2009/179/EG: Entscheidung der Kommission vom 21. Oktober 2008 über die staatliche Beihilfe C 9/07 (ex N 608/06) Spaniens zugunsten von Industria de Turbo Propulsores (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2008) 6011) (Text von Bedeutung für den EWR)

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ITP noch nicht in den Genuss des positiven Cashflows aus früheren Investitionen gekommen. (68) Drittens hat ITP Auskunft über die Schwierigkeiten gegeben, mit denen es bei der Beschaffung von Mitteln zur Finanzierung seiner Investition in das Vorhaben konfrontiert war. ITP hat zwar kein konkretes Schreiben einer Bank, in dem ein von ITP gestellter Finanzierungsantrag abgelehnt wird, vorgelegt, wohl aber elektronische Korrespondenz zwischen Finanzmittlern und Branchenvertretungen (14), aus der hervorgeht, dass solche Vorhaben von den Banken nicht finanziert werden. (69) Wie in Erwägungsgrund 61 und in Fußnote 13 erwähnt, hat die Kommission bei mehreren Gelegenheiten anerkannt, dass das spezifische Geschäftsmodell der Entwicklung von Flugzeugtriebwerken von asymmetrischer Information geprägt ist. Diese Schlussfolgerung bedeutet nicht, dass jedes Vorhaben in diesem Sektor mit einem Marktversagen konfrontiert ist. Selbstverständlich ist es immer wieder Unternehmen des Sektors gelungen, neue Projekte zu finanzieren, entweder durch ihre eigenen Mittel oder indem sie sich an den Finanzmarkt wandten. Die Kommission muss also im konkreten zu würdigenden Fall prüfen, ob ein Marktversagen vorliegt. (70) Im vorliegenden Fall wurden, wie bereits in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens festgestellt, die von Spanien vorgebrachten Argumente über das Vorliegen eines Marktversagens für ausreichend erachtet, so dass die Kommission keine konkreten Zweifel äußerte. (71) Vor dem Hintergrund der neuen Entscheidungselemente, einschließlich der von ITP erteilten Auskünfte, kann die Kommission die Schlussfolgerung ziehen, dass der vorliegende Fall von asymmetrischer Information geprägt ist. Die Kommission stellt fest, dass im Fall von ITP die Asymmetrie zum Teil darauf zurückzuführen ist, dass sich das Unternehmen in einer Aufbauphase befindet, jedoch bald eine Phase erreichen wird, in der es neue Vorhaben aus den Erträgen früherer Projekte finanzieren kann. Mit anderen Worten, ITP kommt allmählich in die Lage, in der das Geschäftsmodell eines Unternehmens, das Flugzeugtriebwerke herstellt, normal funktionieren kann. (72) Daher kann die Kommission die Schlussfolgerung ziehen, dass im vorliegenden Fall ein Marktversagen vorliegt. Wie in der Einleitungsentscheidung angegeben, muss die Kommission daher prüfen, ob das Marktversagen durch eine regionale Benachteiligung erhöht wird. 7.2. Regionale Benachteiligung (73) In seinen Schreiben brachte Spanien eine Reihe von Argumenten vor, die für das Vorliegen einer das Ausmaß des Marktversagens erhöhenden regionalen Benachteiligung sprechen. (74) Erstens erinnerte Spanien daran, dass FuE zur Erreichung der Lissabon-Ziele beiträgt und Spanien anlässlich der Beschlussfassung zur Finanziellen Vorausschau 2007-2013 (15) zusätzliche zwei Milliarden EUR an Strukturmitteln für die Erhöhung der FuEuI-Ausgaben erhalten hat. Nach Ansicht Spaniens zeigen diese zusätzlichen Mittel ganz klar, dass das Land im Bereich der FuEuI-Tätigkeiten einen Aufholbedarf hat. (75) Zweitens erinnert Spanien daran, dass die FuE-Tätigkeiten des zu würdigenden Vorhabens in Fördergebieten