2014/274/EU: Beschluss der Kommission vom 20. März 2013 über die staatliche Beihilfe SA.23420 (11/C, ex NN 40/10), die von Belgien zugunsten von SA Ducroire/Delcredere NV durchgeführt wurde (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 1497) Text von Bedeutung für den EWR

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2 029 Versicherungstechnisches Ergebnis 1 116 1 156 1 199 1 797 2 274 2 792 Zuführung Schadensausgleichreserve – 837 – 867 – 899 – 1 347 – 1 706 – 2 094 Versicherungstechnisches Ergebnis nach Schadensausgleichreserve 279 289 300 449 569 698 Finanzergebnis 2 360 2 468 2 577 2 369 2 499 2 641 Steuern und Abgaben – 871 – 910 – 949 – 930 – 1 012 – 1 102 Ergebnis 1 768 1 847 1 927 1 888 2 055 2 237 Kapital 150 000 150 000 150 000 150 000 150 000 150 000 Return on equity (Ergebnis/Kapital) 1,2 % 1,2 % 1,3 % 1,3 % 1,4 % 1,5 % Ergebnis + Schadensausgleichreserve 2 605 2 715 2 826 3 235 3 761 4 331 ROE vor Schadensausgleichreserve (Ergebnis + Schadensausgleichreserve)/Kapital 1,7 % 1,8 % 1,9 % 2,2 % 2,5 % 2,9 % Cashflow 5 744 5 190 5 803 6 634 6 557 7 742 Erforderliche Kapitalausstattung für das Geschäft 68 186 74 319 Quelle: ONDD. Es handelt sich um die Finanzprognosen aus Anhang 8 Seite 70 (Mitteilung „Gründung einer Aktiengesellschaft“, die dem ONDD-Verwaltungsrat am 20. April 2004 vorgelegt wurde) aus der Stellungnahme der belgischen Behörden vom 1. Juni 2011. (72) In der am 28. September 2004 dem Verwaltungsrat vorgelegten Mitteilung — also nach der Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV am 23. September 2004 — erwartete das ONDD nach dem „dynamischen Szenario 6 % Wachstum“ einen ROE von 1,3 %-1,9 % für die ersten drei Jahre 2005, 2006 und 2007 unter Einbeziehung der Schadensausgleichreserve bzw. von 2,8 %-4,3 % für dieselben Jahre bei Vernachlässigung der Schadensausgleichreserve. In den Finanzprognosen vom September 2004 sind leicht abweichende Ergebnisse gegenüber April 2004 zu erkennen, da man im September 2004 einen erweiterten Einzugsbereich (die gesamte Zone 1) zugrunde legte. Außerdem wurden bestimmte Annahmen im September 2004 revidiert. Tabelle 4: Finanzprognosen vom September 2004 (Einzugsbereich: Zone 1 und Zone 2 zusammen) (in tausend EUR) Szenario 1A Wachstum 3 % Szenario 1B Wachstum 6 % Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Ergebnis aus dem Versicherungsgeschäft (35) – 229 49 292 330 924 1 504 davon nicht marktfähige Risiken (Zone 2) 378 688 970 918 1 537 2 148 davon marktfähige Risiken (Zone 1 „10 Beitrittsländer“) – 619 – 579 – 545 – 600 – 553 – 511 davon sonstige marktfähige Risiken (Zone 1 „Sonstige Länder“) 13 – 12 3 31 43 109 Ergebnis aus der Verwaltungstätigkeit 1 662 1 734 1 805 1 768 1 924 2 086 Versicherungstechnisches Ergebnis 1 433 1 783 2 096 2 097 2 848 3 590 Zuführung Schadensausgleichreserve – 1 066 – 1 383 – 1 672 – 1 564 – 2 182 – 2 392 Versicherungstechnisches Ergebnis nach Schadensausgleichreserve 367 400 425 533 667 1 197 Finanzergebnis 1 366 1 470 1 581 1 375 1 500 1 642 Steuern und Abgaben – 568 – 637 – 706 – 626 – 735 – 981 Ergebnis 1 165 1 233 1 300 1 282 