Beschluss (EU) 2022/1414 der Kommission vom 4. Dezember 2020 über die von Portugal durchgeführte Beihilferegelung SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) zugunsten der Freizone Madeira (Zona Franca da Madeira, ZFM) — Regelung III (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2020) 8550) (Nur der portugiesische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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4) Portugal behauptet, dass ein Negativbeschluss hinsichtlich der ZFM-Regelung dramatische und nicht wiedergutzumachende Auswirkungen auf die wirtschaftliche Nachhaltigkeit Madeiras haben würde (82). Die Kommission solle daher den Status Madeiras als Gebiet in äußerster Randlage berücksichtigen, der in Artikel 349 AEUV anerkannt wird. (65) Portugal vertritt ferner die Auffassung, dass die Kommission bei ihrer Bewertung die wirtschaftlichen Auswirkungen der ZFM-Regelung auf die Entwicklung der Region (83) in Betracht ziehen sollte, insbesondere unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Auswirkungen auf den nationalen, europäischen und internationalen Handel (84). (66) Schließlich ist Portugal der Ansicht, dass die laufende eingehende Prüfung Madeira gegenüber anderen Hoheitsgebieten diskriminieren würde, die präferenzielle Körperschaftssteuersätze anwenden und sich den Vorschriften für staatliche Beihilfen entziehen (85). Vorliegen einer Beihilfe (67) Portugal zufolge werden bei der ZFM-Regelung keine staatlichen Mittel (d. h. eine Erhöhung der Ausgaben oder sogar eine Verringerung der Einnahmen für den öffentlichen Haushalt) einbezogen. Es handele sich bei der Regelung nicht um „tatsächliche Steuerausgaben“, sondern lediglich um virtuelle Steuerausgaben oder sogar um eine buchhalterische Fiktion („fiktive Steuereinnahmeverluste“) (86). Zudem führt Portugal aus, dass Unternehmen sich nur wegen der geringeren Steuerlast in der ZFM niederlassen und dort investieren würden. Gäbe es keinen Steuervorteil, hätten sich die Unternehmen nicht in der ZFM niedergelassen und die üblicherweise auf dem portugiesischen Festland oder auf Madeira fälligen Steuern nicht gezahlt (87). (68) Portugal macht geltend, die ZFM-Regelung sei Teil der allgemeinen Regelung des portugiesischen Steuersystems (88). Das Land vertritt ferner die Auffassung, dass ein im gesamten Mitgliedstaat oder in der gesamten autonomen Region geltender ermäßigter Steuersatz nach der Praxis der Kommission (89) als allgemeine Maßnahme zu betrachten sei und daher den in der ZFM ansässigen Unternehmen keinen Vorteil verschaffe (90). (69) Portugal hält die ZFM-Regelung auch nicht für selektiv, da die Maßnahme keine „Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle. Portugal macht geltend, dass gemäß Artikel 36 Absatz 6 der Regelung über Steuervergünstigungen (Estatuto dos Benefícios Fiscais, im Folgenden „EBF“) alle Unternehmen, die im Handel, in der Industrie, im Seeverkehr oder in anderen Dienstleistungsbereichen tätig sind (sofern sie nicht ausdrücklich von der Regelung ausgeschlossen sind, wie z. B. Versicherungs- und Finanzdienstleistungen), in der ZFM niedergelassen sein können. Insofern erfüllten die den ZFM-Begünstigten gewährten Steuervorteile nicht das Kriterium der Selektivität, das für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe unerlässlich ist. Schließlich könne nicht einmal der Schluss gezogen werden, dass „de facto“ Selektivität vorliege, da die betreffenden Steuervorteile