im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag durchgeführt würden (16). (76) Spanien hat auch betont, die Entwicklung von ITP im Baskenland würde zur regionalen Entwicklung eines von der industriellen Umstrukturierung (Schließung der Schwerindustrie) betroffenen Gebiets beitragen. (77) Des Weiteren trägt das Projekt nach Ansicht Spanien zur Entwicklung einer Infrastruktur im Bereich Wissenschaft (Forschungseinrichtungen), Technologie (Testzentren) und Ausbildung (Ingenieurschule) in der Region bei. (78) Schließlich meint Spanien, das Projekt werde zur Entwicklung eines Netzes von Zulieferern führen, die imstande sind, in einem sehr hoch entwickelten Bereich zu arbeiten. Derzeit kann ITP nur [< 50] % seines Betriebsmitteleinsatzes in Spanien erwerben, es möchte diesen Anteil jedoch deutlich erhöhen. (79) Kurz gesagt, Spanien macht geltend, dass die regionale Benachteiligung und der positive Effekt des Vorhabens auf regionaler Ebene zum Marktversagen hinzukommen und als solche von der Kommission gewürdigt werden sollten. (80) Ergänzend fügt Spanien hinzu, dass eine Nichtanerkennung dieser Benachteiligung durch die Kommission dem Ansatz des FuE-Rahmens von 1996 widersprechen würde, der einen automatischen Aufschlag von 5 % für Projekte vorsah, die in Fördergebieten im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag durchgeführt werden. (Dieser Aufschlag beträgt für Gebiete im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a EG-Vertrag 10 %.) (81) Richtig ist, dass laut Statistik Spanien bei den FuE-Ausgaben unter dem EU-Durchschnitt liegt. Die Kommission stellt jedoch fest, dass dies per se kein ausreichendes Argument ist, um eine Einzelbeihilfe zu rechtfertigen, sondern eher ein Argument, das für einen stärker horizontalen Ansatz bei der Förderung von FuE-Tätigkeiten sprechen würde (17). (82) Zweitens stellt die Kommission fest, dass das FuE-Vorhaben in Fördergebieten durchgeführt wird. Die Kommission stellt auch fest, dass die Nichtaufnahme der Regionalaufschläge in den FuEuI-Rahmen dazu beigetragen hat, die staatliche Beihilfe stärker zielgerichtet zu solchen Vorhaben zu lenken, die zur wirtschaftlichen Effizienz beitragen. Die Kommission hat erkannt, dass staatliche Beihilfen entweder einen Beitrag zu Gerechtigkeitszielen, wie z. B. zur regionalen Entwicklung, leisten können oder aber zu Effizienzzielen, was z. B. dann der Fall sein kann, wenn auf ein Marktversagen reagiert wird (18). Folglich hat die Kommission die verschiedenen Bestimmungen über staatliche Beihilfen in kohärenter Form überarbeitet und die Vereinbarkeitskriterien mit der Zielsetzung der von den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen in Einklang gebracht (19). (83) Drittens nimmt die Kommission auf das von Spanien vorgebrachte Argument über die Notwendigkeit der Schaffung der erforderlichen Infrastruktur im Bereich Forschung, Technologie und Ausbildung Bezug. Im vorliegenden Fall konnte Spanien nicht nachgewiesen, dass die einem bestimmten Unternehmen, nämlich ITP, gewährte Beihilfe für die Entwicklung der Wissens-Infrastruktur notwendig ist. Des Weiteren stellt die Kommission fest, dass es sich bei der zu würdigenden Maßnahme um eine Einzelbeihilfe für einen einzigen Begünstigten handelt. Ihre Auswirkung auf die zuvor genannte Infrastruktur kann also nur sehr indirekt sein. (84) Schließlich stellt die die Kommission fest, dass die Beihilfe zur Entwicklung eines Netzes von Zulieferern beitragen soll. Vom Standpunkte