1 432 1 858 Kapital 100 000 100 000 100 000 100 000 100 000 100 000 Return on equity (Ergebnis/Kapital) 1,2 % 1,2 % 1,3 % 1,3 % 1,4 % 1,9 % Ergebnis + Schadensausgleichreserve 2 231 2 616 2 972 2 846 3 614 4 251 ROE vor Schadensausgleichreserve (Ergebnis + Schadensausgleichreserve)/Kapital 2,2 % 2,6 % 3,0 % 2,8 % 3,6 % 4,3 % Cashflow 5 358 5 152 6 080 6 233 6 471 7 796 Erforderliche Kapitalausstattung für das Geschäft 73 506 82 798 92 150 77 419 88 931 100 696 Quelle: ONDD. Es handelt sich um die Finanzprognosen auf Seite 28 und in Anhang 9 der strategischen Mitteilung vom 28. September 2004 mit dem Titel „Strategische Leitlinien für das ONDD und seine SA“, die am 28. September 2004 dem ONDD-Verwaltungsrat vorgelegt wurde und die belgischen Behörden am 1. Juni 2011 in Anhang 10 ihrer Stellungnahme übermittelt haben. (73) Anders als in der Mitteilung vom April 2004 vorgegeben, wird der ROE anhand der 100 Mio. EUR eingezahlten Kapitals unter Vernachlässigung der 50 Mio. EUR zusätzlichen Kapitals berechnet, das noch nicht eingezahlt war. (74) In Bezug auf den erwarteten ROE für das Geschäft mit marktfähigen Risiken erklärten die belgischen Behörden, dass die Aufschlüsselung, wie sie in der strategischen Mitteilung an den Verwaltungsrat vom 28. September 2004 (36) dargelegt wurde, für die Rentabilitätsanalyse des marktfähigen und nicht marktfähigen Geschäfts unerheblich sei. Den Erklärungen der belgischen Behörden zufolge (37) sind diese Prognosen irreführend, da die Schadenshäufigkeit bei den 2004 zu marktfähigen Risiken umgestuften Risiken weit überhöht angesetzt war, andererseits aber die Möglichkeit für einen Versicherer vernachlässigt wurde, die Prämien bei tatsächlich beobachteter erhöhter Schadenshäufigkeit anzupassen. Die belgischen Behörden machen deutlich, dass der ONDD-Verwaltungsrat den Umfang der Kapitalausstattung für SA Ducroire/Delcredere NV nicht anhand der Zweiteilung in Anhang 9 der strategischen Mitteilung entschieden hat. Rentabilität nach den Ex-post-Prognosen von 2011 (75) Diese Prognosen von 2004 wurden daher bei den Prognosen getrennt nach marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken nicht zugrunde gelegt, wie sie der Kommission im Juni 2011 vorgelegt wurden. Für die Stellungnahme vom Juni 2011 sind wiederum Altdaten von vor 2004 und die damaligen Leistungen der Wettbewerber von SA Ducroire/Delcredere NV ausschlaggebend. Nach Auffassung Belgiens spiegelt der Ansatz aus der Stellungnahme vom Juni 2011 die Denkweise am besten wieder, der ein privater Kapitalgeber 2004 hätte folgen können, und steht gleichzeitig im Einklang mit dem konsolidierten Ergebnis. (76) In ihrer Stellungnahme vom Juni 2011 haben die belgischen Behörden die Rendite für die marktfähigen Geschäfte bezogen auf das für dieses Geschäft bereitgestellte Kapital nach dem Modell Solvabilität II (Standardformel QIS 5 und internes Modell) geschätzt; das Verfahren war auf Wunsch der Kommission nachträglich entwickelt worden. Es ist festzuhalten, dass die Differenz zwischen der Mindestkapitalausstattung nach diesem Modell, d. h. 82 Mio. EUR, und dem