98/387/EG: Entscheidung der Kommission vom 14. Januar 1998 über die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates auf den Frankfurter Flughafen (Flughafen Frankfurt/Main AG) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1998) 67) (Nur der deutsche Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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besondere auf die Mindestumsteigezeit (Minimum Connecting Time, MCT) von 45 Minuten, die ein wichtiger Faktor der Geschäftspolitik des Flughafens Frankfurt ist. 3. Äußerungen der Betroffenen Gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie wurden die Betroffenen aufgefordert, sich zu der Sache zu äußern. Mehrere Luftverkehrsgesellschaften haben die Dienstleistungsqualität am Flughafen Frankfurt anerkannt, aber auf die hohen Preise hingewiesen, die vom Flughafen in seiner Monopolstellung verlangt werden. Diese Parteien sind der Auffassung, daß die vom Flughafen Frankfurt vorgelegten Zahlen zum Platzbedarf stark überhöht sind, und führen als Beispiele Drittabfertiger an, die zahlreiche Flüge mit der Hälfte des Platzbedarfs abfertigen, den der Flughafen Frankfurt für den Eintritt eines zweiten Abfertigers zugrundelegt. Sie weisen auch darauf hin, daß Delta, als sich dieses Unternehmen selbst abfertigte, nur über 8 000 m2 verfügte und ihm zu der Zeit Gerät zur Verfügung stand, mit dem es bis zu 10 % des Verkehrs am Flughafen hätte abfertigen können. Die für die Marktöffnung erforderliche Fläche ist nach Auffassung der Luftverkehrsgesellschaften daher kleiner als die vom Flughafen Frankfurt angegebene und ließe sich ohne weiteres bereitstellen. Die Luftverkehrsgesellschaften weisen ferner darauf hin, daß ein Teil des Geräts nachts auf nicht belegten Positionen abgestellt werden kann, wie dies auf vielen Flughäfen problemlos praktiziert wird. Sie bemängeln auch die seit Jahren systematisch erfolgende Zuweisung aller verfügbaren Flächen für andere Zwecke als die Bodenabfertigung. III. BEWERTUNG DER FREISTELLUNG ANHAND DER BESTIMMUNGEN DER RICHTLINIE 96/67/EG 1. Die geltenden Vorschriften für die Bodenabfertigung 1.1. Die Möglichkeiten der Begrenzung des Marktzugangs In der Richtlinie ist eine differenzierte Marktöffnung vorgesehen, bei der sowohl die Gewährleistung der Bodenabfertigung (Selbst- oder Drittabfertigung) als auch das Verkehrsaufkommen auf dem Flughafen maßgeblich ist. Angesichts seines Verkehrsaufkommens muß der Flughafen Frankfurt gemäß Artikel 1 der Richtlinie ab dem 1. Januar 1998 die Selbstabfertigung zulassen und ab dem 1. Januar 1999 den Markt für die Drittabfertigung öffnen. Die allgemeinen Bestimmungen für den Marktzugang bei den in der Freistellung genannten Dienstleistungskategorien sind in den Artikeln 6 Absatz 2 und 7 Absatz 2 der Richtlinie festgelegt. Diese Bestimmungen wurden in § 3 Absatz 2 der deutschen Umsetzungsverordnung übernommen. Danach kann der Mitgliedstaat den Marktzugang auf ein Minimum von zwei Dienstanbietern und zwei Selbstabfertigern begrenzen, die nach objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien auszuwählen sind. Gemäß Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie muß jeder Flughafennutzer ungeachtet des ihm zugewiesenen Flughafenbereichs die Möglichkeit haben, effektiv zwischen mindestens zwei Anbietern von Bodenabfertigungsdiensten zu wählen. Wenn jedoch besondere Platz- oder Kapazitätsgründe, insbesondere im Zusammenhang mit der Verkehrsdichte und dem Grad der Nutzung der Flächen eine Marktöffnung für die Drittabfertigung und/oder die Selbstabfertigung nicht in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang zulassen, so kann der betreffende Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) beschließen, derartige Dienstleistungen einem einzigen Dienstleister vorzubehalten und/oder auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d) die Selbstabfertigung zu untersagen oder auf einen einzigen Nutzer zu beschränken. Nach Artikel 9 Absatz 2 muß jedoch eine derartige Freistellung: a) den oder die Dienste, für die eine Freistellung gewährt wird, und die für diese Entscheidung maßgeblichen Platz- oder Kapazitätsprobleme nennen; b) einen Plan mit geeigneten