigte Fettsäuren angesehen. Dies konnte darauf zurückzuführen sein, dass die in Dänemark verzehrten Mengen des Erzeugnisses allgemein gering waren oder dass der tatsächliche Anteil gesättigter Fettsäuren im Erzeugnis gering war. Während es bei Fisch auch Gründe für die Nichtbesteuerung gab, die mit den nationalen Ernährungsempfehlungen zusammenhingen (Erwägungsgrund 197), bestand bei Eiern (95), Nüssen und Körnern der Hauptgrund in deren geringem Beitrag zur Gesamtaufnahme gesättigter Fettsäuren in Dänemark. (183) In Bezug auf Fisch und Eier ist darauf hinzuweisen, dass diese Erzeugnisse mit ihrem bescheidenen Beitrag von (je) einem Prozent zum Verzehr gesättigter Fettsäuren keine Hauptquellen für gesättigte Fettsäuren im Sinne des dänischen Gesetzgebers sind. Daher wurden Fisch und Eier logischerweise vom Anwendungsbereich der Steuer ausgenommen. Gemäß der Nomenklatur und der Richtlinie 2000/13/EG gilt Geflügel als Fleisch (vgl. Erwägungsgrund 42). Da es als Fleischart und somit als Hauptquelle für gesättigte Fettsäuren angesehen wird, war es logisch und gerechtfertigt, es in den Anwendungsbereich von Artikel 1 Nummer i des Gesetzes aufzunehmen. Was Nüsse und Körner betrifft, so wird in Erwägungsgrund 46 auf deren geringen Beitrag zur Aufnahme gesättigter Fettsäuren hingewiesen. (184) Wie in Abschnitt 4.1.3 beschrieben, wurden nicht besteuerte Erzeugnisse nicht als Hauptaufnahmequellen für gesättigte Fettsäuren in Dänemark angesehen und gelten auch nicht als direkte Ersatzprodukte für besteuerte Erzeugnisse gemäß Artikel 1 Nummer vii des Gesetzes. (185) Es sollte daran erinnert werden, dass die gesättigten Fettsäuren in verarbeiteten Lebensmitteln — z. B. Brot, Chips und Süßwaren — durch die Besteuerung der Bestandteile besteuert wurden (vgl. Erwägungsgrund 41). (186) Durch die Erhebung der Steuer am Anfang der Lieferkette wurde für die Hersteller verarbeiteter Lebensmittel zudem ein Anreiz geschaffen, die gesündesten Bestandteile zu verwenden, d. h. diejenigen mit weniger gesättigten Fettsäuren (vgl. Erwägungsgrund 90). (187) Zur Erreichung der Ziele des Gesetzes musste bei der Bestimmung der steuerbaren Erzeugnisse die Frage berücksichtigt werden, ob der Konsum bestimmter Erzeugnisse den nationalen Ernährungsempfehlungen für eine gesunde Ernährung entspricht oder nicht. (188) Daher beruhte eine Entscheidung über die Aufnahme von Erzeugnissen in die Liste steuerbarer Erzeugnisse in Artikel 1 des Gesetzes sowohl auf der Menge gesättigter Fettsäuren in jedem einzelnen Erzeugnis als auch auf Überlegungen, ob der Konsum bestimmter Erzeugnisse den nationalen Ernährungsempfehlungen für eine gesunde Ernährung entspricht oder nicht, sowie auf den übrigen in Erwägungsgrund 181 genannten Kriterien. (189) Generell entspricht ein solches Vorgehen den EU-Strategien in Bezug auf die Reduzierung der Aufnahme gesättigter Fettsäuren und den Ergebnissen der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA). (190) Der EFSA zufolge sind ernährungsbedingte Gesundheitsprobleme und ungünstige Entwicklungen der Ernährungsgewohnheiten in allen Mitgliedstaaten anzutreffen (96). Im Jahr 2005 hat die Kommission die EFSA gebeten, einen Leitfaden für die gesamte europäische Bevölkerung auszuarbeiten, der pro Lebensmittelkategorie Ratschläge in Bezug auf gesundes Essen