tatsächlich eingezahlten Kapital von 100 Mio. EUR in dem Umfang in das marktfähige und nicht marktfähige Geschäft geflossen ist, wie dies dem jeweiligen Anteil am Mindestkapital von 82 Mio. EUR entspricht. Demnach beliefe sich das „angepasste“ Kapital für marktfähige Risiken laut Schätzung des ONDD auf 9,8 Mio. EUR im Jahre 2005 (38) (siehe Tabelle 5 unten). (77) Auf der Grundlage der Finanzprognosen, die von den belgischen Behörden 2011 in überarbeiteter Form vorgelegt wurden, und ihren Schätzungen für die Kapitalzuweisung an das Geschäft mit marktfähigen Risiken ergibt sich, wie unter Erwägungsgrund (76) erklärt, im Geschäft mit marktfähigen Risiken für 2005-2007, wie von den belgischen Behörden ermittelt, folgende Rentabilität: Tableau 5: 2011 neu berechnete Finanzprognosen (39) (in tausend EUR) Szenario 1B (Wachstum 6 %) marktfähige Risiken Szenario 1B (Wachstum 6 %) nicht marktfähige Risiken Finanzprognosen Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Ergebnis aus dem Versicherungsgeschäft 656 516 596 – 326 408 908 Ergebnis aus der Verwaltungstätigkeit 292 329 363 1 476 1 596 1 723 Versicherungstechnisches Ergebnis vor Rückstellung 948 845 959 1 150 2 004 2 631 Zuführung Schadensausgleichreserve – 328 – 347 – 368 – 1 236 – 1 835 – 2 024 Versicherungstechnisches Ergebnis nach Schadensausgleichreserve 620 497 591 -86 170 607 Finanzergebnis 280 347 374 1 095 1 153 1 268 Steuern und Abgaben – 297 – 279 – 318 – 330 – 456 – 664 Ergebnis nach Steuern 603 566 646 679 866 1 212 Kapital (QIS 5 + internes Modell) angepasst8 (40) 9 756 10 322 10 969 90 244 91 110 92 321 Angepasstes Kapital + Schadensausgleichreserve 9 756 10 437 11 205 90 244 91 743 93 671 ROE (Ergebnis/Kapital) 6,2 % 5,5 % 5,9 % 0,8 % 1,0 % 1,3 % Ergebnis + Schadensausgleichreserve 823 799 893 1 511 2 068 2 519 ROE vor Schadensausgleichreserve 8,4 % 7,7 % 8,0 % 1,7 % 2,3 % 2,7 % (78) Die belgischen Behörden berechnen den ROE auf der Grundlage von 100 Mio. EUR eingezahlten Kapitals unter Vernachlässigung der 50 Mio. EUR zusätzlich gezeichneten Kapitals, das erst 2009 eingezahlt wurde. (79) Auf die Bedenken im Einleitungsbeschluss, dass ein privater Kapitalgeber eine Vergütung für das nicht eingezahlte Kapital verlangen würde, da er es im Konkursfalle verlieren würde, antworteten die belgischen Behörden, dass sie bei ihrem Standpunkt bleiben, nämlich dass das Kapital von 50 Mio. EUR nicht in die Berechnung der Rentabilität einbezogen werden darf, solange es nicht effektiv eingezahlt ist. Ihnen zufolge würde der Konkurs (vorausgesetzt, dass das gezeichnete Restkapital dann abgerufen wird) nur bewirken, dass sich die Laufzeit einer derartigen Anlage verkürzt. Wie sie ferner hinzufügten, konnte das ONDD dieses Kapital von 50 Mio. EUR bis zur Einzahlung 2009 frei auf dem Markt anlegen, um sich eine entsprechende Rendite zu sichern. (80) Außerdem sei — so die belgischen Behörden — eine Anlagenverzinsung von 2 %, wie sie in den Prognosen von 2004 verwendet und in den Berechnungen aus Tabelle 5 berücksichtigt wird, niedriger als der Wert, den ein privater Kapitalgeber wahrscheinlich verwendet