Maßnahmen beinhalten, mit denen diesen Schwierigkeiten abgeholfen werden soll. Außerdem darf die Freistellung nicht: a) die Ziele der Richtlinie in unangemessener Weise beeinträchtigen, b) zu Wettbewerbsverzerrungen führen, c) über das erforderliche Maß hinausgehen. Das Hauptziel der Richtlinie besteht darin, den Zugang zu Bodenabfertigungsdiensten zu liberalisieren. Dritten auferlegte Begrenzungen führen zu Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dieser Dritten. Analog zu staatlichen Maßnahmen, die die Dienstleistungsfreiheit beschränken; sind nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes in seinen Urteilen vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-288/89 (Mediawet) (4) und in der Rechtssache C-76/90 (Säger/Dennemeyer) (5) Maßnahmen, die dazu führen, die Aktivitäten eines Dienstleisters auszuschließen oder zu verhindern, selbst wenn sie ohne Unterscheidung nach Nationalität ergehen; nur dann zulässig, wenn sie durch zwingende Erfordernisse in bezug auf das öffentliche Interesse begründet und zusätzlich in einem angemessenen Verhältnis zum Ziel, das sie verfolgen, stehen. 1.2. Das Verfahren Gemäß Artikel 9 Absatz 6 dürfen die Freistellungen bei der Selbstabfertigung nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d) die Dauer von drei Jahren nicht überschreiten und können verlängert werden; die Freistellungen bei der Drittabfertigung nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) können höchstens für zwei Jahre gewährt und nur einmal um zwei Jahre verlängert werden. Gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie hat sich Deutschland verpflichtet, das Inkrafttreten der Freistellungsentscheidung von einer positiven Entscheidung der Kommission abhängig zu machen. Die Kommission prüft nach dem Verfahren gemäß Artikel 9 Absätze 3, 4 und 5 die vom Mitgliedstaat gewährte Freistellung und kann diese genehmigen oder ablehnen. Sie kann auch verlangen, daß der Mitgliedstaat den Umfang der Freistellung ändert oder auf die Teile des Flughafens beschränkt, wo die geltend gemachten Schwierigkeiten tatsächlich festgestellt wurden. Die Kommission muß sich daher bei ihrer Prüfung auf die drei folgenden Punkte konzentrieren: a) Vorhandensein und Umfang von Platz- und Kapazitätsproblemen, die die Freistellung rechtfertigen und eine Marktöffnung in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang verhindern; b) Vorlage eines glaubwürdigen und durchführungstechnisch nicht an Bedingungen geknüpften Problemlösungsplans mit den Maßnahmen, zu denen sich der Flughafen verpflichten muß, sowie einem entsprechenden Zeitplan für deren Durchführung. Bei Freistellungen, die die Beibehaltung eines vollständigen Monopols für bestimmte Dienstleistungskategorien gestatten und den verschiedenen Nutzern des Flughafens weder Wahlmöglichkeiten noch die Option der Selbstabfertigung lassen (mit Ausnahme des obengenannten "traditionellen" Selbstnutzers), muß die Kommission die geplanten Maßnahmen besonders aufmerksam prüfen; c) Übereinstimmung mit den Prinzipien gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie hinsichtlich der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen und Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme. Freistellungen sollen nicht dazu dienen, den Flughäfen generell eine weitere Anpassungsfrist zusätzlich zu der in Artikel 1 der Richtlinie bereits vorgesehenen zu verschaffen. Sie sollen es den Flughäfen ermöglichen, die jeweiligen Sachzwänge auszuräumen, die ihnen eine Marktöffnung erschweren. Alle Freistellungen sind daher anhand der spezifischen Sachzwänge zu prüfen, die herangezogen werden, um nachzuweisen, daß eine Marktöffnung innerhalb der vorgesehenen Fristen unmöglich ist. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes in seinen Urteilen vom 20. April 1978 in den verbundenen Rechtssachen 80/77 und 81/77 (Commissionnaires réunis/Receveur des Douanes) (6) und vom 25. Juni 1992 in der Rechtssache C-116/91 (British Gas) (7) sind Ausnahmen außerdem stets eng auszulegen, und der Umfang einer Freistellung ist unter Berücksichtigung der Zielsetzung der in Frage stehenden Maßnahme zu bestimmen. Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen muß die in Frage stehende Freistellung geprüft werden. Die Kommission hat gemäß Artikel 9 Absatz 4 die angeführten Platz- und Kapazitätsprobleme eingehend untersucht und die Angemessenheit der in diesem Zusammenhang getroffenen Entscheidung sowie die Maßnahmen zur Beseitigung dieser Probleme ausführlich geprüft. Sie stützte sich dabei insbesondere auf die von Deutschland vorgelegten Studien und ihre Besichtigungen des Flughafens Frankfurt sowie auf eine von ihr selbst im Zusammenhang mit der Beschwerde gemäß Artikel 86 EG-Vertrag in Auftrag gegebene Studie, mit der die Platz- und Kapazitätsprobleme festgestellt werden sollten, die eine Öffnung des Marktes der Bodenabfertigungsdienste auf dem Flughafen verursachen könnte. Die Schlußfolgerungen dieser Studie mit dem Titel "Ground handling at Frankfurt Airport", die von der Universität Cranfield ("College of Aeronautics - Air Transport Group") erstellt wurde, lagen der Kommission im Juni 1997 vor. Am 30. Oktober 1997 übermittelten die deutschen Behörden der Kommission die Bemerkungen des Flughafens Frankfurt zu der Cranfield-Studie. Am 4. Dezember 1997 hörte die Kommission Deutschland und am 29. Dezember 1997 die FAG im Zusammenhang mit der vorliegenden Bewertung an. 2. Die Platz- und Kapazitätsprobleme Aus der Mitteilung Deutschlands geht in erster Linie hervor, daß derzeit auf dem Flughafen kein Platz für zusätzliches Abfertigungsgerät vorhanden ist, das bei Zulassung eines zweiten Dienstleisters oder Selbstabfertigers anfallen würde. Einleitung Vor der Bewertung der Platz- und Kapazitätsprobleme des Flughafens ist nochmals auf einige allgemeine Grundsätze hinzuweisen. Die verschiedenen Studien, die zur Begründung der Freistellungsentscheidung vorgelegt wurden (NACO, Fraunhofer) oder im Auftrag der Kommission entstanden (Cranfield), lassen erkennen, daß derzeit auf dem Flughafen nicht übermäßig viel Gerät vorhanden ist und daß die FAG bemüht ist, die Nutzung dieses Geräts durch Bedarfsplanung zu optimieren. Andererseits ist davon auszugehen, daß der Bedarf eines Selbstabfertigers mit dem eines Drittabfertigers vergleichbar ist, selbst wenn im Hinblick auf die Situation des einzelnen Flughafens und insbesondere die Flotte der größten dortigen Fluggesellschaft Unterschiede bestehen können. Man kann daher in diesem Stadium allgemein von einem Dienstleister sprechen, ohne zwischen Drittabfertigern und Selbstabfertigern (die in bestimmten Fällen identisch sein können) zu unterscheiden. Es ist anerkannt, daß sich bei Zulassung eines oder mehrerer zusätzlichen/zusätzlicher Dienstleister/s der Platzbedarf erhöht: der Gerätebedarf ist dabei an die Verkehrsdichte zur Spitzenlastzeit des Flughafens gekoppelt. Unter Monopolbedingungen ist die Spitzenlastzeit des Flughafens zugrunde zu legen. Unter Wettbewerbsbedingungen sind die Spitzenlastzeiten der einzelnen Dienstleister zu berücksichtigen, die sich nicht immer mit denen des Flughafens decken. Der gesamte Gerätebedarf auf dem Flughafen richtet sich daher nach dem Gesamtbedarf der einzelnen Dienstleister zu ihren jeweiligen Spitzenlastzeiten. Eine Wettbewerbssituation bewirkt also einen höheren Gesamtgerätebedarf und folglich einen höheren Platzbedarf für das Abstellen dieses Geräts. Es muß jedoch auch berücksichtigt werden, daß die Öffnung für den Wettbewerb zu einer Verringerung der Marktanteile des bisherigen Monopolinhabers und folglich einem geringeren Geräte- und Platzbedarf bei diesem Anbieter führen wird. Derartige Zusammenhänge sind zu berücksichtigen, selbst wenn sich die Verringerung des Bedarfs und der Marktanteile nicht proportional verhalten und es daher schwierig ist, die Auswirkungen einer Öffnung für den Wettbewerb auf die Entwicklung der Marktanteile der einzelnen Dienstleister zu beurteilen, da diese sowohl von den Marktanteilen des einzelnen Dienstleisters als auch der entsprechenden Kundenverteilung abhängen. 2.1. Das Platzangebot in Frankfurt Aus den von der FAG in Auftrag gegebenen Studien ergibt sich ein Platzangebot von insgesamt 148 000 m2, von denen die FAG heute allein 146 000 m2 beansprucht. Diese Angaben gelten für die derzeitige Situation in Frankfurt, d. h. