2004/138/EG: Entscheidung der Kommission vom 11. Juni 2002 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag in der Sache COMP/36.571/D-1 — Österreichische Banken ("Lombard Club") (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 2091)

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ung am Wiener Platz"(384). (355) Um die systematische und nahtlose Rückkoppelung - und den dafür erforderlichen kontinuierlichen und reziproken Informationsfluss - zwischen den Wiener und Bundes-Aktiv/Passivrunden einerseits und den regionalen Runden andererseits zu gewährleisten, hatten die Banken effiziente Kommunikationswege eingerichtet. Dabei ist zwischen den einstufigen und den mehrstufigen Bankengruppen zu unterscheiden. (356) Bei den einstufig organisierten, österreichweit tätigen Großbanken liefen diese Informationswege zwischen der jeweiligen Zentrale in Wien und den Bundesländerzentralen. "Seitens der Wiener Institute werden die Regionalvertreter angehalten, sukzessive die am Wiener Platz vereinbarten Konditionen durchzusetzen" (Minilombard in Wien am 25. Juni 1996)(385). Zu diesem Zweck sollten sich die "Bundesländerfilialen [der Großbanken; Anm.] in regionalen Runden absprechen" (Minilombard in Wien am 23. Februar 1995)(386). Konkret erfolgte der Informationsfluss zum Beispiel durch Übermittlung des Sitzungsprotokolls der Wiener Runde an [Regionalvertreter] (z. B. Wiener Passivrunde vom 25. Juli 1995)(387). Am 23. April 1996 ersuchte [ein Vertreter] des Bereichs Privatkunden der CA (in Wien) CA-[Vertreter] in den Bundesländern, "möglichst unverzüglich Regionalrunden zu organisieren und eine gleichlautende Zinsenrunde zu vereinbaren". Im Hinblick auf die "Erhöhung der Privatkredite um 1/2 %, die im Lombard behandelt werden soll", richtete die CA (in Wien) am 11. Januar 1995 ein als "dringend, vertraulich" bezeichnetes Telefax an die Oberbank (Salzburg), BTV (Tirol) und BKS (Kärnten) "mit der Bitte um Abstimmung in den lokalen Zinsrunden"(388). Die BA schließlich hatte ihre "Bundesländerdirektionen angehalten, dafür zu sorgen, dass regelmäßig Privatkreditrunden stattfinden"(389). (357) Im Fall der mehrstufigen Sektoren hatten die Bankengruppen eigens gruppeninterne Informations- und Vertretungsmechanismen eingerichtet. (358) In der Raiffeisengruppe wurde der Informationsfluss vom Spitzeninstitut RZB gelenkt. So holte etwa der Vertreter der RZB vor jeder Wiener Aktiv- und Passivrunde von allen Landeszentralen Informationen zur aktuellen Zinssituation in den Bundesländern ein(390). Die in den Wiener Gesprächsrunden erzielten Ergebnisse wurden ihrerseits, "möglichst zeitnah", an die Landesbanken in den Bundesländern weitergeleitet(391). Die RLB leitete die Ergebnisse der von ihr besuchten Runden mittels Rundschreiben an alle Raiffeisenkassen in Wien und Niederösterreich weiter. (359) Die beachtliche Logistik dieses Informationsflusses innerhalb der Raiffeisengruppe wird in einem Schreiben der Raiffeisenlandesbank Kärnten an die Zentrale in Wien (RZB) beschrieben: "Im Wege der RZB werden wir über den Verlauf und die Ergebnisse diverser Bankenrunden am Wiener Platz, wie z. B. Passiv- und Lombardrunde, etc. informiert. Um eine möglichst zeitnahe Weiterleitung dieser Informationen direkt an unsere Kärntner Raiffeisenbanken sicherzustellen, ersuche ich Sie, den RV Kärnten einmal direkt im Wege der Direktion zu informieren und mit gleicher Post bzw. Fax auch den Geschäftsbereich Raiffeisenbanken unseres