nicht auf bestimmte Kategorien oder Sektoren mit gemeinsamen Merkmalen beschränkt seien. (70) Portugal kommt zu dem Schluss, dass die ZFM-Regelung als allgemeine Maßnahme und nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten sei (91). Die zu prüfende Maßnahme führe nicht zu einem selektiven Vorteil für die in der ZFM registrierten Unternehmen und könne durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt werden. Zudem trage die Kommission die Beweislast dafür, ob die ZFM-Regelung eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. (71) Außerdem müsste nach Ansicht Portugals die ZFM-Regelung, falls sie eine „Beihilfe“ darstellen sollte, als „bestehende Beihilfe“ eingestuft werden. Die ZFM-Regelung wurde schon vor dem Beitritt Portugals zur EWG angewandt (92) und außerhalb des Verhandlungsrahmens für bestehende Beihilfen nicht wesentlich geändert. Daher sollte die ZFM-Regelung nicht der vorherigen Genehmigung durch die Kommission gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV unterliegen. Umgekehrt sollte die Kommission stattdessen das Verfahren für zweckdienliche Maßnahmen einleiten (93), was eine inhaltliche Änderung der Beihilferegelung, die Einführung von Auflagen oder ihre Präzisierung beinhalten kann. Portugal schlägt der Kommission vor, dass diese alternativ einen Positivbeschluss mit Bedingungen und Auflagen („mit Bedingungen und Auflagen verbundener Beschluss“) erlässt (94). Herkunft der Gewinne, auf die der Einkommenssteuerabzug Anwendung findet (72) Portugal erkennt an, dass wie in den Beschlüssen der Kommission von 2007 und 2013 erwähnt, die im Rahmen der ZFM-Regelung gewährte Körperschaftssteuerermäßigung nur für „tatsächlich und materiell aus Tätigkeiten auf Madeira erwirtschaftete Gewinne“ gilt (95). Portugal weist jedoch die Schlussfolgerung der Kommission zurück, dass den Unternehmen, wenn sie ihre Tätigkeit nicht auf Madeira ausüben, keine Mehrkosten aufgrund ihrer Tätigkeit in einem Gebiet in äußerster Randlage entstehen und sie daher keinen Anspruch auf regionale Betriebsbeihilfen haben (96). (73) Portugal weist darauf hin, dass die bezifferten Mehrkosten, die den Unternehmen im Gebiet in äußerster Randlage Madeira (97) entstehen, an die wirtschaftliche Dimension der ZFM angepasst wurden, was in der Kommissionsentscheidung 2007 (98) anerkannt wurde. Darüber hinaus stünde die derzeitige Durchführung der ZFM-Regelung voll und ganz im Einklang mit den Beschlüssen der Kommission von 2007 und 2013, in denen der Schluss gezogen wurde, dass „die Maßnahme es ermöglicht, die Mehrkosten von Unternehmen in dem genannten Gebiet in äußerster Randlage auszugleichen“ (99). Portugal bringt weiterhin vor, dass die Steuervorteile in der ZFM wesentlich geringer ausfallen als die „Mehrkosten“ und dass sich die Bedingung, dass die Tätigkeiten „tatsächlich und materiell auf Madeira ausgeübt werden“, in der Zulassungspflicht und in der Einhaltung anderer gesetzlicher Bestimmungen in der ZFM widerspiegelt, was bedeute, dass die im Rahmen der ZFM-Regelung (Regelung III) registrierten Unternehmen rechtmäßig von der Regelung profitieren und Anspruch auf regionale Betriebsbeihilfen haben (100). (74) Portugal weist erneut darauf hin, dass „tatsächlich und materiell auf Madeira ausgeübte Tätigkeiten“ nur bedeuten sollte, dass die Tätigkeit auf Madeira durch einen Hauptsitz, eine Geschäftsleitung und ein Entscheidungszentrum ausgeübt wird, aber nicht, dass dauerhaft Arbeitskräfte in