beinhalten sollte, um zur Gesunderhaltung der Bevölkerung durch optimale Ernährung beizutragen (lebensmittelorientierte Ernährungsleitlinien). In ihrer Wissenschaftlichen Stellungnahme zur Festlegung lebensmittelorientierter Ernährungsleitlinien von 2009 kam die EFSA zu dem Schluss, dass diese Leitlinien aufgrund der Unterschiede der EU-Mitgliedstaaten in Bezug auf gesundheitliche Probleme, Ernährungsweisen und Lebensarten direkt auf den Zusammenhängen zwischen Ernährung und Erkrankung basieren müssen, die für die einzelnen Ländern besonders von Bedeutung sind (97). (191) In dieser Stellungnahme entwickelte die EFSA allgemeine Grundsätze und verschiedene Schritte, die bei der Ausarbeitung der lebensmittelorientierten Ernährungsleitlinien auf nationaler Ebene angewandt werden können. Bei der Ausarbeitung nationaler Leitlinien sind laut EFSA gesundheitliche Aspekte in verschiedenen Schritten zu berücksichtigen, wie z. B. die Ermittlung des Zusammenhangs zwischen Ernährung und Gesundheit (98), die Ermittlung länderspezifischer ernährungsbedingter Gesundheitsprobleme (99), die Ermittlung von Lebensmittelgruppen, die bedeutende Nährstoffquellen für die öffentliche Gesundheit darstellen (100) sowie Lebensmittelgruppen mit nachweislichen gesundheitlichen Auswirkungen (101). (192) 2010 veröffentlichte die EFSA eine Stellungnahme zu Nährstoffaufnahme-Referenzwerten für Fette einschließlich gesättigte Fettsäuren, mehrfach bzw. einfach ungesättigte Fettsäuren, Transfettsäuren und Cholesterin und kam zu dem Schluss, dass die Aufnahme gesättigter Fettsäuren bei einer gesundheitlich angemessenen Ernährung so gering wie möglich sein sollte (102). Es wird erläutert, dass eine gesundheitlich angemessene Ernährung Gegenstand der lebensmittelorientierten Ernährungsleitlinien sei und eine Ernährungsweise bezeichne, die alle Hauptnährstoffe in angemessenen Mengen und energieliefernde Makronährstoffe in der Gesunderhaltung dienenden Mengen liefert (103). 7.4.3.1.2. Erzeugnisse, die hauptsächlich aufgrund der nationalen Ernährungsempfehlungen für eine gesunde Ernährung von der Steuer befreit waren (193) Der Verzehr von Lebensmitteln bestimmter Kategorien kann unabhängig von deren Gehalt an gesättigten Fettsäuren u. a. das Risiko von Herz-Kreislauf-Erkrankungen senken. Daher kann ein reduzierter Verzehr dieser Lebensmittel, sofern er bereits unter der empfohlenen Menge liegt, den Gesundheitszustand noch verschlechtern, selbst wenn die Aufnahme gesättigter Fettsäuren gesenkt wird. (194) Aus diesem Grund müssen bei der Erarbeitung politischer Maßnahmen beide Probleme — die gesundheitlichen Auswirkungen eines übermäßigen Verzehrs bestimmter Nährstoffe wie gesättigter Fettsäuren und, unabhängig davon, die gesundheitlichen Auswirkungen eines zu geringen Verzehrs von Lebensmitteln bestimmter Kategorien — berücksichtigt werden. (195) Die offiziellen dänischen Empfehlungen für eine gesunde Lebensweise, die von der dänischen Veterinär- und Lebensmittelbehörde herausgegeben wurden und während des Geltungszeitraums des Gesetzes Anwendung fanden, werden in Erwägungsgrund 47 zusammengefasst. In ihnen wird der Verzehr von Obst und Gemüse, Fisch und Fischereierzeugnissen, Kartoffeln, Reis, Pasta und Vollkornbrot, fettarmem Fleisch und fettarmen Milchprodukten empfohlen (obwohl diese Erzeugnisse auch gesättigte Fettsäuren enthalten können). Außerdem wird in ihnen nahegelegt, den Konsum von Zucker und Fett (insbesondere aus Milchprodukten und Fleisch) zu reduzieren. Für eine gesunde Ernährung wird der Verzehr von fettarmen Milchprodukten und fettarmem Fleisch sowie von täglich 500 ml fettarmen Milchprodukten empfohlen (vgl. Erwägungsgrund 47). (196) In seiner Stellungnahme hat Dänemark zudem die gesundheitlichen Vorteile des Verzehrs von Gemüse, Obst, Fisch und fettarmen Milchprodukten nachgewiesen und gezeigt, dass der Verzehr dieser Erzeugnisse nicht die empfohlene tägliche Menge erreichte (vgl. Abschnitt 4.1.4). Eine Besteuerung dieser Erzeugnisse hätte deren Verzehr noch weiter reduziert, was sich nachteilig auf das ebenfalls anwendbare Ziel der Steuer hinsichtlich der Ernährungsempfehlungen ausgewirkt hätte. Aus der Sicht der Gesundheit und Ernährung ist es ebenso wünschenswert, wenn die Verbraucher Erzeugnisse mit einem hohen Gehalt an gesättigten Fettsäuren durch Erzeugnisse mit einem niedrigeren Gehalt an gesättigten Fettsäuren wie Gemüse und Obst ersetzen, und entspricht dies den Zielen der Steuer. (197) In Bezug auf Fisch hat Dänemark erläutert (vgl. Erwägungsgründe 52 und 53), dass sowohl Erwachsene als auch Kinder weniger als die Hälfte der empfohlenen Fischmenge zu sich genommen haben. Fisch enthält jedoch essentielle Fettsäuren, Vitamin D (insbesondere fettreicher Fisch), Jod und Selen, die durch andere Lebensmittel nur schwer aufzunehmen sind. Der geringe Fischverzehr hat zu einem Vitamin-D-Mangel der dänischen Bevölkerung beigetragen, weshalb es wünschenswert war, den Fischkonsum zu erhöhen. Eine Reduzierung des Fischverzehrs hätte die dänischen Ernährungsempfehlungen konterkariert und somit die Ziele des Gesetzes gefährdet. (198) Der Beschwerdeführer behauptete, dass es keinen Nachweis dafür gebe, dass der Rückgang des Verzehrs gesättigter Fettsäuren aus den besteuerten Lebensmitteln bedeute, dass der allgemeine Verzehr gesättigter Fettsäuren abgenommen und die allgemeine Gesundheit der dänischen Bevölkerung sich verbessert habe. MIFU zufolge bestehe ein Risiko, dass die Substitution besteuerter Lebensmittel durch nicht besteuerte Lebensmittel zu einem erhöhten Verzehr gesättigter Fettsäuren führen könnte (vgl. Erwägungsgrund 112). (199) Wie bereits dargelegt (Erwägungsgrund 196), hat Dänemark die politische Entscheidung getroffen, solche Substitutionsprodukte von der Steuer zu befreien, um die Bevölkerung zu einem verstärkten Verzehr dieser Erzeugnisse zu bewegen, da sie sich positiv auf die Gesundheit auswirken. Dieses Vorgehen wird durch die beigebrachten Nachweise und obigen Ausführungen bestärkt. Der Beschwerdeführer hat keine ausreichenden Hinweise oder Nachweise für das Gegenteil beigebracht. (200) Vielmehr gibt es laut dem ECORYS-Bericht Hinweise dafür, dass die Steuer auf gesättigte Fettsäuren das Kaufverhalten beeinflusst hat. In dem Bericht wird nachgewiesen, dass der Verzehr von Fett um 10 bis 15 Prozent abgenommen hat. Außerdem werden Belege dafür geliefert, dass die Verbraucher auf gesündere Erzeugnisse umschwenken (vgl. Erwägungsgründe 132 bis 135 dieses Beschlusses). Aus Schätzungen in wirtschaftlichen Studien zu den Auswirkungen auf das Verbraucherverhalten ging hervor, dass die Steuer tatsächlich