hätte. Ausgehend von einer Anlagenverzinsung von 3,5 % ermittelten die belgischen Behörden, dass sich die Renditeerwartung für marktfähige Geschäfte (ROE bereinigt um die Schadensausgleichreserve) zwischen 2005 und 2007 bei von rund 9,7-10,4 % bewegen hätte (gegenüber rund 7,7-8,4 % bei einer Anlagenverzinsung von 2 %) (41). Verwendung der ROR-Quote (81) Die belgischen Behörden sind der Auffassung, dass für die Bewertung der erwarteten Rendite einer Anlage der Begriff Economic Return on Revenue (im Folgenden „ROR“), am besten geeignet ist, auch wenn in den Ex-ante-Finanzprognosen (ONDD-Geschäftsplan) nicht mit dieser Kennzahl gearbeitet wurde. Diese Kennzahl ergibt sich aus dem Verhältnis von versicherungstechnischem Ertrag (vor der Rückstellung für die Schadensausgleichreserve) zum Umsatz (Versicherungsprämien). Den belgischen Behörden zufolge ist der ROR insofern besser geeignet, als a) er vor Abzug der Schadensausgleichreserve gemäß Vorgaben der belgischen Bankenaufsichtsbehörden berechnet wird, mit der die Betriebsergebnisse zeitlich gestreckt und mögliche künftige Verluste aus dem künftigen Geschäft abgedeckt werden sollen; b) der ROR die Rentabilität des Kreditversicherungsgeschäfts getrennt vom reinen Finanzertrag wiederspiegelt. Er gibt somit die Rentabilität des „Kerngeschäfts“ der Kreditversicherung an. (82) Mit einem ROR von 16,5 % und 18,5 % im Jahre 2005 bzw. 2006 wäre SA Ducroire/Delcredere NV rentabler (42) als die größten Kreditversicherungsanbieter Coface, Euler Hermes und Atradius, die 2005 und 2006 einen ROR von 9,7 % und 10,9 % bzw. von 16,0 % und 16,9 % bzw. von 9,3 % und 11,9 % ausweisen konnten. Bestimmung der erwarteten Rentabilität (83) In Antwort auf einen Einwand der Kommission, wonach ein privater Kapitalgeber wahrscheinlich nicht nur die ROR-Kennzahl zur Renditebewertung einer geplanten Anlage heranziehen würde, schlugen die belgischen Behörden zwei neue Methoden vor, um nachzuweisen, dass die Rentabilität von SA Ducroire/Delcredere NV zum Zeitpunkt der Kapitalzuführung ausreichend hoch war. Es handelt sich (a) um das „Capital Asset Pricing Model“ (im Folgenden „CAPM“) (43), mit dem sich die vom Markt erwartete Rendite für eine Kapitalanlage abhängig vom damit verbundenen Risiko ermitteln lässt, und (b) um ein „Rentabilitäts-Benchmarking“ bei Kreditversicherern. (84) Beim CAPM-Modell werden die Kapitalkosten nach folgender Formel ermittelt: Kapitalkosten = Verzinsung für risikolose Anlage + Prämie für Kapitalrisiko Kapitalkosten = Verzinsung für risikolose Anlage + Betafaktor der Anlage (*) [Prämie für Marktrisiko] Darin stellt der Betafaktor der Anlage die Volatilität der Rendite der jeweiligen Anlage bezogen auf die Marktrendite dar. (85) Die belgischen Behörden haben die Kapitalkosten für SA Ducroire/Delcredere NV, wie in nachstehender Grafik dargestellt, geschätzt. Prämie für Kapital-risiko — 0.7 = Betafaktor Sachversicherung auf der Grundlage einer Regression von 14 Versicherern zwischen 1985 und 2004 — 0.8 = Betafaktor bei Euler-Hermes (einzige börsennotierte europäische Kreditversicherungsgesellschaft) zwischen 2000 