diesem Gebiet beschäftigt sein müssen. Portugal ist der Ansicht, die Kommission würde die in den Kommissionsbeschlüssen von 2007 und 2013 anerkannte Verbindung der internationalen Tätigkeiten mit der Region (101) negieren, wenn sie vorschreibt dass diese per Definition internationalen Tätigkeiten tatsächlich auf Madeira ausgeübt werden müssten. (75) Weiterhin bekräftigt Portugal seinen Standpunkt, dass das Erfordernis, dass die Tätigkeiten tatsächlich und materiell auf Madeira ausgeübt werden müssen, nicht bedeutet und auch nicht bedeuten kann, dass die Tätigkeiten geografisch auf das Gebiet Madeiras beschränkt sein müssen oder dass die Gewinne ausschließlich in diesem geografischen Gebiet erwirtschaftet werden müssen. Die „restriktive Auslegung“ der Kommission stehe somit nicht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung der Union zur Bestimmung des „Mittelpunkts der hauptsächlichen Interessen“ (102), der Entscheidungspraxis der Kommission und der Rechtsprechung der Union zum Ausstrahlungseffekt („Spillover-Effekt“) (103) sowie mit der in der Union geltenden Niederlassungsfreiheit und dem freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital. (76) Portugal kommt ferner zu dem Schluss, dass die Zurechenbarkeit durch den Ort der Hauptverwaltung des Unternehmens oder den Ort der tatsächlichen Geschäftsleitung gegeben ist. Dies stehe in vollem Einklang mit der Kommissionsentscheidung 2007, in der es heißt, dass „die Regelung unterschiedslos für in Portugal ansässige und nicht ansässige Unternehmen gilt“ (104). Im Kommissionsbeschluss 2013 werde ebenfalls anerkannt, dass die Tätigkeiten der in der ZFM zugelassenen Unternehmen im Wesentlichen internationaler Natur sind, da „die von diesen Unternehmen ausgeübten Tätigkeiten dem internationalen Wettbewerb offenstehen“ (105). Die Neuauslegung von Erwägungsgrund 14 der Kommissionsentscheidung 2007, wonach die betreffenden Tätigkeiten nur innerhalb der strengen geografischen Grenzen Madeiras in vollem Umfang durchgeführt werden können, stehe somit im Widerspruch zur ZFM-Regelung selbst und zu den Regionalbeihilfeleitlinien 2007, die ein wichtiges Instrument zur Anziehung von Investitionen aus dem Binnenmarkt und von außerhalb des Binnenmarktes darstellen. Sie würde auch dem Ziel von Artikel 349 AEUV zuwiderlaufen, der die Annahme spezifischer (steuerlicher) Maßnahmen erlaubt, um Investitionen anzuziehen und so die Modernisierung und Diversifizierung der Wirtschaft zu fördern. (77) Außerdem erfüllt Portugal seine Verpflichtungen im Rahmen des 2016 unterzeichneten Aktionsplans der OECD zur Bekämpfung der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung (Base Erosion and Profit Shifting — BEPS) (106) (im Folgenden „BEPS-Aktionsplan“). Der BEPS-Aktionsplan beinhaltet das Konzept der „wesentlichen Geschäftstätigkeit“, das die Anwendung von Sondersteuerregelungen auf Gewinne beschränkt, die in einem kausalen Zusammenhang mit den Kosten stehen, die das Unternehmen für die Entwicklung des zugrunde liegenden Vermögenswerts getragen hat. (78) Portugal ist der Ansicht, dass die Kommission bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der ZFM-Regelung das Kriterium der „wesentlichen Geschäftstätigkeit“ im Sinne der OCED-Vorschriften und insbesondere der „General guiding principles concerning evaluation of measures under BEPS Action Plan“ (Allgemeinen Leitlinien für die Bewertung von Maßnahmen im Rahmen des BEPS-Aktionsplans) (107) berücksichtigen sollte. Zudem sollte die Kommission die bestehenden Rechtsinstrumente der Union zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung und -betrug in ihre Bewertung einbeziehen, insbesondere die mit der Richtlinie (EU) 2016/1164 eingeführten Vorschriften über den Missbrauch angemessener Gestaltungen. Auch die Vorschriften über die Verpflichtung zum automatischen Austausch von Informationen im Bereich der Besteuerung im Zusammenhang mit meldepflichtigen grenzüberschreitenden Gestaltungen, die mit der Richtlinie 2011/16/EU des Rates (108) eingeführt wurden, seien zu beachten. (79) Portugal erklärt, dass die mit der Richtlinie (EU) 2016/1164 eingeführten Vorschriften zur Bekämpfung der Steuervermeidung auf unangemessene Gestaltungen angewendet werden sollten (d. h. Situationen, in denen Unternehmen, die in Niedrigsteuergebieten ansässig sind und dort keine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben, zu einem niedrigeren Steuersatz oder sogar zum Nullsatz besteuert werden). Im Einklang mit dieser Richtlinie sollte die Kommission im Rahmen der Prüfung der Gewährung staatlicher Beihilfen auf die allgemeinen Klauseln zur Verhinderung von Missbrauch zurückgreifen, um zu prüfen, ob die in der ZFM niedergelassenen Unternehmen gesetzeskonform sind. Portugal erachtet die Schlussfolgerung als nicht akzeptabel, dass der Steuervorteil, der den in der ZFM zugelassenen Unternehmen gewährt wird und der eine „Steuerermäßigung“ darstellt, zwangsläufig bedeute, dass bei diesen Unternehmen eine unangemessene Gestaltung vorliegt (109). (80) Abschließend erläutert Portugal das System der Steuerkontrolle für die in der ZFM registrierten Unternehmen (110). Zudem legt Portugal dar, wie das Erfordernis der getrennten Buchführung für die in der ZFM erwirtschaftetet Gewinne (111) überprüft wird, und widerspricht damit der im Einleitungsbeschluss geäußerten Auffassung der Kommission, dass Zweifel an der Wirksamkeit der von den Steuerbehörden durchgeführten Kontrollen bestehen könnten (112). Schaffung/Erhaltung von Arbeitsplätzen in der Region (81) Portugal erklärt, dass die Einführung der Beschränkungen hinsichtlich der Mindestanzahl von Arbeitsplätzen der gleichen Logik wie eine Maßnahme zur Bekämpfung von Missbrauch unterliege: Ziel sei es, zu verhindern, dass Unternehmen, die keine wesentliche wirtschaftliche Tätigkeit ausübten, in Madeira unzulässige Vorteile erhielten. Dieses Ziel gebiete oder legitimiere jedoch nicht eine Auslegung der Anforderungen in Bezug auf die Zahl der Arbeitsplätze außerhalb des Kontextes des geltenden Unionsrechts und des nationalen Rechts. (82) In Anlehnung an die EU-Harmonisierungsvorschriften (113) macht Portugal geltend, dass im Unionsrecht kein einheitlicher Begriff des „Arbeitsvertrags“, des „Arbeitsverhältnisses“, des „Arbeitnehmers“ (114) und folglich auch nicht des „Arbeitsplatzes“ existiert. Der relevante Begriff „Arbeitsplatz“ sei im portugiesischen Arbeitsrecht (115) festgelegt, das nicht im Widerspruch zum geltenden Unionsrecht stehe. (83) Portugal hat stets die Auffassung vertreten, dass die Verpflichtung der zur Ausübung von Tätigkeiten in der ZFM zugelassenen Unternehmen, Arbeitsplätze zu schaffen oder zu erhalten, nur erfüllt ist, wenn ein Arbeitsvertrag mit einem in der ZFM ansässigen Unternehmen geschlossen wird (116). Die in den einzelstaatlichen und unionsrechtlichen Vorschriften für Arbeitsverträge vorgesehenen Formen dürften nicht außer Acht gelassen werden, insbesondere die Leiharbeit sowie die (grundlegende) Freizügigkeit der Arbeitnehmer. (84) Portugal führt weiter aus, dass nach dem Geist des Unionsrechts (117) und der Rechtsprechung der Union (118) die verschiedenen Arten von Arbeitsverhältnissen (ob befristet oder unbefristet) und die Mobilität der Arbeitnehmer innerhalb der Mitgliedstaaten akzeptiert und geschützt werden sollen, da dieses Phänomen (Mobilität) als positives Element für die Entwicklung der Wirtschaft der Mitgliedstaaten angesehen wird. Ebenso erkenne die Union im Großen und Ganzen die Freiheit der Unternehmen an, Dienstleistungen von anderen Mitgliedstaaten aus zu erbringen und ihre Arbeitnehmer vorübergehend in diese Mitgliedstaaten zu entsenden, was wiederum den mobilen Charakter der derzeitigen Arbeitsverhältnisse widerspiegele; dies bedeute aber nicht, dass die tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit der Unternehmen nicht überprüft wird. Portugal könne daher nicht akzeptieren, dass die Rechtmäßigkeit der ZFM-Regelung unmittelbar von der Schaffung einer bestimmten Anzahl von Arbeitsplätzen abhängt, noch, dass sie auf einem rückschrittlichen Konzept von „Arbeitsplatz“ beruht, das ausschließlich auf dem Begriff des Raums (physischer Ort) basiert, an dem die Arbeitnehmer dauerhaft ihre Aufgaben erfüllen (119). (85) Portugal verweist auf die Verhandlungen mit der Kommission im Zusammenhang mit den Entscheidungen der Kommission zur Genehmigung der Regelung II (120) aus dem Jahr 2002, in deren Folge sich Portugal bereit erklärte, die Obergrenze der Steuerbemessungsgrundlage in Abhängigkeit von der Zahl der Arbeitsplätze festzulegen; dies sei jedoch keine unabdingbare Voraussetzung gewesen und Portugal habe die Regelung nie auf dieser Grundlage durchgeführt (121). (86) Abschließend weist Portugal darauf hin, dass es sich bei der ZFM-Regelung nicht um eine Regelung über Beschäftigungsbeihilfen, sondern um eine Beihilferegelung zur Diversifizierung und Modernisierung Madeiras handele. Das Ziel der ZFM-Regelung bestehe in erster Linie darin, einen Beitrag zum regionalen Bruttoinlandsprodukt (BIP) zu leisten. Der Beitrag der Regelung zum BIP Madeiras zeige die enge Verbindung zwischen den Wirtschaftstätigkeiten der Unternehmen in der ZFM und der Region. Definition der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze (87) Portugal weist erneut darauf hin, dass die in Rn. 58 und Fußnote 52 der Regionalbeihilfeleitlinien 2007 definierten Begriffe „Schaffung von Arbeitsplätzen“ und „Jahresarbeitseinheiten“ (JAE) nicht für die ZFM-Regelung gelten würden. Die Definitionen würden hingegen nur für „regionale Investitionsbeihilfen“ (Abschnitt 4 der Regionalbeihilfeleitlinien 2007) und nicht für Betriebsbeihilfen (Abschnitt 5 der Regionalbeihilfeleitlinien 2007) gelten. Zudem betont Portugal, dass es — entgegen den Ausführungen der Kommission im Einleitungsbeschluss — keinen Präzedenzfall für die Anwendung des JAE-Konzepts auf Regionalbeihilfen in einem Gebiet in äußerster Randlage gibt (122). Nach Ansicht der portugiesischen Behörden sollte aufgrund des außergewöhnlichen Charakters der Gebiete in äußerster Randlage eine andere Definition der Schaffung von Arbeitsplätzen akzeptiert werden. Portugal ruft ganz allgemein in Erinnerung, dass die Regionalbeihilfeleitlinien 2007 sowie die Bedingungen der Kommissionsbeschlüsse von 2007 und 2013 nicht verbindlich seien. Was das Konzept der Schaffung von Arbeitsplätzen in