zu einem Rückgang des Fettkonsums von 10 % bis 15 % geführt hat (104). Darüber hinaus wurde im Bericht von INCENTIVE festgestellt, dass die kombinierte Auswirkung der Ausnahme von Lebensmitteln, die nicht als Hauptaufnahmequelle für gesättigte Fettsäuren angesehen werden, und anderen Lebensmitteln mit einem niedrigen Gehalt an gesättigten Fettsäuren (d. h. Produkten unter Maßnahme 1 und Maßnahme 2) die Verlagerung der Verbrauchernachfrage auf gesündere Lebensmittel unterstützt hat (105). (201) In diesem Zusammenhang muss an Artikel 168 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union erinnert werden, wonach „bei der Tätigkeit der Union (…) die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Festlegung ihrer Gesundheitspolitik gewahrt [wird]“. Daher verfügen die Mitgliedstaaten bei der Gestaltung ihrer Gesundheitspolitik über einen breiten Ermessensspielraum. Sofern solche politischen Entscheidungen nicht offensichtlich falsch sind oder eindeutige und unmissverständliche wissenschaftliche Nachweise außer Acht lassen, ist die Kommission der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich sind, über die Angemessenheit von Anreizen in die eine oder andere Richtung zu entscheiden. Dementsprechend können die Mitgliedstaaten mehrere inhärente Gesundheits- und Ernährungsziele einer Steuer definieren, deren Rangfolge festlegen, indem sie Ausgewogenheit zwischen ihnen herstellen, und für ihre gleichzeitige Einhaltung Sorge tragen (Erwägungsgrund 160). 7.4.3.1.3. Gemeinsame Würdigung (202) Im vorliegenden Fall hat die Kommission zunächst weder Willkür noch Missbrauch in Bezug auf die Definition der Hauptquellen für gesättigte Fettsäuren festgestellt, die die Ausnahmen unter Maßnahme 1 begründeten. Diese Definition, die sich aus der Herstellung von Ausgewogenheit zwischen den Gesundheits- und Ernährungszielen ergibt, wie in den in Erwägungsgrund 181 beschriebenen Kriterien dargestellt, wurde von Dänemark einheitlich angewandt und hinreichend begründet. (203) In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass eine Aufnahme von Substitutionsprodukten für die Hauptquellen für gesättigte Fettsäuren in den Anwendungsbereich der Steuer — auch wenn sie aufgrund der anderen Kriterien nicht als Hauptquellen eingestuft worden wären — ebenso berechtigt war und nicht zur Gewährung staatlicher Beihilfen führte. Grund für diese Ausweitung des Anwendungsbereichs der Steuer war das Ziel, die durch die Steuer verursachte Wettbewerbsverzerrung zu begrenzen. Die mit Wettbewerbsbedenken und Gleichbehandlung konkurrierender Erzeugnisse in Zusammenhang stehenden Begründungen passen insofern zur Logik staatlicher Beihilfen, dass der Anwendungsbereich der steuerbaren Erzeugnisse ausgeweitet und der Unterschied zwischen den besteuerten und nicht besteuerten Erzeugnissen verringert wird. Zugleich wird künstlich zwischen Erzeugnissen unterschieden, die normalerweise nicht als Hauptquellen angesehen und folglich nicht besteuert hätten werden sollen. Den Herstellern der Erzeugnisse, die der zusätzlichen Besteuerung unterlagen, wurden jedoch keine Vorteile gewährt — ihnen entstanden vielmehr zusätzliche Kosten. Die Situation von Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren Situation befanden (Hersteller nicht primärer Quellen für gesättigte