Hauses in Kenntnis zu setzten"(392). Fallweise übte die RBW diese Funktion aus, wobei auch in diesen Fällen die übrigen Banken von deren Vertreterfunktion für die gesamte Raiffeisengruppe ausgingen: Anlässlich der Wiener Passivrunde vom 25. Juli 1995 wurde etwa - an die Adresse der RBW gerichtet - "der Raiffeisensektor ersucht, Angebote kleinerer Raiffeisenkassen stärker zurückzuführen"(393). (360) Im gleichen Sinne stellte die Erste (bzw. GiroCredit) - als Spitzeninstitut der Sparkassengruppe - den Informationsfluss zu und von den Bundesländersparkassen sicher. (361) ÖVAG vertrat, als Spitzeninstitut, die Volksbankengruppe in den Wiener Gesprächsrunden und leitete dann die dort erzielten Ergebnisse mittels "Sektorfax" an die Volksbanken in den Bundesländern weiter (so genannte "Sektorinfo")(394). (362) Die starke Signalwirkung der in Wien gefassten Beschlüsse für die Bundesländer sowie die enge wechselseitige Verzahnung zwischen Wiener bzw. Bundes-Aktiv/Passivrunden und den regionalen Runden soll durch nachfolgende Beispiele - je eines für Kärnten, Oberösterreich und die Steiermark - illustriert werden. (363) Am 22. Mai 1995 - drei Tage nach der Wiener Bundespassivrunde - fand in Klagenfurt der regelmäßige "Informationsaustausch" zwischen den dort tätigen Banken statt. Schon im Januar 1995 war in dieser regionalen Runde vereinbart worden, "die Wiener Entscheidungen abzuwarten", und nun wurden die in Wien tatsächlich beschlossenen Senkungen und Hoechstzinssätze sowie das Werbeverbot weitergegeben. Hinsichtlich der Spesen im Zahlungsverkehr wartete man noch auf entsprechende Empfehlungen aus Wien, genauer auf die Ergebnisse der Beratungen in der Zahlungsverkehrsrunde vom 7. Juni 1995(395). (364) Wenige Tage nach dem Lombardclub vom Mai 1996 wurde das dort beschlossene Maßnahmenpaket in der für Oberösterreich zuständigen Linzer Zinsrunde erörtert. Der BA-Vertreter konnte bereits berichten, dass dieses Paket "in der BA bereits als Weisung erteilt wurde und [...] [ein Vorstandsmitglied der BA] derzeit keine Ausnahmegenehmigung" erteilen würde. Die Vertreter von BAWAG und GiroCredit bestätigten ebenfalls den Inhalt des Pakets. Zwecks Ratifizierung der Lombardbeschlüsse sollte "sich die Linzer Zinsrunde möglichst umgehend treffen und entweder die Umsetzung des o. a. Papiers in Oberösterreich oder allenfalls eine Modifikation beschließen"(396). (365) In der Wiener Passivrunde vom Juli 1995 wurde berichtet, dass aus den "örtlichen Gesprächsrunden" der Landeshauptstädte bereits "Bereitschaft zur vorgeschlagenen Zinssatzsenkung signalisiert" worden sei. Man "erwartete" daher, dass sich auch die Bundesländerinstitute "dieser Vorgangsweise anschließen" würden, und die CA versandte das Sitzungsprotokoll in der Folge "an [...] [Regionalvertreter]". Vier Tage später schlug der "Gastgeber" der Grazer Bankenrunde seinen versammelten Konkurrenten "in Anlehnung an die in der Vorwoche stattgefundene Wiener Passivrunde vor, auch in der Steiermark" die Zinsen zu senken(397). 13. DIE WICHTIGSTEN ARGUMENTE DER PARTEIEN ZUM SACHVERHALTSTEIL (366) Die betroffenen Banken bestreiten den oben in den Kapiteln 7 bis 12 festgestellten Sachverhalt nicht. Sie machen jedoch geltend, dass die Kommission a) die spezifischen historischen, gesellschaftlichen, wirtschaftspolitischen und sozialen Aspekte des Kartells sowie b) die mangelnde Disziplin der Kartellteilnehmer bei der Umsetzung außer Acht gelassen habe. Auf diese beiden zentralen Kritikpunkte, die von allen Banken gemeinsam vorgetragen wurden, soll nun im Einzelnen eingegangen werden. Die rechtlichen Argumente der Banken werden weiter unten bei der rechtlichen Beurteilung berücksichtigt. 