den Regionalbeihilfeleitlinien 2007 betrifft, habe sich Portugal jedenfalls nie verpflichtet, dieses Konzept anzuwenden. Die Berechnung der im Gebiet geschaffenen und erhaltenen Arbeitsplätze sollten daher nicht unter die in den Regionalbeihilfeleitlinien 2007 vorgesehenen Bedingungen fallen, noch sollte die gemäß Artikel 5 der Empfehlung der Kommission betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen (123) festgelegte Mitarbeiterzahl dafür gelten. Arbeitsplätze außerhalb der Region Madeira (88) Portugal bekräftigt ferner, dass die Tätigkeit der ZFM-Begünstigten nicht unbedingt in der Region stattfinden muss, da die Regelung darauf abzielt, ausländische Investitionen anzuziehen und internationale Dienstleistungen zu entwickeln. Durch eine restriktive Auslegung, die die Tätigkeit auf die Region Madeira beschränkt, würde der Anreiz für die Internationalisierung der Unternehmen verloren gehen und die Logik der zu fördernden regionalen Entwicklung ausgehebelt. Portugal kommt zu dem Schluss, dass die ausschließliche Beschränkung der Arbeitsplätze auf Madeira und die Erhebung von Steuereinnahmen nicht das vorrangige Anliegen der ZFM-Regelung sind. Kontrolle der Schaffung/Erhaltung von Arbeitsplätzen (89) Portugal unterstreicht, dass die Kontrolle der Schaffung/Erhaltung von Arbeitsplätzen in der ZFM in ausreichendem Maße durch die jährlichen Steuererklärungen „Modelo 10“ und „Modelo 30“ und die monatliche Vergütungserklärung (DMR) sowie durch die Erklärung über die geschaffenen/erhaltenen Arbeitsplätze gemäß „Modelo 22“, Anhang D, Feld 6 (nur für Begünstigte der ZFM-Regelung verbindlich) erfolgt (124). Diese Erklärungen würden in Übereinstimmung mit dem portugiesischen Arbeitsrecht die Überprüfung der zu Beginn und am Ende des Geschäftsjahres bestehenden Arbeitsplätze ermöglichen. (90) Nach Angaben Portugals umfasst das portugiesische Steuersystem mehrere Instrumente, die eine wirksame Kontrolle der ZFM-Regelung ermöglichen. Die in der ZFM niedergelassenen Unternehmen unterliegen der Kontrolle der Steuer- und Zollbehörde (Autoridade Tributária e Aduaneira, im Folgenden „AT“), der Regionalregierung, der Generalinspektion der Finanzen und aller anderen Steuerbehörden, einschließlich der Direktion für Betrugsermittlung und Sondermaßnahmen, der Direktion für Planung und Koordinierung der Steuerprüfungsdienste und der Abteilung für große Steuerzahler. Des Weiteren werden Verfahren gegen Ordnungswidrigkeiten oder sogar Strafverfahren eingeleitet, wenn eine illegale Tätigkeit festgestellt wird. Die Überwachung, Überprüfung und Kontrolle der Rechtmäßigkeit der in der ZFM ausgeübten Tätigkeiten war eine Priorität im Rahmen der Steuerprüfungen auf nationaler Ebene. (91) Und schließlich ist Portugal der Ansicht, dass der vorläufige Standpunkt der Kommission, wonach die verschiedenen Steuererklärungen nicht als Grundlage für eine genaue Berechnung der Zahl der von jedem ZFM-Begünstigten erhaltenen Arbeitsplätze herangezogen werden können und nicht als gültige Alternative zur Definition von Arbeitsplätzen im Sinne der Regionalbeihilfeleitlinien 2007 (125) verwendet werden können, einen Verstoß gegen die in Artikel 4 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union verankerte Achtung der grundlegenden Funktionen des Staates, darstellt. Beitrag zur regionalen Entwicklung (92) Portugal unterstreicht den Beitrag der ZFM-Regelung zur regionalen Entwicklung von Madeira als Gebiet in äußerster Randlage