Fettsäuren), aber selbst vor der Anwendung dieses vierten Kriteriums nicht besteuert wurden, hat sich durch die Tatsache, dass andere Erzeugnisse aufgrund ihrer Eigenschaft als Substitutionsprodukte besteuert wurden, nicht geändert. Daher ist diese Art der Ungleichbehandlung aus beihilferechtlicher Sicht nicht relevant. (204) Darüber hinaus ist diese Unterscheidung zwischen ansonsten nicht primären Quellen für gesättigte Fettsäuren kein Hinweis für eine willkürliche Konzeption der Steuer wie in der Gibraltar-Rechtssache (Erwägungsgrund 156). Sie erfolgte nicht willkürlich, sondern anhand einer einheitlichen Methode, die mit der allgemeinen Logik der Steuer vereinbar war. Zu letzterem Aspekt stellt die Kommission fest, dass die Besteuerung von Substitutionsprodukten ebenfalls eine Maßnahme darstellt, um die Steuer effektiver zu machen und die Gesundheits- und Ernährungsziele zielgerichteter zu erreichen und gleichzeitig eine unangemessene Beeinflussung der Wettbewerbssituation der Erzeugnisse zu verhindern. Mit der Steuer sollten die Verbraucher von Hauptfettquellen weggelenkt werden, um eine Reihe von Gesundheits- und Ernährungszielen zu erreichen. Diese Ziele konnten durch eine gezielte Steuer, die gesellschaftlich akzeptiert und wirksam umgesetzt wird, effektiver verwirklicht werden. Die Ausweitung des Anwendungsbereichs auf wichtige Substitutionsprodukte für die Hauptquellen gesättigter Fettsäuren erfolgte für eben diesen Zweck und passt zur allgemeinen Logik des Systems. (205) Daher akzeptiert die Kommission, dass die Kriterien für die Definition der Hauptaufnahmequellen für gesättigte Fettsäuren angemessen und nicht willkürlich waren (Erwägungsgründe 170 und 181). (206) Zweitens stand die Ausrichtung der Steuer nur auf die Hauptquellen im Einklang mit den Zielen, die Aufnahme gesättigter Fettsäuren zu reduzieren und stattdessen das Umschwenken hin zu Erzeugnissen mit einem niedrigeren Gehalt an gesättigten Fettsäuren zu fördern und gleichzeitig die offiziellen Ernährungsempfehlungen zu berücksichtigen. Die Kommission pflichtet bei, dass es im Hinblick auf die Gesundheit ein sinnvolles Ziel ist, die Hauptquellen in den Mittelpunkt der Steuer zu rücken und die nicht primären Quellen für gesättigte Fettsäuren von der Steuer zu befreien. Obwohl es denkbar gewesen wäre, die Steuer auch auf die gesättigten Fettsäuren nicht primärer Quellen zu erheben, ist es im Hinblick auf die Effektivität der Steuer und insbesondere das Ziel der Beeinflussung des Verbraucherverhaltens berechtigt, die Steuer auf die Hauptquellen zu begrenzen. Dadurch erhöht sich der Preisunterschied zwischen den primären und nicht primären Quellen noch mehr, was die Bevölkerung aus dem Grund, dass sich primäre Quellen negativ auf die Gesundheit auswirken, von deren Verzehr abhält (vgl. Erwägungsgrund 31). (207) Die Nichtbesteuerung nicht primärer Quellen für gesättigte Fettsäuren ist daher gerechtfertigt, was die allgemeine Logik des Systems betrifft, einschließlich aller in Erwägungsgrund 166 genannten Gesundheits- und Ernährungsziele der Steuer, insbesondere des Gesundheitsziels, den Verzehr von Erzeugnissen, die aufgrund ihres Gehalts an wichtigen gesättigten Fettsäuren und des Fehlens weiterer Vorteile für die Gesundheit unverhältnismäßig gesundheitsschädlich sind, zu