2001/834/EG: Entscheidung der Kommission vom 18. Juli 2001 über staatliche Beihilfen Italiens zugunsten des Hafensektors (Text von Bedeutung für den EWR) (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 2346)

Durchsuchbarer Text in vereinfachter Darstellung. Tabellen, Abbildungen und verbindliche Gestaltung bitte anhand der Originaldateien prüfen.

rmittelt, und eine umfassende Beschreibung der Maßnahmen zur Umsetzung der Reform fehlte völlig. Die Aufforderung zur Übermittlung von Informationen und die Reaktion darauf (42) Am 12. Oktober 2000 haben die italienischen Behörden auf die am 12. Juli versandte Aufforderung zur Übermittlung von Informationen reagiert. Die bereitgestellten Informationen haben es ermöglicht, Art und Konsistenz einiger zuvor unklarer Angaben zu erhellen. Aufgrund dieser Informationen liegt nun ein analytisches Bild der zugunsten verschiedener Empfänger tatsächlich geleisteten Beihilfen und der jeweiligen Ziele der einzelnen geprüften Gesetze vor. (43) Insbesondere ist jetzt klar, dass die aufgrund der betreffenden Gesetze geleisteten Beihilfen nicht nur den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen zugute kamen, sondern auch den Hafenbehörden und dem Seeverkehrssektor. In den Fällen C-27/93 und C-81/98 werden nur die an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen sowie Hafenbehörden gezahlten Beihilfen berücksichtigt. (44) In den folgenden Tabellen wird die Höhe der zum Zeitpunkt der Aufforderung zur Übermittlung von Informationen vermuteten und der tatsächlich geleisteten Beihilfen nach Art und Empfänger aufgelistet. Tabelle 1 Leistungen zugunsten des italienischen Hafensektors - Höhe der zum Zeitpunkt der Aufforderung zur Übermittlung von Informationen vermuteten Beihilfen >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Tabelle 2 (nach Aufforderung übermittelte Informationen) Leistungen zugunsten des italienischen Hafensektors - Höhe der bereitgestellten und tatsächlich ausgezahlten Beihilfen (Gesamtbeträge) - Mio. ITL >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Tabelle 3 (nach Aufforderung übermittelte Informationen) Leistungen zugunsten des italienischen Hafensektors - Höhe der bereitgestellten und tatsächlich ausgezahlten Beihilfen nach Art und Empfänger (Gesamtbeträge) - Mio. ITL >PLATZ FÜR EINE TABELLE> (45) Die Kommission konnte also infolge der Aufforderung zur Übermittlung von Informationen die Feststellung erhärten, dass die von den verschiedenen einschlägigen Gesetzen vorgesehenen Beihilfen nicht nur an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen, sondern auch an Hafenbehörden und andere Institutionen des Seeverkehrssektors gezahlt wurden. Insgesamt belaufen sich die an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen sowie Hafenarbeiter zwischen 1992 und 1998 gezahlten Beihilfen auf 1350,048 Mrd. ITL und liegen damit deutlich unter der ursprünglichen Schätzung der Kommission (2518,510 Mrd. ITL). Die Beihilfen wurden mit dem Ziel ausgezahlt, die Versicherungs- und Versorgungsleistungen für die Hafenarbeiter zu gewährleisten (233,174 Mrd. ITL), die Zahl der Beschäftigten zu senken (863,846 Mrd. ITL) und die Betriebsdefizite der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen zu decken (253,028 Mrd. ITL). (46) Diese abschließende Entscheidung über die Beihilfefälle C-27/93 und C-81/98 betrifft nur die Maßnahmen in Form finanzieller Zuwendungen an die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen, deren Teilhaber die italienischen Hafenarbeiter waren, bis 1994 sowie danach an die Hafenarbeiter selbst. Sie präjudiziert nicht andere Initiativen, die die Kommission in Bezug auf finanzielle Zuwendungen an Hafenbehörden oder andere Empfänger aus dem Seeverkehrssektor bereits ergriffen hat oder künftig ergreifen könnte. III. STELLUNGNAHMEN DER BETROFFENEN Beihilfe C-27/93 (47) Im Anschluss an die Entscheidung der Kommission von 1996 zur Ausweitung des 1993 eingeleiteten Verfahrens hat die deutsche Bundesregierung mit Schreiben vom 12. Dezember 1996 