und legt zu diesem Zweck eine Studie (126) vor, in der die Bedeutung der ZFM bei der Internationalisierung und Diversifizierung der Wirtschaft Madeiras aufgezeigt wird. Die angewandte Maßnahme stehe mit den Kommissionsbeschlüssen von 2007 und 2013 und dem geltenden Beihilferecht im Einklang. Portugal kommt ferner zu dem Schluss, dass die Kommission die ZFM-Regelung im Hinblick auf den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt kohärent mit der Unionspolitik für die Gebiete in äußerster Randlage bewerten sollte. Rückwirkende Anwendung der AGVO 2014 (93) Portugal weist erneut darauf hin, dass die AGVO 2014 bei der Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt von im Rahmen der ZFM-Regelung gewährten Einzelbeihilfen nicht rückwirkend auf diese anwendbar ist, wenn die Einzelbeihilfen von dieser Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung ausgenommen wurden. Außerdem würde eine flexible Auslegung der AGVO 2014 nicht erfordern, dass die ZFM-Begünstigten ihre Wirtschaftstätigkeit ausschließlich in Madeira als Gebiet in äußerster Randlage ausüben. Portugal kommt zu dem Schluss, dass die Durchführung der ZFM-Regelung auf der Grundlage der damals geltenden Regionalbeihilfeleitlinien 2007 erfolgen sollte. Rückforderung und Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit (94) Portugal macht geltend, dass die ZFM-Regelung in der Vergangenheit bereits mehrfach von der Kommission genehmigt worden war und die nationalen Steuerbehörden daher jetzt nicht aufgefordert werden können, die Beihilfe zurückzufordern. (95) Portugal ist außerdem der Ansicht, dass alle Steuervergünstigungen in voller Übereinstimmung mit der ZFM-Regelung gewährt wurden. Eine andere Auslegung stünde daher nicht im Einklang mit den Anforderungen an Klarheit, Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit der Auswirkungen, wie sie in der ständigen Rechtsprechung der EU (127) festgelegt sind. Portugal und die Beihilfeempfänger stützten sich darauf, dass die durchgeführte ZFM-Regelung rechtlich durch die Kommissionsbeschlüsse von 2007 und 2013 abgedeckt war. Daraus zieht Portugal den Schluss, dass Unternehmen, die Beihilfen im Rahmen der Regelung III erhalten haben, ein Recht auf Rechtssicherheit und ein berechtigtes Vertrauen darauf erworben haben, dass kein Rückforderungsbeschluss erlassen wird. 5. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN DRITTEN UND VON PORTUGAL 5.1. Stellungnahmen von beteiligten Dritten (96) Bei der Kommission gingen Stellungnahmen von 102 Beteiligten (Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen oder Wirtschaftsverbände) ein. Die meisten Stellungnahmen (94 von 102) wurden von Unternehmen in der ZFM und deren Mitarbeitern eingereicht. Diese Beteiligten unterstrichen ihre Besorgnis über die Einstellung oder Einschränkung des Betriebs der ZFM, was zu massiven Arbeitsplatzverlusten und negativen Auswirkungen auf die regionale Wirtschaft führen würde. Des Weiteren führten sie an, dass die Art der von den Unternehmen in der ZFM ausgeübten Tätigkeiten nicht auf das Gebiet Madeiras beschränkt werden dürfe, nicht nur, weil der Markt dort eher klein sei, sondern vor allem, weil die Internationalisierung der Wirtschaft eines Gebiets in äußerster Randlage von Anfang an eines der Ziele der ZFM gewesen sei. Darüber hinaus kamen sie zu dem Schluss, dass die Auffassung der Kommission bezüglich des „Ortes, an dem die wirtschaftlichen Tätigkeiten ausgeübt werden“ eine restri