der Regionalentwicklung aus betrachtet ist das sicher ein wichtiges Ziel, von einer weiteren europäischen Perspektive aus gesehen ist aber nicht sicher, dass es zu einer Vermehrung der Infrastrukturen kommen und um jedes Großunternehmen herum ein Zulieferernetz entstehen wird, insbesondere in einem so sehr integrierten Sektor wie der Luftfahrt. In einem so entwickelten und technologisch spezialisierten Sektor, in dem viele Partner aus ganz Europa und der ganzen Welt in die Programme einbezogen sind, liegt nicht auf der Hand, welche Vorteile die Schaffung eines Netzes von Zulieferern in Fördergebieten haben soll. Richtig ist hingegen, dass es ein Zeichen großer Abhängigkeit von internationalen Partnern ist, wenn [> 50] % des Betriebsmitteleinsatzes aus dem Ausland bezogen werden müssen. Und das ist ein Risikofaktor. (85) Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die spezifische Situation in dem Fördergebiet, in dem das Projekt durchgeführt wird, ein geringfügig erhöhtes Marktversagen aufweist, insbesondere was das Vorhandensein von technologisch entwickelten Zulieferern betrifft, die als Partner auch Risiken mittragen könnten. 7.3. Schlussfolgerung über das Marktversagen (86) Gestützt auf diese Argumente kann die Kommission die Schlussfolgerung ziehen, dass im zu würdigenden Fall ein Marktversagen vorliegt. 8. ANREIZEFFEKT (87) In Anbetracht der ihr zum damaligen Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Entscheidungselemente äußerte die Kommission in der Einleitungsentscheidung Zweifel am Anreizeffekt der Beihilfe. 8.1. Notwendigkeit der Beihilfe (88) Gemäß Abschnitt 6 des FuEuI-Rahmens muss die Kommission vor allem überprüfen, ob der Begünstigte den Beihilfeantrag vor Beginn des FuE-Vorhabens eingereicht hat. (89) Wie schon in den Erwägungsgründen 31 ff. erwähnt, wurde die Beihilfe von ITP nach Angaben Spaniens vor Beginn des Vorhabens beantragt, womit Abschnitt 6 zweiter Absatz erfüllt wäre. (90) Wie ebenfalls erwähnt, hegte die Kommission Zweifel bezüglich des Entscheidungsprozesses und der verspäteten Mitteilung. Aus den Auskünften Spaniens kann der Schluss gezogen werden, dass die angemeldete Maßnahme sich auf eine einzige Beihilfe bezieht, die in zwei Tranchen gewährt wurde. Folglich muss die Würdigung des Anreizeffekts für die gesamte Beihilfe erfolgen. (91) Bezüglich des Entscheidungsprozesses möchte die Kommission betonen, dass aufgrund der konkreten Umstände im vorliegenden Fall (Änderung der Zuständigkeiten, Herangehen in zwei Phasen und Einführung neuer Bestimmungen über staatliche Beihilfen) auch ihre Würdigung eine besondere ist. (92) Die Kommission stellt erstens fest, dass sie im Allgemeinen den Anreizeffekt einer Maßnahme in Zweifel ziehen wird, wenn im Zusammenhang mit einem einzigen Vorhaben mehrere Beihilfeentscheidungen ergangen sind. Sie wird den Anreizeffekt ebenfalls bezweifeln, wenn die förmliche Entscheidung des Staates über die Gewährung der Beihilfe erst zu einem Zeitpunkt ergeht, zu dem das Vorhaben bereits ziemlich fortgeschritten ist. Im Fall von FuE-Tätigkeiten ist wesentlich, dass die Beihilfe das Verhalten des Unternehmens beeinflusst und dieses zu einer höheren oder rascheren Investition in ein Vorhaben veranlasst. Ohne einen solchen Einfluss hätte die Beihilfe weder einen Anreizeffekt noch wäre sie notwendig. (93) Um einen solchen Einfluss ausüben zu können, muss die Gewährung der Beihilfe vom Mitgliedstaat beschlossen werden. Dabei kann es sich entweder