ihre Bemerkungen übermittelt. Der Bundesregierung zufolge sollten Beihilfen erheblicher Höhe und wiederholte stützende Eingriffe der Mitgliedstaaten zur Umstrukturierung des Hafensektors tatsächlich durch die Kommission einer eingehenden Prüfung anhand von Artikel 88 EG-Vertrag unterzogen werden. Nach ihrer Auffassung sollte daneben die öffentliche Unterstützung bestimmter Maßnahmen sozialer Art und zur Finanzierung der Hafeninfrastrukturen nicht als staatliche Beihilfe betrachtet werden, während die Finanzierung von Anlagen als solche gelten sollte. (48) Die Kommission hat Italien die Bemerkungen der Bundesregierung mit Schreiben vom 16. April 1997 zugeleitet. Die italienische Regierung hat mit Schreiben vom 13. Mai 1997 darauf geantwortet. Beihilfe C-81/98 (49) Im Anschluss an die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens hat der Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe (ZDS) mit Schreiben vom 12. Mai 1999 seine Stellungnahme übermittelt. Nach dessen Auffassung ist die Art der Tätigkeiten, denen die Hafenbehörden nachgehen und aufgrund deren zu entscheiden ist, ob diese als Unternehmen im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag zu betrachten sind, unklar. Gleichzeitig unterstützte der ZDS die Entscheidung der Kommission, in Bezug auf die Beihilfen zugunsten der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen ein Verfahren einzuleiten. (50) Die Kommission hat Italien die Bemerkungen des ZDS mit Schreiben vom 27. Mai 1999 zugeleitet. Die italienische Regierung hat mit Schreiben vom 28. Juli 1999 darauf geantwortet. IV. BEURTEILUNG DER BEIHILFE A. ANWENDBARKEIT VON ARTIKEL 87 ABSATZ 1 EG-VERTRAG (51) Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. (52) Die von der italienischen Regierung nacheinander verabschiedeten Gesetze zur Förderung der Strukturreform des Hafensektors zogen eine Reihe von Beihilfen nach sich, zu denen die Kommission in zwei Fällen das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet hat. (53) Die ernsten Zweifel, die die Kommission bezüglich der Art der aufgrund der Gesetze Nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 geleisteten Beihilfen sowie deren Vereinbarkeit mit Artikel 87 Absatz 1 hegt, haben folgende Gründe: - Die Beihilfen werden aus Mitteln der öffentlichen Hand gezahlt, d. h. entweder direkt von staatlichen Stellen (Behörden, Regionen, Gemeinden) oder indirekt, über die Einrichtung von Fonds wie die Lohnausgleichskasse oder den Betriebsfonds (Erwägungsgrund 81) oder das Ferienheim in Dovadola (Erwägungsgrund 74), oder aber über Zahlungen von Seiten privater Organe, die unter staatlicher Leitung agieren; sie gehen also zu Lasten des Staatshaushalts. - Die geleisteten Beihilfen sind selektiv, da sie das Erbringen bestimmter Dienste durch in den italienischen Häfen tätige Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen fordern. Im Bereich des Güterumschlags (Laden/Löschen und Lagerung) stehen die Unternehmen nicht nur innerhalb eines Hafens im Wettbewerb, sondern auch in Bezug auf andere Häfen. - Nach dem Urteil "Hafen von Genua" musste privatwirtschaftlichen Güterumschlagunternehmen erlaubt werden, in italienischen Häfen im Wettbewerb mit den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen tätig zu werden. Es ist offensichtlich, dass die vom italienischen Staat gewährten Beihilfen durch die Bevorzugung dieser Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Je nach Endbestimmungsort der von den Schiffen beförderten Güter besteht für deren Laden und Löschen häufig die Wahl zwischen verschiedenen Häfen. Daher stehen die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen der betreffenden Häfen, einschließlich jener, die in den wichtigsten italienischen Häfen tätig sind und internationalen Verkehr abwickeln, tatsächlich oder potentiell mit anderen Hafendienstleistern in anderen Häfen Italiens oder anderer Mitgliedstaaten beim Güterumschlag im Wettbewerb. Unter diesem Aspekt beeinträchtigen die Beihilfen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. (54) Die