2014/274/EU: Beschluss der Kommission vom 20. März 2013 über die staatliche Beihilfe SA.23420 (11/C, ex NN 40/10), die von Belgien zugunsten von SA Ducroire/Delcredere NV durchgeführt wurde (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 1497) Text von Bedeutung für den EWR

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[0-1 %] [0-1 %] [20-25 %] [20-25 %] [25-30 %] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) [20-25 %] [15-20 %] [15-20 %] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) Nicht marktfähige Risiken [99-100 %] [99-100 %] [99-100 %] [99-100 %] [75-80 %] [75-80 %] [70-75 %] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) [20-25 %] [15-20 %] [20-25 %] [20-25 %] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] Versicherungssumme 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % Marktfähige Risiken [0-1 %] [0-1 %] [0-1 %] [0-1 %] [15-20 %] [15-20 %] [15-20 %] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) [15-20 %] [10-15 %] [10-15 %] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) Nicht marktfähige Risiken [99-100 %] [99-100 %] [99-100 %] [99-100 %] [80-85 %] [80-85 %] [80-85 %] davon marktfähig seit 2004 (10 neu beigetretene Länder) [15-20 %] [15-20 %] [15-20 %] [15-20 %] davon marktfähig seit 2007 (2 neu beigetretene Länder) [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [0-5 %] [5-10 %] Prämie 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % In Bezug auf Maßnahme 3: Kapitalzuweisung an SA Ducroire/Delcredere NV durch das ONDD (39) Als Begründung dafür, dass die Kapitalzuweisung des ONDD an SA Ducroire/Delcredere NV notwendig war und die Anforderungen des privaten Kapitalgebers erfüllte, brachten die belgischen Behörden folgende Argumente vor: (1) Der Vorgang muss im richtigen Zusammenhang, d. h. als Übertragung eines bestehenden Geschäftsbereichs in Form einer Ausgliederung gesehen werden. (2) Die Kapitalzuführung ist nach den Solvabilitätsvorschriften gerechtfertigt. (3) Die erwartete Rentabilität des marktfähigen Geschäfts bei SA Ducroire/Delcredere NV war ausreichend, um einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber zu veranlassen, diese Investition vorzunehmen. 1. Der Vorgang besteht aus der Übertragung eines bestehenden Geschäftsbereichs (17) (40) Die belgischen Behörden sind der Auffassung, dass die Kapitalzuführung im richtigen Zusammenhang, nämlich als Übertragung eines bestehenden Geschäftsbereichs, beurteilt werden müsse. Das gesamte, bei der Gründung auf SA Ducroire/Delcredere NV übertragene Geschäft sei im Grunde nichts anderes als eine Ausgliederung des kurzfristigen Risikobestands des ONDD. (41) Hierzu erklären die belgischen Behörden, dass alle Bilanzposten des Geschäftskontos mit Bezug zum gewerblichen Geschäft in die Eröffnungsbilanz von SA Ducroire/Delcredere NV übernommen wurden. Auf der Aktivseite wurden nur Forderungen aus bereits im Bestand erfassten Versicherungspolicen übertragen (die Anlagen wurden nicht übertragen). Auf der Passivseite wurden nur Posten in Verbindung mit dem bestehenden Versicherungsportfolio übertragen, d. h. das Kapital, die Rücklagen und Rückstellungen für Wertberichtungen und Katastrophen waren davon ausgenommen (18). Wie die belgischen Behörden betonen, wurden die dem Geschäftskonto zugewiesenen [45-70] Mio. EUR nicht an SA Ducroire/Delcredere