um eine förmliche Entscheidung handeln, die ausgesetzt wird, bis die Kommission die Vereinbarkeit der Beihilfe auf der Grundlage von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag bestätigt hat, oder um eine schriftliche Absichtserklärung (20), die zwar keine berechtigten Erwartungen begründet, aber ausreichend verbindlich ist, um den Willen des Staates zur Unterstützung eines Vorhabens zu bekunden. (94) Die Kommission stellt ebenfalls fest, dass eine vorherige Anmeldung gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag eine notwendige Voraussetzung für die Vereinbarkeit eines FuE-Vorhabens ist. Wird die gewährte Beihilfe erst angemeldet, wenn das Vorhaben, für das sie gewährt wurde, kurz vor dem Abschluss steht, bedeutet dies, dass der Mitgliedstaat entweder von der geplanten Beihilfe nicht überzeugt ist oder dass er nicht imstande ist, dafür Garantien abzugeben. Wenn das Unternehmen angesichts dieser Ungewissheit imstande ist, das Vorhaben in Angriff zu nehmen und sogar zum Abschluss zu führen, dann ist wahrscheinlich die Beihilfe für das Unternehmen selbst nicht unbedingt notwendig. 8.2. Basisindikatoren (95) Gemäß Abschnitt 6 des FuEuI-Rahmens muss die Kommission im Fall von Einzelbeihilfen den Anreizeffekt anhand einer Reihe von Kriterien würdigen. Indikatoren für das Vorliegen eines Anreizeffekts wären eine Erhöhung des Projektumfangs oder der Projektreichweite, die Beschleunigung des Vorhabens oder eine Aufstockung der vom Begünstigten für FuEuI getätigten Gesamtaufwendungen. (96) In seiner Stellungnahme hat Spanien eine Reihe von Sachverhaltselementen zur Verfügung gestellt, um zu belegen, dass die zuvor erwähnten Basiskriterien erfüllt wurden. (97) Erstens wäre nach Angaben Spanien die Beihilfe für ITP notwendig gewesen, um eine Investition in Höhe von 12 % des Vorhabens vornehmen zu können, was eine Erhöhung des Umfangs und der Reichweite bedeutet. Ohne die Beihilfe hätte ITP keine so hohe Investition vornehmen können (21). (98) Zweitens ist Spanien der Ansicht, dass die Beihilfe das Vorhaben beschleunigt hat. Spanien macht geltend, dass die Entwicklung des Triebwerks Trent 1000 viel weniger Zeit in Anspruch nehmen wird als die seiner Vorläufer. (99) Drittens stellt Spanien fest, dass bei ITP die durchschnittlichen Personalaufwendungen für FuE (24 %) über dem Durchschnitt des Sektors (19 %) liegen. Andererseits hat ITP in den letzten Jahren viel in FuE investiert, denn das Verhältnis von FuE und Umsatz betrug 16 % im Jahr 2005, 26 % im Jahr 2006 und 22 % im Jahr 2007. Spanien vergleicht diese Zahlen mit dem europäischen Durchschnitt für diesen Sektor, der in den Jahren 2005 und 2006 11 % betrug. Nach Angabe Spaniens wäre ohne die Beihilfe für das Triebwerk Trent 1000 das FuE/Umsatz-Verhältnis im Jahr 2006 auf […] % und 2007 auf […] % gesunken. (100) ITP hat genaue Auskünfte über seine Belegschaft erteilt. Demnach hätte man — angenommen das Vorhaben wäre ohne die Beihilfe nicht durchführbar gewesen — Schwierigkeiten gehabt, die […] beim Vorhaben eingesetzten Vollzeitbeschäftigten wieder unterzubringen. ITP erklärt, nur ganz wenige könnten im Bereich Forschung und Technologie weiterbeschäftigt werden und es wäre kaum möglich, die übrigen Forscher im Unternehmen zu behalten. Laut ITP würde schon allein die Aufrechterhaltung der hohen FuE-Aufwendungen zeigen, dass die Beihilfe einen Anreizeffekt hatte. (101) Die Kommission stellt fest, dass die Würdigung dieser Indikatoren von der Gegenanalyse