Kommission ist ferner der Auffassung(33), dass die betreffenden Beihilfen selbst unter der Annahme, dass die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen zum Zeitpunkt ihrer Auszahlung keinem erheblichen Wettbewerb seitens dritter Betreiber ausgesetzt waren, sich wahrscheinlich auch auf die Kosten der Hafendienste ausgewirkt haben. Wie der Gerichtshof festgestellt hat, ist die aus den höheren Umschlagkosten resultierende Wettbewerbsverzerrung infolge der Auswirkungen auf die Warenpreise geeignet, die Einfuhren und mithin den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen(34). Rechtlicher Status der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen (55) Unabhängig vom tatsächlichen rechtlichen Status der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen, die durch die Bereitstellung der Arbeitskräfte an der Ausübung der Geschäftstätigkeit der Hafenbetriebsunternehmen mitwirkten, ist darauf hinzuweisen, dass jede Rechtsperson, die einer Wirtschaftstätigkeit kommerzieller Art nachgeht, im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts als Unternehmen zu betrachten ist(35). Daher ist das von den italienischen Behörden vorgebrachte Argument, die Regeln für staatliche Beihilfen seien auf Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen nicht anzuwenden, unzutreffend und kann nicht ins Gewicht fallen. (56) Die italienischen Behörden machen geltend, hier greife aufgrund der besonderen Rechtsstellung der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen eine Ausnahme von den Wettbewerbsregeln. Es ist allerdings unzweifelhaft, dass die in Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehene Ausnahme in diesem Fall keine Anwendung finden kann, weil die Hafenbetriebsunternehmen und/oder -gesellschaften und -gruppen nicht mit dem Erbringen eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut worden sind. Ihre Tätigkeit unterscheidet sich nicht durch spezifische Besonderheiten von anderen Wirtschaftstätigkeiten(36). (57) Allerdings hat der Gerichtshof auch festgestellt, dass "(...) der Begriff des Arbeitnehmers im Sinne von Artikel 48 EWG-Vertrag voraus[setzt], dass jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält. An dieser Qualifizierung ändert auch der Umstand nichts, dass zwischen dem Arbeitnehmer, der sich in einem Abhängigkeitsverhältnis gegenüber dem Unternehmen befindet, und den anderen Arbeitnehmern dieses Unternehmens ein gesellschaftsrechtliches Verhältnis besteht"(37). (58) Es ist hervorzuheben, dass die Arbeitnehmer, die Teilhaber der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen sind, die fraglichen Leistungen für die Hafenbetriebsunternehmen nach deren Weisung erbrachten. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sind diese als "Arbeitnehmer" im Sinne von Artikel 39 EG-Vertrag(38) zu betrachten. Hafenarbeiter als solche sind keine "Unternehmen" im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts. Unbeschadet der tatsächlichen Rechtsstellung der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen ist daran zu erinnern, dass auch bei der Betrachtung als Gesamtheit die anerkannten Hafenarbeiter in einer Region nicht als Unternehmen zu betrachten sind(39). Kategorien von Beihilfen (59) Mit den betreffenden Beihilfen wurden folgende Zwecke verfolgt: - Sicherstellung angemessener Versicherungs- und Versorgungsleistungen, - Verringerung der Zahl der im Sektor beschäftigten Hafenarbeiter, - Schuldentilgung und Ausgleich der Betriebsdefizite der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen. In jedem Fall unterscheidet Artikel 87 Absatz 1 nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes staatliche Beihilfen nicht nach deren Zweck oder Ziel, sondern beurteilt sie ausschließlich nach ihren Auswirkungen. (60) In ihrer Antwort auf die Aufforderung zur Stellungnahme machen die italienischen Behörden geltend, dass die Prüfung der Vereinbarkeit der Gesetze Nr. 