NV übertragen, da zur Bestimmung der Kapitalausstattung eine eigene Bewertung vorgenommen wurde. (42) Die belgischen Behörden behaupten, dass das dem Geschäftskonto zugewiesene Kapital kein relevanter Vergleichsmaßstab sei, um den Kapitalbedarf von SA Ducroire/Delcredere NV zu beurteilen. Der Kapitalbedarf für das Geschäftskonto sei einfach unter Zugrundelegung der Vorschriften der Richtlinie 2002/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. März 2002 zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG des Rates hinsichtlich der Bestimmungen über die Solvabilitätsspanne für Schadenversicherungsunternehmen (19) (im Folgenden „Richtlinie Solvabilität I“) aus aufsichtsrechtlicher Sicht geschätzt worden, um die Zulassung durch das OCA für das kurzfristige Geschäft zu erhalten, da hierfür ja keine staatliche Garantie mehr galt, doch dieses Kapital entspreche nicht dem wirtschaftlichen Kapitalumfang, wie er für eine Absicherung des Geschäfts mit diesem Risikoprofil erforderlich sei. (43) Den belgischen Behörden zufolge unterscheidet sich das Verhalten eines privaten Kapitalgebers, der mit einer neuen Investition Rendite anstrebt, vom Vorgehen einer Muttergesellschaft, die bestehende Geschäftsbereiche ausgliedert. Eine andere Sichtweise könnte — so die belgischen Behörden — ein staatliches Unternehmen dazu veranlassen, eine Wirtschaftstätigkeit zu verkaufen oder einzustellen, sobald sie aus Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers keine ausreichende Rentabilität bietet, was gegen das Neutralitätsgebot für öffentliches Kapital gemäß Artikel 345 AEUV verstoßen würde. 2. Verfahren, mit denen die Kapitalausstattung von SA Ducroire/Delcredere NV gerechtfertigt wurde (44) Die belgischen Behörden behaupten, dass zur Bestimmung des Kapitalbedarfs bei Kreditversicherern 2004 zwei Verfahren in Betracht kamen: (a) die klassische Methode der Versicherungswirtschaft im Allgemeinen gemäß den Vorgaben der Richtlinie Solvabilität I, der eine Risikovergütung (d. h. durch Prämien) zugrunde liegt („premium based approach“), und (b) das risikobasierte Verfahren („exposure based approach“), wie z. B. die für den Bankensektor geltenden aufsichtsrechtlichen Basel-Vorschriften und die Standard & Poor's-Methode zur Ermittlung des Kapitalbedarfs für einen Kreditversicherer. Geltende aufsichtsrechtliche Vorschriften: Solvabilität I (45) Im Fall von SA Ducroire/Delcredere NV sind die belgischen Behörden der Auffassung, dass das laut Richtlinie Solvabilität I vorgesehene Verfahren dem globalen Finanzprofil eines Versicherers nicht hinreichend Rechnung trägt. (46) Laut Richtlinie Solvabilität I entspricht die geforderte Solvabilitätsspanne dem höheren Wert von zwei Beträgen, die sich entweder aus dem jährlichen Prämien- bzw. Beitragsaufkommen oder aus der mittleren Schadensbelastung für die letzten drei Geschäftsjahre ergeben. Allerdings liegt die absolute Mindestschwelle bei 3 Mio. EUR für die Jahre 2004-2006 und bei 3,2 Mio. EUR für die Jahre 2007-2009. (47) Bei Anwendung dieser Vorschriften durch das ONDD ergibt sich eine Mindest-Kapitalausstattung von rund 3-3,3 Mio. EUR (20) für SA Ducroire/Delcredere NV zwischen 2005 und 2007 auf der Grundlage des Geschäftsplans (siehe Tabelle 2 unten). (48) Belgien macht geltend, dass der Kapitalbedarf von Kreditversicherern eher von den