des hypothetischen Falls, der ohne die Beihilfe eingetreten wäre, abhängt. Falls die Beihilfe wirklich ermöglicht hat, dass ITP ein ehrgeizigeres Vorhaben in Angriff nimmt, wäre ein Anreizeffekt bezüglich Reichweite und Umfang des Projekts gegeben. (102) Die Kommission ist hingegen der Ansicht, dass die Zahlen betreffend die FuE-Aufwendungen nicht aussagekräftig sind. Es sei zwar richtig, dass ITP im Vergleich zu seinen Mitbewerbern im Sektor hohe FuE-Aufwendungen aufweise, doch sei dies möglicherweise mehr auf mangelnde Erträge aus früheren Programmen — auf die bereits hingewiesen wurde (22) — als auf eine intensive FuE-Tätigkeit des Unternehmens zurückzuführen. Andererseits könne die Kommission auch die Aufrechterhaltung konstant hoher FuE- und Personalaufwendungen nicht als Beweis für den Anreizeffekt einer Beihilfe werten. Im Gegenteil, wenn die Beihilfe keine Auswirkungen auf die FuE-Aufwendungen und die Personalaufwendungen in diesem Bereich hat, entsteht unter normalen Umständen der Eindruck, dass der Effekt der Beihilfe eher in der Unterstützung eines Vorhabens besteht, das abgeschlossene Vorhaben ersetzt, als in der Förderung neuer Initiativen des Begünstigten. (103) Jedenfalls muss die Kommission bei der Würdigung einer Einzelbeihilfe eine über die zuvor genannten Basisindikatoren hinausgehende, eingehende Prüfung der vom Mitgliedstaat und vom Begünstigten erteilten Auskünfte vornehmen. 8.3. Alternativen (104) Die eingehende Würdigung des Anreizeffekts durch die Kommission erfolgte gestützt auf Abschnitt 7.3.3 des FuEuI-Rahmens. (105) ITP hat die Präsentation übermittelt, die dem Verwaltungsrat vorgeführt wurde, als er den Beschluss über die Investition in dieses Vorhaben fasste. Aus der Präsentation geht hervor, dass das Unternehmen mehrere Alternativen erwogen hatte, bevor es die Verhandlungen mit RR aufnahm, wobei für alle Alternativen Geschäftspläne mit und ohne Beihilfe vorhanden waren: — […] % des Triebwerks (komplette Niederdruckturbine), — […] % (Niederdruckturbine ohne Leitschaufeln [Noozle Guide Vanes — NGV]), — […] % (Niederdruckturbine ohne NGV und Dichtungen), — […] % (Heckleitwerksverkleidung [Tail Bearing Housing — TBH] und Turbinenlaufscheibe) In diesem Fall wäre ITP einfacher Zulieferer gewesen. (106) Zu bedenken ist, dass es sich bei dem Vorhaben um das Endergebnis von Verhandlungen zwischen ITP und RR handelt. Es lässt sich daher nur sehr schwer sagen, zu welchem Ergebnis diese Verhandlungen ohne Beihilfe geführt hätten. (107) Tatsächlich gab es für ITP zwar Alternativen, doch handelte es sich insofern nicht um echte kontrafaktische Vorhaben, als die Entscheidung auch vom anderen Verhandlungspartner abhing. Andererseits gewinnt man auf der Basis der von RR vorgebrachten Argumente den Eindruck, dass man dort nicht an einer kleinen Beteiligung von ITP (in der Größenordnung von […] %) interessiert war, weil sonst RR mehr Risiken übernehmen, einige Tätigkeiten selbst ausführen oder andere Partner finden hätte müssen. (108) Des Weiteren wurden dem Verwaltungsrat von ITP zwar die Kalkulationen mit und ohne Beihilfe vorgelegt, doch scheint es, dass die Aussicht auf eine Beihilfe bei der von ITP getroffenen Entscheidung für die Durchführung des Vorhabens eine Rolle spielte (23). (109) Schließlich gewinnt man auf der Basis der verschiedenen von ITP angestellten Analysen alternativer Beteiligungsmöglichkeiten den Eindruck, dass die Entscheidung hauptsächlich aufgrund einiger qualitativer