und 2004 — 3.6 = geschätzte Prämie für das Marktrisiko in den G7-Ländern im Jahre 2002 (Salomons et al.) — 4.7 = geschätzte Prämie für das Marktrisiko in Belgien im Jahre 2002 (Dimson et al.) Mittlere OLO-Rendite für 10-jährige belgische Staatsanleihen 2004 (Jahresdurchschnitt) Betafaktor Prämie für Marktrisiko Kapital-kosten Risikolose Verzinsung (86) Den Schätzungen des ONDD zufolge, die auf dem CAPM-Modell basieren, hätte ein privater Kapitalgeber im Bereich Sachversicherungen in Belgien 2004 eine Mindestrendite von 7-8 % verlangt. (87) Für das Benchmarking auf der Grundlage der historischen Rentabilitätswerte in der Branche haben die belgischen Behörden aus einem Querschnitt von Versicherern diejenigen ausgewählt, die folgende Voraussetzungen erfüllen: a) europäischer Anbieter, b) die Kreditversicherung ist das Hauptgeschäftsfeld, c) ist überwiegend im Bereich marktfähige Risiken tätig und hat ein Geschäft im Bereich nicht marktfähige Risiken; davon ausgenommen sind Unternehmen, gegen die ein beihilferechtliches Verfahren läuft oder die nach 2004 gegründet wurden, sowie Tochterunternehmen von Unternehmen aus dem Querschnitt. Der Querschnitt umfasst 11 Versicherungsgesellschaften. Den belgischen Behörden zufolge ist bei Kreditversicherern, die überwiegend im Bereich marktfähige Risiken tätig sind, ein durchschnittlicher ROE von 6-7,5 % je nach untersuchtem Zeitraum (d. h. mit oder ohne Krisenjahre) zu erkennen. Der durchschnittliche ROE für diese 11 Versicherungen lag 2004 bei 7,8 % im Vergleich zu einem mittleren ROE von 13,3 % der 3 Referenzanbieter des Markts (siehe Tabelle 6). Tabelle 6: Rentabilitäts-Benchmarking zu den von Belgien vorgeschlagenen Kreditversicherern Methodik zur Festlegung des Benchmarking-Querschnitts für ROE bei marktfähigen Risiken ROE (45), 2000-2009, Prozentsatz Unternehmen Firmensitz Markt-fähiger Anteil ge-schätzt (46)% Prämien brutto Mio. EUR, 2004 ROE Durchschnitt Filterkriterium Größe des Querschnitts 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2001 -2004 2003 -2004 2001 -2009 ߦ Kreditversicherer aus der ICISA und der Berner Unionr (47) 115 Cesce Spanien 60 51 (48) 2,3 5,2 7,3 6,0 3,5 8,3 2,3 – 24,0 10,4 4,1 4,5 1,8 KUKE Polen 60 7 – 9,0 0,5 1,9 5,5 7,9 4,9 5,3 8,1 – 14,6 – 0,3 3,7 1,2 ߦ Europäische Kreditversicherer (50) 47 COSEC Portugal 90 37 1,5 1,7 – 5,1 8,1 7,3 2,2 6,0 – 9,0 1,8 1,5 1,5 1,6 Prisma Deutschland 100 36 0,0 4,8 6,8 4,7 5,6 9,3 12,9 17,1 9,5 15,9 7,6 6,6 7,5 9,9 ߦ Unternehmen mit der Kreditversicherung als Hauptgeschäft, die überwiegend im Bereich marktfähige Risiken tätig sind (44) 19 Credit y Caucion Spanien 100 341 9,0 13,7 14,3 16,0 21,1 17,6 14,3 13,7 15,2 53,7 0,5 17,3 19,4 18,5 Baez Bulgarien 60 0,5 4,7 8,7 5,3 11,5 10,6 14,2 4,7 4,7 9,2 ߦ Ohne Unternehmen, gegen die ein beihilferechtliches Verfahren läuft (d. h. SACE und SACE BT) 16 Garant Österreich 50 4 – 7,3 – 5,6 0,6 1,3 3,2 -10,7 -7,3 -7,3 -3,1 Mehib Ungarn 90 6 (48) 0,2 0,8 2,2 0,8 -2,3 0,4 5,7 8,2 ߦ Ohne Unternehmen, die nach 2004 gegründet wurden und/oder Tochtergesellschaften eines anderen Unternehmens auf Liste sind 11 