13.1. Zu den spezifischen historischen, gesellschaftlichen, wirtschaftspolitischen und sozialen Aspekten des Lombard-Netzwerks 3) Zur Funktion der Gesprächsrunden 4) Vorbringen der Banken (367) Die Banken weisen darauf hin, dass einige der Gesprächsrunden bereits Jahrzehnte vor dem Beitritt Österreichs zum Europäischen Wirtschaftsraum geschaffen worden seien und damals auf gesetzlicher Grundlage beruht hätten. Dies sei für das damalige politische System in Österreich typisch gewesen. Es sei daher lebensfremd, von den Banken erwarten zu wollen, sie hätten diese traditionsreichen und im tiefen Verständnis ihrer volkswirtschaftlichen Funktion wurzelnden Gesprächsrunden anlässlich des Beitritts zum Europäischen Wirtschaftsraum einfach aufgeben können. Im Gegenteil: Es habe sich "Furcht vor den negativen Folgen eines zu schnellen und vor allem unvorbereiteten Übergangs in den freien Wettbewerb" breitgemacht. Ohne Kartellabsprachen hätten die Banken einander "selbst in den Ruin getrieben"(398). Dies umso mehr, als die zuständigen Bankmanager nicht in der Lage gewesen seien, "an sich selbstverständliche Kalkulationskriterien in ihrer Geschäftspolitik ausreichend zu berücksichtigen"(399). (368) Nach Ansicht der Banken seien die Gesprächsrunden nicht als Forum für Kartellabsprachen, sondern als soziales und gruppendynamisches Phänomen zu sehen. Die Banken weisen auf die "gesellschaftliche Bedeutung"(400) der Kartellbesprechungen hin und orten gar "gesellschaftlichen Zwang" zur Teilnahme. Sämtliche Banken wollen ihre Mitwirkung am Kartell als lediglich passive, aus kommerzieller Sicht irrelevante und jedenfalls folgenlose Anwesenheit bei branchenüblichen - im Grunde aber lästigen - Pflichtveranstaltungen verstanden wissen. Aus Gründen des Sozialprestige "wollte man irgendwie auch dabei sein" bzw. "dazugehören"(401). (369) ÖVAG und NÖ Hypo bringen weiter vor, die Kommission hätte bei der Ermittlung des Sachverhalts stärker herausarbeiten sollen, dass die Entscheidungen des Kartells in vielen Fällen bereits vom aus BA, CA, RZB, Erste, GiroCredit und BAWAG bestehenden "engeren Bankenkreis" im Vorfeld der jeweiligen Gesprächsrunden getroffen und dann in den Runden den kleineren Instituten lediglich mitgeteilt worden seien. Die BA hat dieser Darstellung widersprochen und Wert auf die Feststellung gelegt, dass - trotz gelegentlicher Vorabstimmung unter den großen Banken vor einzelnen Runden - die tatsächlichen Kartellentscheidungen sehr wohl im Rahmen der jeweiligen Runde - unter tatkräftiger Beteiligung auch der kleineren Institute - getroffen worden seien. Standpunkt der Kommission (370) Die Kommission kennt den historischen Ursprung mancher Gesprächsrunden (siehe Rn. 27 f.), stellt aber fest, dass es seit dem Auslaufen der Ordnungspolitischen Vereinbarungen im Jahr 1989 - also bereits lange Zeit vor dem Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum - keine den Zinswettbewerb betreffenden allgemeinen Maßnahmen oder Abkommen mehr gab(402). Von einem für die - vorgeblich unvorbereiteten bis zum 31. Dezember 1993 "an eine Regulierung von außen gewohnten" - Banken schockartigen Wegfall derartiger Maßnahmen kann daher keine Rede sein. (371) Aus den zahlreichen sichergestellten Sitzungsprotokollen ergibt sich nach Ansicht der Kommission eindeutig, dass es der ausschließliche Zweck der Gesprächsrunden war, den als störend und schädlich empfundenen Wettbewerb zum gemeinsamen wirtschaftlichen Vorteil der Banken zu beschränken. Die dokumentierten Ausführungen von Bankenvertretern in diesem Zusammenhang sind Legion und sollen an dieser Stelle nicht wiederholt werden(403). Ebenso zahlreich sind die Beispiele interner Anweisungen, die Kartellbeschlüsse zu beachten(404). (372) Abgesehen davon erscheint es der Kommission auch nicht glaubhaft, dass die Banken jahrelang zahlreiche Mitarbeiter in viele hundert Kartellbesprechungen entsandt haben sollen, bloß um diesen damit zu höherem Sozialprestige zu verhelfen. Ob die Gesprächsrunden neben ihrem - nachgewiesenen - wettbewerbsbeschränkenden Zweck und Effekt auch noch gesellschaftliche, sozialpsychologische oder gruppendynamische Aspekte hatten, kann aus Sicht der Kommission dahingestellt bleiben. 5) Zur Rolle der OeNB 6) Vorbringen der Banken (373) Von besonderer Bedeutung sei nach Ansicht aller Banken auch die Teilnahme des [Vertreters] der OeNB bei den Mittagessen der [Vertreter] im Rahmen des Lombardclubs. Die OeNB habe die Absprachen im Rahmen des Lombard-Netzwerks - an dem so gut wie alle österreichischen Banken teilgenommen hätten - gebilligt und durch wiederholte Appelle zu verstärktem Kosten- und Ertragsbewusstsein der Banken sogar aktiv gefördert. Die Banken hätten derartige Mahnungen der OeNB nur als Aufforderung zu wettbewerbsbeschränkenden Absprachen verstehen und daher von der Unbedenklichkeit ihres Handelns ausgehen können. 7) Standpunkt der Kommission (374) Der [Vertreter] der OeNB hat tatsächlich an den monatlichen Lombard-Mittagessen [...] teilgenommen, wo auch eine Reihe wettbewerbsneutraler Themen besprochen wurde. In den zahlreichen übrigen - und jedenfalls in den zentralen - Runden des Netzwerks(405) war die OeNB hingegen regelmäßig nicht vertreten. (375) Keinesfalls können die aktenkundigen Ermahnungen der OeNB an die Banken, sie sollten ihre Ertragsfähigkeit nicht durch eine betriebswirtschaftlich fragwürdige Geschäftspolitik gefährden, nachträglich in Aufforderungen zu Kartellabsprachen umgedeutet werden. Die betroffenen Banken blieben in diesem Zusammenhang jede Erklärung dafür schuldig, warum eine betriebswirtschaftlich solide Geschäftspolitik nur in kundenschädigender Absprache mit den Wettbewerbern möglich sein soll. 13.2. Zu den Auswirkungen des Lombard-Netzwerks am österreichischen Bankenmarkt 8) Vorbringen der Banken - Gutachten (376) Die Banken bringen vor, dass die - nicht bestrittenen - jahrelangen und umfassenden Kartellabsprachen ohne jeden Einfluss auf den österreichischen Bankenmarkt geblieben seien. Ein von den Banken in Auftrag gegebenes Gutachten kommt in diesem Sinne zu dem Ergebnis, "dass der österreichische Bankenmarkt in den Jahren 1994 bis 1998 dem entsprach, was unter Bedingungen intensiven Wettbewerbs zu erwarten ist"(406). (377) Das Gutachten wendet dazu verschiedene Methoden an. Zum einen werden die Marktergebnisse - Kredit- und Sparzinsen - in Österreich mit jenen in der Bundesrepublik Deutschland ("BRD") verglichen. Da diese für den österreichischen Kunden im Durchschnitt nicht ungünstiger gewesen seien als für den deutschen, könnten sich die Absprachen in Österreich nicht ausgewirkt haben. Zum anderen sei die Rentabilität österreichischer Banken niedriger als jene deutscher Institute. Dies gelte zwar auch für die Produktivität der Banken, doch seien dafür nicht durch Absprachen beschränkter Wettbewerb in Österreich, sondern höhere Personalkosten und mangelnde Unternehmensgröße verantwortlich. Schließlich hätten sich die den österreichischen Bankkunden tatsächlich verrechneten Zinsen - statistisch betrachtet - nicht an den in den Kartellbesprechungen vereinbarten Zielzinssätzen, sondern an den Interbankzinssätzen orientiert. 9) Standpunkt der Kommission(407) (378) Nach Ansicht der Kommission kann aus einem Vergleich der Bankenmärkte zweier Länder kein Rückschluss darauf gezogen werden, ob sich einer der beiden Märkte ohne dort - nachgewiesenermaßen - bestehende Absprachen anders entwickelt hätte. Der Umstand, dass der österreichische Bankkunde bei dem einen oder anderen Produkt im Durchschnitt nicht schlechter gestellt war als ein Kunde in der BRD, mag dem österreichischen Kunden auf den ersten Blick tröstend erscheinen, bedeutet aber nicht, dass dieser bei unbeschränktem Wettbewerb in Österreich dieselben Konditionen vorgefunden hätte wie unter Einwirkung der nachgewiesenen Kartellabsprachen. (379) Ebenso wenig kann aus der Tatsache, dass österreichische Banken im Durchschnitt keine höheren Renditen erzielen konnten als deutsche, der Schluss gezogen werden, das nachgewiesene Kartell in Österreich hätte sich nicht ausgewirkt. (380) Es kommt nach Meinung der Kommission für die Frage der Auswirkung der Absprachen allein darauf an, ob und in welchem Umfang die am Kartell teilnehmenden Banken bei der Festsetzung ihrer Geschäftspolitik - insbesondere von Zinsen und Gebühren - von den Absprachen beeinflusst waren. Im Gutachten wird dazu - auf der Grundlage von Stichprobenerhebungen und statistischen Durchschnittsberechungen - die Auffassung vertreten, dass keine merkbare Beeinflussung gegeben war. (381) Einleitend ist dazu festzuhalten, dass das Gutachten nicht alle Kartellbesprechungen berücksichtigt, in denen konkrete Absprachen getroffen wurden(408). In einem weiteren Fall hat das Gutachten die Umsetzung von Zinssatzänderungen untersucht, die gar nicht vereinbart worden waren(409). Hinsichtlich der Passivzinsen lässt das Gutachten zum einen Kapitalsparbücher und Sparbücher mit Mindestverzinsung völlig unberücksichtigt und stellt zum anderen auf das Datum der Kartellbesprechung anstatt auf den dort jeweils vereinbarten Umsetzungszeitpunkt ab. Die Einwände der Kommission gehen jedoch über derartige Mängel hinaus. Selbst unter der Annahme, das Gutachten sei mängelfrei, kann aus dessen Schlussfolgerungen für die Banken nichts gewonnen werden. (382) Das Gutachten untersucht anhand von dokumentarisch belegten Kartellvereinbarungen - sieben auf der Aktiv- und 13 auf der Passivseite -, ob die Mittelwerte der von den Banken abgeschlossenen Schalterkredit- bzw. Sparkreditverträge ("Mittelwerte") den jeweils dort vereinbarten Ziel-Zinssätzen ("Zielwerten") entsprachen. (383) Die Auswertung der Stichproben ergibt für die Schalterkreditverträge, dass die Mittelwerte an vier Stichtagen unter und an drei Stichtagen über dem jeweiligen Zielwert lagen. Die Abweichungen waren allerdings sehr gering und betrugen lediglich zwischen 0,35 % und 1,22 %. Zu einem ähnlichen Ergebnis gelangt das Gutachten auch bei den Sparkreditverträgen. (384) Allerdings führt das Gutachten die sehr deutliche Übereinstimmung zwischen Ziel- und Mittelwerten nicht auf die Absprachen zurück, sondern darauf, dass sich in jedem der untersuchten Fälle auch der Interbankensatz ("Referenzzinssatz") geändert habe. Allein daran hätten sich die Mittelwerte orientiert, nicht aber an den vereinbarten Zielwerten. Kernaussage des Gutachtens ist somit, dass die Zielwerte "keinen eigenständigen Effekt" auf die Mittelwerte gehabt hätten und "für sich genommen" irrelevant für diese gewesen seien(410). Die nachgewiesene Übereinstimmung zwischen Ziel- und Mittelwerten erkläre sich allein daraus, dass beide kausal mit dem Referenzzinssatz verbunden seien. Ein direktes Kausalitätsverhältnis zwischen Ziel- und Mittelwerten könne hingegen statistisch nicht nachgewiesen werden. (385) An dieser - zentralen - Stelle widerlegt das Gutachten eine Behauptung, welche die Kommission nie aufgestellt hat. Die Kommission hat nie vertreten, dass die Banken ihre Absprachen ohne Rücksichtnahme auf den Referenzzinssatz getroffen hätten. Im Gegenteil: Die Absprachen waren in der Regel gerade auf die Abstimmung der Reaktion auf Änderungen des Referenzzinssatzes (ausgelöst durch eine Änderung der Leitzinsen) gerichtet. Es ist unbestritten, dass der Referenzzinssatz für die Spar- und Kreditzinsen ein wichtiger Kostenfaktor ist. Der Vorwurf der Kommission geht ja nicht dahin, dass die Banken ohne Rücksichtnahme auf externe Kostenfaktoren Kartellpreise festgelegt haben. Die Kommission - unterstützt von einer erdrückenden Anzahl schriftlicher Beweise - wirft den Banken in diesem Zusammenhang vielmehr vor, auf Änderungen des Referenzzinssatzes in Absprache untereinander reagiert zu haben. (386) Ziel dieser abgesprochenen Vorgangsweise war es unter anderem, sinkende Leitzinsen möglichst rasch auf der Passivseite, aber möglichst spät auf der Aktivseite an die Kunden weiterzugeben. Die dokumentarischen Beweise bieten mehrere Beispiele dieser von den Banken euphemistisch als "asymmetrische Zinssenkung" bezeichneten Praxis. (387) Zu dieser Frage nimmt das Gutachten lediglich Schätzungen vor, denen zufolge es sowohl auf der Aktiv- als auch auf der Passivseite zeitliche Verzögerungen in der Weitergabe gesunkener Leitzinsen gegeben hätte und diese im statistischen Durchschnitt etwa gleich lang gewesen seien. Im Saldo hätten die Banken daran nichts verdient. (388) Dazu ist zunächst zu sagen, dass das Gutachten hier nach eigenem Bekunden mit Schätzungen arbeiten muss. Zweitens beziehen sich diese Schätzungen lediglich auf statistische Durchschnittswerte. Drittens geht das Gutachten auch in dieser Frage von der falschen Prämisse aus, dass die Banken miteinander in uneingeschränktem Wettbewerb gestanden und über die Pläne ihrer Wettbewerber nicht vorab informiert gewesen wären. Unter derartigen Umständen wäre das Ausmaß der Verzögerung bei der Weitergabe von Leitzinsänderungen tatsächlich vom freien Spiel der Marktkräfte bestimmt gewesen, denn - wie das Gutachten grundsätzlich zutreffend ausführt - "wenn man nicht weiß, wie die Konkurrenz reagiert, ist die Erhöhung der Zinsen immer problematisch"(411). Hier trifft das Gutachten in der Tat den Nagel auf den Kopf, denn gerade diese Ungewissheit über das Verhalten der Wettbewerber hatten die Banken ja systematisch eliminiert - insbesondere im Hinblick auf die Reaktion auf Leitzinsänderungen. (389) Ebenfalls nicht in Einklang mit der Aktenlage steht die Prämisse des Gutachtens, die Banken seien miteinander in starkem Geheimwettbewerb gestanden. Wie bereits oben ausgeführt, hatten die Banken große Anstrengungen unternommen, die Einhaltung der Absprachen durch ihre