Faktoren (die in SWOT-Diagrammen zusammengefasst sind) getroffen wurde und weniger aufgrund quantitativer Faktoren (wie zum Beispiel des internen Zinsfußes [Internal Rate of Return — im Folgenden „IRR“]), die ebenfalls bei der Verwaltungsratssitzung zur Sprache kamen. Es muss festgestellt werden, dass der IRR im Verhältnis zu den durchschnittlichen Kapitalkosten von […] % keineswegs hoch ist. Wahrscheinlich würde eine Berechnung des IRR auf 25 und 50 Jahre zeigen, dass das Vorhaben ohne Beihilfe nicht rentabel genug wäre, um eine Investition des Unternehmens zu rechtfertigen. Der letztlich selbst mit Beihilfe niedrige IRR bestätigt, dass das eigentliche Ziel von ITP bei seiner Entscheidung für eine Investition mit einer so geringen voraussichtlichen Rentabilität der Ausbau der Marktstellung war. (110) Daher stellt die Kommission fest, dass ITP zweifellos von der Gewährung der Beihilfe dazu veranlasst wurde, in ein größeres Vorhaben mit ehrgeizigeren Zielen zu investieren. (111) Die Kommission stellt auch fest, dass nur schwer ein genau kontrafaktisches Vorhaben angegeben werden kann, weil es ursprünglich mehrere Alternativen gab, über die man in jedem Fall mit dem Leitunternehmen des Vorhabens, mit RR, hätte verhandeln müssen. (112) Die Kommission stellt fest, dass das Vorhaben, wie üblich bei Projekten zur Herstellung von Flugzeugtriebwerken, doch rentabel ist, denn eine Investition in ein Vorhaben mit negativer Rentabilität würde jeder unternehmerischen Logik widersprechen. Die Kommission stellt fest, dass Unternehmen bei solchen Vorhaben als wichtigste Entscheidungshilfe für ihre Investition den IRR heranziehen. Auf diesen wirkt sich die Beihilfe positiv aus und ermöglicht so, über die durchschnittlichen Kapitalkosten des Sektors hinauszugehen. (113) Die Kommission erklärt, dass — wie auch bei anderen Projekten von Flugzeugtriebwerken — der Betrag der Anfangsinvestition besonders hoch und der Zeithorizont der Rückflüsse durch einen negativen kumulierten Cashflow geprägt ist, und zwar im vorliegenden Fall während der ersten 19 Jahre. (114) Schließlich hat die Kommission das Ausmaß des mit einem Forschungsvorhaben verbundenen Risikos gewürdigt. ITP hat Folgendes als die wichtigsten Risiken des Vorhabens angegeben: — Technische Risiken bei der Erreichung der Spezifizierungen für die Erstzulassung, angesichts des im Vergleich zu früheren Vorhaben kürzeren Zeitraums; — technische Risiken, die sich aus der Notwendigkeit von Änderungen in der Vorlaufphase der Produktion ergeben; — kaufmännische Risiken, die sich aus der Preispolitik ergeben (außerhalb des Einflussbereiches von ITP); — Wechselkursrisiken (da die Verkäufe in Dollar erfolgen); und — Risiken im Zusammenhang mit den Herstellungskosten pro Stück, die nach Vorgabe von Boeing […] % unter denen früherer Triebwerke liegen müssen. Diese Kosten werden vor allem von der neuartigen Bauweise und den Rohstoffkosten beeinflusst. (115) ITP hat Berechnungen über die Veränderung des Nettogegenwartswerts (NET Present Value — im Folgenden „NPV“) auf der Basis von Änderungen bei einigen Parametern angestellt. Diese Berechnungen zeigen, dass der NPV deutlich negativ werden kann, falls der Absatz nicht den Erwartungen entspricht, der Wechselkurs ungünstiger ist oder die Rohstoffkosten steigen. (116) Die Kommission stellt fest, dass die Risiken des Projekts beträchtlich sind und nicht alle von ITP angegebenen Risiken für die Würdigung die gleiche Relevanz haben, wie zum Beispiel