Atradius Niederlande 90 1079 1,8 – 17,5 3,4 10,1 16,8 14,5 19,4 – 22,1 – 12,5 – 0,5 6,8 1,5 Euler Hermes Frankreich 96 1567 13,7 13,2 16,7 14,5 18,4 17,7 17,3 21,8 4,5 1,3 15,7 16,4 13,9 COFACE Frankreich 83 903 11,3 11,8 9,2 3,2 13,2 11,5 13,4 11,2 15,1 3,7 – 15,0 9,3 12,4 7,3 Durchschnitt (49) 11,0 5,0 3,4 7,0 7,8 8,9 8,4 9,8 4,6 -0,8 5,8 7,4 6,0 Durchschnitt (49) der 3 Referenzanbieter 8,1 0,8 10,4 13,3 16,0 14,3 18,8 -4,6 -8,7 8,2 11,9 7,6 Durchschnitt (49) der Anbieter vergleichbarer Größe 3,1 4,7 5,3 5,8 6,2 6,2 6,4 8,0 2,2 4,7 5,5 5,3 (88) Den belgischen Behörden zufolge entspricht die erwartete Rentabilität vor Abzug der Schadensausgleichreserve (ROE vor Schadensausgleichreserve) im Geschäft mit marktfähigen Risiken nach den Finanzprognosen, welche die belgischen Behörden 2011 gemäß Szenario 1B (siehe Tabelle 5) neu berechnet haben, den Renditeerwartungen eines privaten Kapitalgebers im Jahre 2004 (laut Schätzung der belgischen Behörden auf der Grundlage der Kapitalkosten nach dem CAPM-Modell und auf der Grundlage des Rentabilitäts-Benchmarkings für Kreditversicherer, siehe Erwägungsgründe (86) bzw. (87)). Getrennte Rechnungslegung (89) Auf die Aufforderung der Kommission im Einleitungsbeschluss, eine getrennte Verwaltung und Rechnungslegung für das Versicherungsgeschäft mit marktfähigen und nicht marktfähigen Risiken einzuführen, wie gemäß Nummer 4.3 der Mitteilung über Exportkreditversicherer gefordert, antworteten die belgischen Behörden, dass eine derartige Zweiteilung nicht erforderlich sei. Seit dem 1. Januar 2005 werde das kurzfristige Geschäft (marktfähige und nicht marktfähige Risiken) im Rahmen der Ausgliederung eines bestehenden Geschäftsbereichs von SA Ducroire/Delcredere NV betrieben. Da SA Ducroire/Delcredere NV den belgischen Behörden zufolge keine staatliche Unterstützung mehr erhält, auch für das von ihr betriebene Geschäft mit nicht marktfähigen Risiken, erübrige sich nach Ansicht Belgiens eine getrennte Rechnungslegung. V. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE V.1. VORLIEGEN STAATLICHER BEIHILFEN (90) Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. (91) Die Kommission muss zunächst untersuchen, ob die fraglichen Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Daher analysiert sie in den nächsten Abschnitten die Maßnahmen anhand verschiedener beihilferechtlicher Kriterien. V.1.1. Vorliegen eines Vorteils V.1.1.1 Vorliegen eines Vorteils aufgrund der staatlichen Garantie (Maßnahme 1) und möglicher interner Mittelübertragungen zugunsten marktfähiger Risiken innerhalb des ONDD (Maßnahme 2) (92) Gemäß den Nummern 3.1 und 3.2 der Mitteilung über die Exportkreditversicherung kann die staatliche Garantie für ein Exportkreditversicherungsunternehmen ihm einen finanziellen Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern verschaffen. So bezog sich die am 23. Februar 2011 eingeleitete Untersuchung (siehe Erwägungsgrund (26)) insbesondere auf die Garantie des belgischen Staates, die das ONDD für sein Geschäft mit marktfähigen Risiken erhalten hat. (93) Am 1. September 2003 wurde ein sogenanntes „Geschä