auftretenden Risiken als von der Risikovergütung (Prämien) abhängt und risikobasierte Verfahren („exposure based approach“), wie z. B. Artikel 8 des ONDD-Gesetzes von 1939, die Standard & Poor's-Methode zur Ermittlung des Kapitalbedarfs, die bankenaufsichtsrechtlichen Basel-Vorschriften, besser geeignet sind als die Richtlinie Solvabilität I, die auf der Risikovergütung (d. h. durch Prämien) basiert („premium based approach“). (49) Den belgischen Behörden zufolge ist das Portfolio der von SA Ducroire/Delcredere NV versicherten Risiken insofern atypisch, als es im Gegensatz zu den meisten Wettbewerbern überwiegend nicht marktfähige Risiken im Sinne der Mitteilung über die Exportkreditversicherung absichert. Die Risiken, die ein solches Portfolio mit sich bringe, seien wesentlich höher als bei einem Portfolio, das ausschließlich oder teilweise aus marktfähigen Risiken besteht, und rechtfertigten Belgien zufolge die Anwendung noch umsichtigerer Vorschriften. „Exposure based approach“: i) Anwendung von Artikel 8 des ONDD-Gesetzes von 1939 auf SA Ducroire/Delcredere NV (50) Die belgischen Behörden halten die Anwendung von Artikel 8 des ONDD-Gesetzes vom 31. August 1939 (21) (im Folgenden „Gesetz von 1939“) in diesem Fall für geeignet, weil es sich an das Konzept „exposure based approach“ anlehnt. Es ist jedoch klarzustellen, dass Artikel 8 des ONDD-Gesetzes von 1939 keine aufsichtsrechtliche Wirkung für SA Ducroire/Delcredere NV hat, da es nur für das ONDD gilt. (51) Obwohl in Artikel 8 der Höchstbetrag für die ONDD-Verbindlichkeiten aus seinem Eigengeschäft mit staatlicher Absicherung und für das Geschäft im Auftrag des Staates zudem genannt wird, sind die belgischen Behörden der Auffassung, dass Artikel 8 des Gesetzes von 1939 einen ersten Anhaltspunkt für SA Ducroire/Delcredere NV bildet, für die jedoch keine staatliche Garantie gilt. (52) Unter Zugrundelegung von Artikel 8 Absatz 1 des Gesetzes von 1939, in dem es (22) heißt, dass die Verbindlichkeiten das 20fache der Kapitalausstattung und allgemeinen Rücklagen zusammen nicht überschreiten dürfen, setzen die belgischen Behörden (23) den Kapitalbedarf für SA Ducroire/Delcredere NV zwischen 2005 und 2007 mit rund 92-106 Mio. EUR auf der Grundlage des Geschäftsplans an (siehe Tabelle 2 unten). „Exposure based approach“: ii) von Standard & Poor's entwickeltes Modell (53) In ihrer Stellungnahme verweisen die belgischen Behörden auf das von Standard & Poor's entwickelte Verfahren, um den Kapitalbedarf eines Kreditversicherers zu bestimmen. (54) Zur Ermittlung des entsprechenden Kapitalumfangs (24) arbeitet Standard & Poor's mit einem risikobasierten Modell ( „exposure based approach“ ), und parallel dazu wird die Rückversicherung der Versicherungsgesellschaft bewertet. Der Kapitalbedarf wird nach einer Methodik ermittelt, bei der die Bruttoschadensbelastung mit der Bruttoversicherungssumme ( „the gross loss over gross exposure method“ ) über einen Zeitraum von (normalerweise) 10 Jahren verglichen wird. Die jeweils höhere Quote aus diesem Zeitraum wird mit dem Faktor 1,25 multipliziert und auf die prognostizierten, um den Rückversicherungseffekt bereinigten Versicherungssummen angewandt. Das Modell beruht auf der Annahme, dass der Bestand des Versicherers geografisch und nach Geschäftsfeld ( „line of business“ ) vernünftigerweise