das Wechselkursrisiko. Die Kommission stellt auch fest, dass ITP detaillierte Kalkulationen der Finanzierungsaspekte, auch unter Berücksichtigung von deren Anfälligkeit für Risikofaktoren, vorlegen konnte. Diese Berechnungen zeigen erstens, dass das Vorhaben im Vergleich zu den durchschnittlichen Kapitalkosten des Unternehmens nur mäßig rentabel ist. Zweitens belegen sie, dass die technischen und kaufmännischen Risiken beträchtlich sind, insbesondere wenn man sie mit dem Investitionsbetrag und dem voraussichtlichen Cashflow vergleicht. (117) Auf der Grundlage dieser Elemente kann die Kommission anerkennen, dass die Beihilfe einen Anreizeffekt hat, denn sie ermöglicht es ITP, sich an einem Vorhaben in einem Ausmaß zu beteiligen, wie es ohne Beihilfe nicht möglich wäre. 9. VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT (118) Um die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zu würdigen, muss die Kommission zunächst die förderfähigen Kosten prüfen, insbesondere im Hinblick darauf, ob die in der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens angesprochenen Zweifel ausgeräumt wurden. Danach muss die Kommission das Beihilfeinstrument prüfen und auch hier klären, ob die aufgetretenen Zweifel ausgeräumt sind. Drittens muss die Kommission prüfen, ob der Regionalaufschlag und der Aufschlag für internationale Zusammenarbeit auf das Vorhaben anwendbar sind. Schließlich muss die Kommission die Beihilfeintensität feststellen und überprüfen, ob sie den Kriterien des FuEuI-Rahmens entspricht. 9.1. Förderfähige Kosten (119) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens äußerte die Kommission in viererlei Hinsicht Zweifel betreffend die förderfähigen Kosten des Vorhabens: a) Die Zuordnung der Ausgaben zu den Forschungskategorien erfolgte auf der Grundlage eines theoretischen Models, aus dem die realen Kosten (ja nicht einmal die voraussichtlichen Kosten) des Beihilfeempfängers nicht zu entnehmen sind; b) bei der Zuordnung der Ausgaben war der Anteil der Vorarbeiten im Bereich experimentelle Entwicklung im Verhältnis zu den übrigen Ausgabenkategorien außergewöhnlich hoch, insbesondere im Vergleich zu anderen Entwicklungsprojekten von Treibwerken; c) verschiedene spezifische Aspekte waren zu hinterfragen: der Betrag für technisches Management im ersten Jahr des Vorhabens und die Ausgaben für Ausrüstungsgegenstände (insbesondere wenn diese Ausrüstungsgegenstände ausschließlich für das Vorhaben verwendet wurden); und d) die Aufnahme einiger Ausgaben von ITP in den Jahren 2008 — 2009, also nach der Zulassung des Triebwerks. (120) Die Kommission äußerte Zweifel im Zusammenhang mit der Zuordnung der Tätigkeiten auf der Grundlage der Begriffsdefinitionen von „industrieller Forschung“ und „experimenteller Entwicklung“ im Sinne von Abschnitt 2.2 Buchstaben f und g des FuEuI-Rahmens. Sie begründete dies des Weiteren mit ihrer eigenen Erfahrung im Bereich FuE (24). (121) Auf der Grundlage von Abschnitt 5.1.4 des FuEuI-Rahmens äußerte die Kommission einen Zweifel an den förderfähigen Kosten, insbesondere betreffend die Ausgaben für Ausrüstungen. (122) Spanien hat in Beantwortung der Einleitungsentscheidung eine neue Kostenaufschlüsselung übermittelt, aus der die tatsächlich durchgeführten bzw. geplanten Tätigkeiten mit der sich hieraus ergebenden Zuordnung nach FuE-Kategorien zu entnehmen sind. Dank der neuen von Spanien erteilten Auskünfte konnte die Kommission die einzelnen Arbeitspakete genau analysier