reduzieren. (208) Die Nichteinbeziehung bestimmter Erzeugnisse in Artikel 1 des Gesetzes, die in Abschnitt 2.1.8.1. des Einleitungsbeschlusses und in Abschnitt 2.2 dieses Beschlusses als Maßnahme 1 bezeichnet wurde, war daher durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt, d. h. nicht selektiv und stellte keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar. 7.4.3.2. Maßnahme 2 (209) Maßnahme 2 befreit alle Lebensmittel mit weniger als 2,3 Prozent gesättigten Fettsäuren und insbesondere Milch von der Besteuerung und stellt eines der fünf Kriterien für die Definition der steuerbaren Erzeugnisse in Artikel 1 des Gesetzes dar (Erwägungsgrund 181). Im Einleitungsbeschluss vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass Erzeugnisse mit weniger als 2,3 Prozent gesättigten Fettsäuren (nicht besteuerte Erzeugnisse) sich im Hinblick auf das inhärente Ziel des Bezugssystems in einer ähnlichen tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden wie Erzeugnisse mit mehr als 2,3 Prozent gesättigten Fettsäuren (besteuerte Erzeugnisse). Daher kam sie im Einleitungsbeschluss letztendlich zu dem Schluss, dass die Nichtbesteuerung von Erzeugnissen mit weniger als 2,3 Prozent gesättigten Fettsäuren prima facie selektiv war. (210) Im Einleitungsbeschluss vertraute die Kommission auf die Empfehlungen der Präventionskommission, wonach die Steuer für alle Milchprodukte einschließlich Milch gelten sollte. Wie von den dänischen Behörden im Laufe der Untersuchungen festgestellt wurde, entspricht jedoch das Ziel, die Aufnahme gesättigter Fettsäuren zu reduzieren, das die Grundlage für die Empfehlungen der Präventionskommission bildete, nicht ganz dem Ziel des Gesetzes, bessere Ernährungsgewohnheiten zu fördern und die Gesundheit der dänischen Bevölkerung zu verbessern. Daher muss Maßnahme 2 unter Berücksichtigung sämtlicher Gesundheits- und Ernährungsziele des Gesetzes erneut geprüft werden. (211) Als Reaktion auf den Einleitungsbeschluss bekräftigt Dänemark erneut, dass die Entscheidung über die steuerpolitische Verfolgung von Gesundheitszielen und Besteuerungsgrenzen im Ermessen der Mitgliedstaaten liege, solange sie innerhalb des im Hinblick auf den Zweck der Steuer gerechtfertigten Rahmens bleiben. (212) Wie von Dänemark vorgebracht (vgl. Erwägungsgrund 66), vergrößert eine Besteuerungsgrenze, die alle Erzeugnisse mit gesättigten Fettsäuren unterhalb eines bestimmten Werts von der Steuer befreit, den Anreiz für die Verbraucher, fettarme Produkte zu wählen, und steht daher in Einklang mit den in Erwägungsgrund 47 dieses Beschlusses beschriebenen offiziellen Ernährungsempfehlungen. Dieser verstärkte Anreiz besteht bei allen Erzeugnissen, aber umso mehr bei Milchprodukten und Fleisch, da bei diesen alternative Erzeugnisse oberhalb und unterhalb der Grenze existieren. Bei Milchprodukten hat die Grenze auch die ausdrückliche Ernährungsempfehlung unterstützt, täglich 500 ml fettarme Milchprodukte zu verzehren, indem der Preisunterschied zwischen fettarmen und fettreichen Erzeugnissen erhöht wurde. (213) In den im Anwendungszeitraum des Gesetzes geltenden offiziellen Ernährungsempfehlungen wurde auch empfohlen, dass Kleinkinder unter einem Jahr Vollmilch (Milch mit einem Gesamtfettgehalt von 3,5 Prozent bzw. 2,3 Prozent gesättigten Fettsäuren) trinken s