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 mit den Gemeinschaftsregeln zu staatlichen Beihilfen nicht abstrakt erfolgen darf, sondern dem wirtschaftlichen Umfeld Rechnung tragen muss, das zu deren Verabschiedung geführt hat. Dieses Umfeld war von einer Strukturreform des Sektors gekennzeichnet, die schließlich zu einer schrittweisen Öffnung des italienischen Marktes für Hafendienste geführt hat. (61) Die Kommission hat dieses Argument bei der Beurteilung der genannten Beihilfemaßnahmen berücksichtigt. Bei ihrer Entscheidung von 1996 zur Ausweitung des Verfahrens C-27/93 gemäß Artikel 88 Absatz 2 hatte die Kommission die italienische Regierung bereits davon unterrichtet, dass wettbewerbsrelevante Aspekte, die Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens waren, enge Verbindung zu staatlichen Beihilfen haben. MASSNAHMEN ZUR SICHERSTELLUNG DER VERSICHERUNGS- UND VERSORGUNGSLEISTUNGEN DER HAFENARBEITER (62) In Bezug auf die Maßnahmen zur Sicherstellung der Versicherungs- und Versorgungsleistungen für Hafenarbeiter ist die Kommission der Auffassung(40), dass selektive Sozialbeitragsermäßigungen und -befreiungen zugunsten bestimmter Unternehmen in einem Mitgliedstaat unabhängig davon, ob die Selektivität auf individueller, regionaler oder sektoraler Ebene greift, hinsichtlich ihrer Staffelung staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen, die den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen können. (63) Bei der Einleitung des förmlichen Ermittlungsverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag wies vieles darauf hin, dass die vollständige Befreiung der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen von der Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen durch die Gesetze Nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 eine Form staatlicher Beihilfen darstellt, die der EG-Vertrag grundsätzlich verbietet. Die Kommission ist allgemein der Auffassung, dass die Unternehmen alle aus gesetzlichen Vorschriften und/oder Vereinbarungen der Sozialpartner erwachsenden Kosten selbst zu tragen haben, unabhängig davon, ob diese Vorschriften oder Vereinbarungen die Umstrukturierung des Unternehmens oder andere Aspekte betreffen, die zusätzliche Sozialversicherungsbeiträge implizieren. (64) Ferner sind diese Ermäßigungen selektiv, da sie in anderen Sektoren tätigen Unternehmen nicht gewährt wurden. Erschwerend kommt hinzu, dass die nachfolgenden Beihilfemaßnahmen ergriffen wurden, ohne diese der Kommission zu notifizieren, während die Informationen über die Umstrukturierung der Hafenbetriebs- unternehmen, -gesellschaften und -gruppen, die von den italienischen Behörden übermittelt wurden, sich als bruchstückhaft und nicht schlüssig erwiesen haben. (65) Erst im Anschluss an die förmliche Aufforderung zur Stellungnahme vom 12. Juli 2000 (siehe Erwägungsgrund 14) war die Kommission in der Lage, die genaue Höhe der ausgezahlten Beihilfen, die Empfänger und insbesondere Einzelheiten zur Art der Beihilfen zugunsten der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen sowie Hafenarbeiter zu ermitteln. Auf der Grundlage der nach der Aufforderung übermittelten Informationen musste die Kommission ihre ursprüngliche Haltung(41) in Bezug auf die Beihilfen zur Sicherstellung der Versicherungs- und Versorgungsleistungen für die Hafenarbeiter aus den unter Punkt 66 bis 75 erläuterten Gründen revidieren. (66) Erstens wurden die fraglichen Beihilfemaßnahmen nicht ergriffen, um die Hafenbetriebsunternehmen oder -gesellschaften und -gruppen als solche zu unterstützen (Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen wurden 1994 aufgelöst), sondern um die Versicherungs- und Versorgungsleistungen der Hafenarbeiter zu gewährleisten. Nach dem vorherigen System waren die Hafenarbeiter nicht wie andere abhängig Beschäftigte über die nationale Sozialfürsorgeanstalt INPS sozial versichert, sondern hatten ein eigenes Sozialversicherungssystem auf Gegenseitigkeit(42), das mit den Exklusivrechten der Hafenarbeiter im Zusammenhang stand. Dieses System unterschied sich durch spezifische Besonderheiten vom allgemeinen Sozialversicherungssystem der INPS und war administrativ völlig von diesem unabhängig. (67) 1992 wurde der Fonds für die Sozialversicherung der Arbeiter von Hafengesellschaften abgeschafft. Aufgrund der inhärenten Schwierigkeiten bei der Strukturreform des Sektors und insbesondere angesichts der hohen Anzahl betroffener Arbeitnehmer (über 21000 Hafenarbeiter, davon ca. 7500 berufstätig, siehe Erwägungsgrund 78, Tab. 4) sowie administrativer Zwänge bei der Eingliederung dieser Arbeitnehmer in das System der INPS war es den italienischen Behörden nicht möglich, die Arbeitnehmer unmittelbar in das allgemeine Sozialversicherungssystem zu integrieren. Diese Integration wurde durch eine Streitigkeit zwischen den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen und dem italienischen Staat verzögert und kompliziert. (68) Zweitens haben die italienischen Behörden auch bestätigt, dass die Hafenbetriebsunternehmen aufgrund ihrer Umwandlung in kommerzielle Unternehmen bezüglich der von den Unternehmen in Italien zur Finanzierung des INPS-Systems zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge den üblichen Rechtsvorschriften unterworfen wurden. (69) Drittens sollten durch die Bestimmungen der genannten Gesetze die Versicherungs- und Versorgungsleistungen der meisten Arbeiter garantiert werden, die bis 1994 Teilhaber der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen waren und danach weiterhin ohne gesellschaftsrechtliches Verhältnis als Arbeiter im Hafensektor tätig waren. Durch diese Maßnahmen wurden weder die Verpflichtungen der neuen Hafenbetriebsunternehmen aufgehoben noch die Höhe der von diesen an das INPS zu entrichtenden Beiträge(43) verringert. (70) Die italienischen Behörden haben daneben bestätigt, dass diese Maßnahmen dazu bestimmt waren, die direkten Sozialleistungen und weitere Leistungen zugunsten der Hafenarbeiter wie z. B. die Kranken- und Unfallversicherung, Versicherung gegen Berufskrankheiten und Arbeitslosenversicherung zu finanzieren und die Rechte der aus dem Berufsleben ausscheidenden Arbeiter zu wahren. Die Höhe der aufgrund der genannten Gesetze ausgezahlten Beträge wurde auf Grundlage der Rechte und Pflichten ermittelt, die den Hafenarbeitern aus dem obligatorischen Sozialversicherungssystem in seiner vorherigen Form entstanden sind (siehe Erwägungsgrund 19). Diese Maßnahmen dienten dazu, den Zeitraum zwischen der Abschaffung des Sozialversicherungssystems der Hafenarbeiter und deren Eingliederung in das INPS-System unabhängig von Arbeitsverhältnissen in Hafenbetriebsunternehmen zu überbrücken (siehe Erwägungsgrund 69, Ende). (71) Der Übergangsmechanismus in der Sozialversicherung sah vor, dass die Sozialleistungen an Hafenarbeiter in bestimmten Fällen direkt vom INPS ausgezahlt und in anderen Fällen von den Hafenbetriebsunternehmen (vor deren Umstrukturierung 1995) und den (1994 aufgelösten) Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen ausgelegt und diesen anschließend vom INPS erstattet werden(44). (72) Schließlich stellten die Maßnahmen zur Sicherstellung des Sozialversicherungsschutzes der Hafenarbeiter ein wesentliches Element bei der Umwandlung der Rechtsform und der Betriebsweise der Hafenbetriebsunternehmen und -gesellschaften dar und ermöglichten letztendlich die schrittweise Öffnung des Marktes für den Wettbewerb. Diese Maßnahmen waren notwendig, weil das allgemeine Sozialversicherungssystem die Hafenarbeiter nicht erfasste. Nach der Abschaffung der alten sozialrechtlichen Vorschriften im Hafensektor gewährleisteten die fraglichen Maßnahmen den Hafenarbeitern den gleichen Sozialversicherungsschutz, den in Italien alle Arbeitnehmer anderer Wirtschaftssektoren genießen. (73) In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass das Arbeitsrecht der Mitgliedstaaten allgemeine Systeme der sozialen Sicherheit beinhalten kann, die nicht als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz l anzusehen sind, soweit es sich um unmittelbare Beziehungen zwischen Staat und Arbeitnehmern ohne Beteiligung der Unternehmen handelt(45). Diese Schlussfolgerung gilt auch, wenn eine andere Organisation als die staatliche Versorgungsanstalt in die Rechte der Arbeitnehmer eintritt(46). (74) Aus den genannten Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass - die zur Finanzierung der Übergangsregelung im Sozialversicherungssystem der Hafenarbeiter ("Cassa integrazione guadagni straordinaria" (Lohnausgleichskasse) und "trattamento di inidoneità al lavoro portuale" (Leistungen bei Arbeitsunfähigkeit)) geleisteten Zahlungen in Höhe von insgesamt 231,920 Mrd. ITL sowie - die Aufwendungen für andere Ausgaben sozialer Art (wie das Ferienheim in Dovadola) in Höhe von insgesamt 1,254 Mrd. ITL nicht direkt den Hafenbetriebsunternehmen oder -gesellschaften und -gruppen zugute kamen und dass deren Auswirkungen nicht den Wettbewerb im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 verfälschen oder zu verfälschen drohen. (75) Diese Haltung entspricht der Position, die die Kommission stets gegenüber Maßnahmen dieser Art eingenommen hat(47). Außerdem haben die italienischen Behörden entsprechend dem Ersuchen der Kommission bei Aufnahme des Verfahrens bestätigt, dass das Sozialversicherungssystem für die Hafenarbeiter inzwischen endgültig im nationalen Sozialfürsorgesystem für abhängig Beschäftigte aufgegangen ist. MASSNAHMEN ZUR VERRINGERUNG DER ZAHL DER IM HAFENSEKTOR TÄTIGEN ARBEITER (76) Nach den "Leitlinien für die Beurteilung von Staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten"(48) kann das Arbeitsrecht der Mitgliedstaaten allgemeine Systeme der sozialen Sicherheit beinhalten, die die direkte Zahlung von Entlassungsabfindungen und Vorruhestandsgehältern an die entlassenen Arbeitnehmer vorsehen. "Gelten diese Regelungen generell ohne sektorale Beschränkung für alle Arbeitnehmer, die vorher festgelegte, automatisch anwendbare Voraussetzungen erfuellen, so liegen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 an Unternehmen vor, die eine Umstrukturierung durchführen. Werden die betreffenden Regelungen aber zur Unterstützung der Umstrukturierung in bestimmten Industriezweigen verwendet, so können sie wegen dieser selektiven Verwendung durchaus Beihilfen beinhalten" (Punkt 3.2.5). (77) Die kraft der untersuchten Gesetze gewährten Beihilfen bestanden in der Zahlung erheblicher Beträge aus Mitteln der öffentlichen Hand an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen mit dem erklärten Ziel, die Zahl der aktiven Hafenarbeiter, die sämtlich Teilhaber der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen sind, zu reduzieren. (78) Die italienischen Behörden rechtfertigen die gewährten Beihilfen mit dem Hinweis, die Reform des Hafensektors habe eine drastische Verringerung der Zahl der Hafenarbeiter unumgänglich gemacht. Deren Anzahl ging von 21000 im Jahre 1983 (Beginn der Reform) auf weniger als 4000 im Jahre 1999 zurück. Tabelle 4 Entwicklung der Zahl aktiver Hafenarbeiter in den italienischen Häfen >PLATZ FÜR EINE TABELLE> (79) Die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen wären niemals in der Lage gewesen, die notwendige Verringerung der überzähligen Arbeitskräfte zu bewerkstelligen. Vielmehr haben sie heftigen Widerstand gegen die Versuche der italienischen Regierung geleistet, die Zahl der Beschäftigten zu verringern, und haben rechtliche Schritte zur Verhinderung entsprechender Maßnahmen unternommen. (80) Eine Reform dieser Art steht im Einklang mit den Leitlinien der gemeinschaftlichen Hafenpolitik, die aus dem Grünbuch über Seehäfen und Seeverkehrsinfrastruktur(49) und dem Entwurf einer Richtlinie über Hafendienste(50) hervorgehen. Sie zielte darauf ab, gewerbliche Güterumschlagdienste zunehmend von privatwirtschaftlichen anstatt von staatlichen Institutionen erbringen zu lassen, um insbesondere die Effizienz zu steigern. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden in mehreren Mitgliedstaaten Reformen eingeleitet, durch die die Hafenstrukturen besser auf neue Erfordernisse abg