gut diversifiziert ist. (55) Die belgischen Behörden verweisen zwar auf das von Standard & Poor's entwickelte Verfahren, haben es aber zur Ermittlung des Kapitalbedarfs für SA Ducroire/Delcredere NV nicht verwendet. „Exposure based approach“: iii) Anwendung der Basel I-Vorschriften auf den Kreditversicherer (Cooke-Kennzahl) (56) Den belgischen Behörden zufolge seien die Basel-Vorschriften zur Beurteilung der Solvabilität von Kreditversicherern besser geeignet als die derzeit geltenden aufsichtsrechtlichen Vorschriften, nämlich die Richtlinie Solvabilität I. Für den Einsatz der Basel-Vorschriften sprächen die Art des Geschäfts der Kreditversicherer und der Vorsichtsgrundsatz. Den Behörden zufolge sei die Kreditversicherung mit dem Kreditgeschäft der Banken in Bezug auf das Gegenparteirisiko vergleichbar (und davon hauptsächlich mit dem Zahlungsausfallrisiko des Schuldners). Außerdem umfasse das Geschäft von SA Ducroire/Delcredere NV — anders als bei den übrigen privaten Kreditversicherern — im Wesentlichen Kreditrisiken durch Schuldner in weniger entwickelten Ländern oder Schwellenländern (Risiken in Zone 2 (25)). (57) So sei den belgischen Behörden zufolge die Cooke-Kennzahl aus den aufsichtsrechtlichen Basel I-Vorschriften, die eine Mindestkapitalausstattung in Höhe von 8 % der Netto-Verbindlichkeiten vorschreibt, besser geeignet, um die Solvabilität von Kreditversicherern zu beurteilen. (58) Aus dem Protokoll der ONDD-Verwaltungsratssitzung am 20. April 2004 geht hervor, dass der Verwaltungsrat zur Ermittlung des Kapitalbedarfs für SA Ducroire/Delcredere NV die Cooke-Quote herangezogen hat mit der Begründung, dass die Fa. gegenüber ihren Wettbewerbern mit einer ausreichenden Glaubwürdigkeit ausgestattet werden müsse. (59) Die belgischen Behörden verwenden in den Berechnungen nämlich nicht 8 % als Kennzahl, wie laut Basel I-Vorschriften vorgeschrieben, sondern 10 %, um einen Sicherheitspuffer zu schaffen. (60) Der so vom ONDD ermittelte Kapitalbedarf für SA Ducroire/Delcredere NV, wie er (26) in den der Regulierungsbehörde vorgelegten Finanzplänen und in der Info-Mitteilung von 20. April 2004 angegeben ist, belief sich auf rund 68-74 Mio. EUR Ende 2006 (siehe Tabelle 2 unten). Auf dieser Grundlage hatte der Verwaltungsrat auch seine grundsätzliche Zustimmung zur Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV mit einem gezeichneten Kapital von 150 Mio. EUR erteilt. Laut gebilligten Geschäftsannahmen war nur die Versicherung von Risiken aus Zone 2 und in den 10 Ländern vorgesehen, die der Europäischen Union im Mai 2004 beigetreten sind. (61) Demgegenüber wurde in der strategischen Mitteilung vom 28. September 2004 (27) der vom ONDD gemäß Cooke-Kennzahl geschätzte Kapitalbedarf (10 % der Netto-Verbindlichkeiten) zwischen 2005 und 2007 auf rund 74-101 Mio. EUR angesetzt. Anders als in den Finanzprognosen der Mitteilung vom April 2004 war laut Finanzprognosen vom September 2004 die Versicherung aller kurzfristigen Risiken, also auch in den Zonen 1 und 2 einbezogen. In dieser Mitteilung heißt es abschließend, dass „ein voll eingezahltes Kapital von 100 Mio. EUR für das kurzfristige Geschäft mit pauschalen Exportpolicen bis 2007 ausreicht, der Wert danach aber überprüft werden muss“. (62) Nach Auffassung der belgischen Behörden ist die Anwendung der Cooke-Kennzahl nicht die