Wettbewerber regelmäßig mittels Testveranlagungen zu überwachen. Was Gebühren betrifft, sprechen die Banken in ihren schriftlichen Stellungnahmen selbst von der "natürlichen Transparenz" bzw. der "völligen Transparenz" des Bankenmarktes(412). (390) Aus all diesen Gründen kann die Kommission daher der Schlussfolgerung des Gutachtens, wonach die jahrelangen, regelmäßigen und - sowohl inhaltlich als auch räumlich - umfassenden Kartellabsprachen ohne jede Auswirkung auf den österreichischen Bankenmarkt geblieben seien, nicht folgen. Es wäre in der Tat in höchstem Maße paradox, wenn die Banken in vielen hundert Kartellbesprechungen tausende Stunden damit verbracht haben sollten, exakt jene Sparzinsen, exakt jene Kreditzinsen oder exakt jene Gebühren abzusprechen, welche der freie Wettbewerb ohnehin auch von alleine hervorgebracht hätte. (391) Es ist richtig, dass ein nicht unbeträchtlicher Teil der abgesprochenen Zinssätze von einem oder mehreren Kartellmitgliedern nicht exakt oder nicht zum genau vereinbarten Zeitpunkt umgesetzt wurde. Dieser Einwand geht im Fall des Lombard-Netzwerkes jedoch an der Sache vorbei, denn wo Zielpreise vereinbart werden, kann von Umsetzung bereits dann gesprochen werden, wenn sich die tatsächlich angewandten Preise auf diese Zielwerte zubewegen (und nicht bloß dann, wenn diese auch exakt erreicht werden). 14. RECHTLICHE WÜRDIGUNG 14.1. Zur Anwendbarkeit des Wettbewerbsrechts auf den Bankensektor (392) Nach Ansicht der Banken sei der Umstand, dass es sich bei horizontalen Preisabsprachen grundsätzlich um eindeutige und besonders schwere Verstöße gegen Artikel 81 EG-Vertrag handelt, im Hinblick auf den Bankensektor "zu relativieren". Der "spezielle wirtschaftspolitische Kontext des Bankensektors" mache vielmehr "eine differenziertere Betrachtung erforderlich, als dies sonst bei Preisabsprachen der Fall ist". Insbesondere habe die Kommission in ihrer rechtlichen Würdigung übersehen, dass die rechtlichen und wirtschaftlichen Überlegungen, die überall sonst "auf einen wertneutral verstandenen" Wettbewerb Anwendung finden, "nicht unbesehen auf den Bankensektor übertragen werden" dürften(413). (393) Die Banken nehmen mit anderen Worten eine Sonderrolle für sich in Anspruch. Anders als das Verhalten von Unternehmen in allen übrigen Wirtschaftszweigen könnten ihre Handlungen "nicht mit 'gewöhnlichen' marktwirtschaftlichen Maßstäben gemessen werden"(414). (394) Dieses Argument ist nicht neu. Schon im dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 14. Juli 1981 in der Rechtssache Züchner zugrunde liegenden Ausgangsverfahren hatte die dort betroffene Bank vorgebracht, wegen ihrer besonderen Bedeutung für den internationalen Zahlungsverkehr - es ging um den Vorwurf der abgestimmten Erhöhung von Überweisungsgebühren - von der Beachtung der Wettbewerbsregeln weitgehend entbunden zu sein. Der Gerichtshof hat dieses Vorbringen ausdrücklich zurückgewiesen(415). (395) Auch der Einwand der Banken, sie dürften weder dem freien Spiel der Marktkräfte ausgesetzt noch an marktwirtschaftlichen Maßstäben gemessen werden, da dies zu Insolvenzen und damit zu "verheerenden Folgen für die Volkswirtschaft" führen würde(416), überzeugt nicht. Die Kommission teilt vielmehr die Ansicht der Teilnehmer des einschlägigen OECD Roundtable (1998), wonach der Marktaustritt unprofitabler Banken wünschenswert ist(417). Die Mitgliedstaaten verfügen über ausreichende Instrumente, um eine geordnete Liquidation a