richtige Methode, um den Kapitalbedarf separat für das marktfähige und das nicht marktfähige Geschäft zu ermitteln, denn die Cooke-Kennzahlmethode, die beim Forderungsbestand ansetzt, setze eine bestimmte Linearität voraus und berücksichtige dabei die Vielfalt der verschiedenen zugrunde liegenden Risiken nur unzureichend. Anwendung des Verfahrens aus der Richtlinie Solvabilität II mit interner Modellrechnung für die politischen Risiken (63) Die Solvabilität II-Vorschriften fallen unter die Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 über die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (28) (im Folgenden „Richtlinie Solvabilität II“). (64) Zur Unterscheidung des Kapitalbedarfs für das marktfähige Geschäft einerseits und das nicht marktfähige Geschäft andererseits hat das ONDD 2011 eine Methodik entwickelt, die es für besser geeignet hält. Es handelt sich um die im Rahmen der Quantitative Impact Study 5 (QIS 5) entwickelte Solvabilität II-Standardformel (29), bei welcher der Kapitalbedarf zur Absicherung des politischen Risikos zusammen mit einer internen Modellrechnung so abgestimmt wird, dass die Solvabilitätsvorgaben für ein Rating A erfüllt sind, und in die dann die Parameter für das Jahr 2004 eingesetzt werden. (65) Den belgischen Behörden zufolge kann vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass ein umsichtiger privater Kapitalgeber 2004 diese Methodik zugrunde gelegt hätte. (66) Das ONDD verwendete die Solvabilität II-Standardformel QIS 5 für alle Risiken, nicht aber für politische Risiken. Den belgischen Behörden zufolge ist das politische Risiko bei Kreditversicherungen mit einer Art Katastrophenrisiko vergleichbar. Nun wird aber das Katastrophenrisiko bei Kreditversicherungen den belgischen Behörden zufolge mit der derzeitigen Solvabilität II-Standardformel QIS 5 nur unzureichend erfasst. Daher sei der Einsatz eines internen Modells gerechtfertigt, um den Kapitalbedarf für politische Risiken einzuschätzen. (67) Nach diesem Ansatz wird der Kapitalbedarf von SA Ducroire/Delcredere NV (30) auf rund 80-99 Mio. EUR zwischen 2005 und 2007 und auf rund [125-150] Mio. EUR im Jahre 2009 auf der Grundlage des Geschäftsplans geschätzt (siehe Tabelle 2 unten). Davon entfällt der größte Teil auf die Absicherung des politischen Risikos. (68) Auf Wunsch der Kommission haben die belgischen Behörden den Kapitalbedarf für SA Ducroire/Delcredere NV unter Anwendung der Solvabilität II-Standardformel QIS 5 für alle Risikotypen (auch das politische Risiko) geschätzt. In diesem Fall wäre der Kapitalbedarf von SA Ducroire/Delcredere NV (31) zwischen 2005 und 2007 um rund 23-25 Mio. EUR und im Jahre 2009 rund [25-50] Mio. EUR niedriger (siehe Tabelle 2 unten). Tabelle 2: Bestimmung des Kapitals für SA Ducroire/Delcredere NV durch das ONDD/die belgischen Behörden für 2005, 2007 und 2009 nach zwei verschiedenen Wachstumsszenarien und nach unterschiedlichen Ansätzen (in Mio. EUR) Methodik Szenario (32) Berichtszeitraum Kapitalbedarf für marktfähige Risiken Kapitalbedarf für nicht marktfähige Risiken Summe Auf der Grundlage des Geschäftsplans Solvency I gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011 A (3 %) Ende 2005 3,0 3,0 3 (33) Ende 2007 3,2 3,2 3,2 (33) B (6 %) Ende 2005 3,0 3,0 3,0 (33) Ende 2007 3,2 3,2 3,3 (33) Artikel 8 des Gesetzes 1939 gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011 A (3 %) Ende 2005 92 Ende 2007 97 Ende 2009 [100-125] B (6 %) Ende 2005 95 Ende 2007 106 Ende 2009 [100-125] Cooke-Kennzahl/Basel I (10 % der Netto-Verbindlichkeiten) Laut Verwaltungsratsprotokoll vom 20.4.2004 und, wie sie bei der Regulierungsbehörde angemeldet wurden A (3 %) Ende 2006 68,2 B (6 %) Ende 2006 74,3 Cooke-Kennzahl/Basel I (10 % der Netto-Verbindlichkeiten) Gemäß strategischer Mitteilung vom 28.9.2004 A (3 %) Ende 2005 73,5 Ende 2007 92,2 B (6 %) Ende 2005 77,4 Ende 2007 100,7 Cooke-Kennzahl/Basel I (10 % der Netto-Verbindlichkeiten) gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011 A (3 %) Ende 2009 [100-125] B (6 %) Ende 2009 [125-150] Solvabilität II, „Standardmethode“ (von 2011) gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011, Anhang B10 A (3 %) Ende 2005 7,0 48,0 55,0 Ende 2007 9,0 56,0 65,0 Ende 2009 [10-20] [65-80] [75-100] B (6 %) Ende 2005 8,0 51,0 59,0 Ende 2007 10,0 64,0 74,0 Ende 2009 [5-15] [70-85] [75-100] Solvency II mit interner Modellrechnung für politische Risiken gemäß Stellungnahme vom Dezember 2011 A (3 %) Ende 2005 7,0 73,0 80,0 Ende 2007 9,0 81,0 90,0 Ende 2009 [5-15] [110-135] [125-150] B (6 %) Ende 2005 8,0 74,0 82,0 Ende 2007 10,0 89,0 99,0 Ende 2009 [5-15] [120-135] [125-150] Kapital (QIS 5 + internes Modell) angepasst (siehe Erwägungsgrund (76)) einschl. kumuliertem Gewinn (34) A (3 %) Ende 2005 9,8 90,2 100,0 Ende 2007 10,8 91,7 102,5 Ende 2009 [5-15] [130-145] [135-160] B (6 %) Ende 2005 9,8 90,2 100 Ende 2007 11 92,3 103,3 Ende 2009 [10-20] [140-155] [150-175] Auf der Grundlage der erzielten Zahlen Eingezahltes Kapital der Zuweisung gemäß Stellungnahme vom 31. Mai 2012 Ende 2011 [40-80] [70-110] 150,0 (69) In seinen Stellungnahmen vom 16. und 31. Mai 2012 stellte das ONDD klar, dass nach den zwischen 2007 und 2009 getroffenen strategischen Entscheidungen (z. B. Wechsel in der Rückversicherungsstrategie, Änderungen bei den Risikoparametern des Portfolios für nicht marktfähige Risiken), die in seinem Strategieplan von 2004 nicht vorgesehen waren, intern Kapital von den nicht marktfähigen Geschäften hin zu den marktfähigen Geschäften umgeschichtet wurde. 3. Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers (70) Den belgischen Behörden zufolge erfüllt die Einbringung des Startkapitals durch das ONDD bei der Gründung von SA Ducroire/Delcredere NV die Anforderungen eines marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers. Rentabilität nach den Prognosen von 2004 (71) Laut Mitteilung vom April 2004 erwartete das ONDD gemäß Szenario 1B, das von einem Geschäftswachstum von 6 % ausging, eine Eigenkapitalrendite („return on equity“ oder „ROE“) von 1,3 %-1,5 % für die ersten drei Geschäftsjahre von SA Ducroire/Delcredere NV (2005, 2006 und 2007) unter Einbeziehung der Schadensausgleichreserve bzw. von 2,2 %-2,9 % für dieselben Jahre unter Ausklammerung der Schadensausgleichreserve. Tabelle 3: Finanzprognosen vom April 2004 (Einzugsbereich: Zone 1 „10 Beitrittsländer“ + Zone 2) (in tausend EUR) Szenario 1A: Wachstum 3 % Szenario 1B: Wachstum 6 % Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Haushalt 2005 Haushalt 2006 Haushalt 2007 Ergebnis aus dem Versicherungsgeschäft – 527 – 536 – 543 47 389 763 Ergebnis aus der Verwaltungstätigkeit 1 643 1 692 1 742 1 749 1 885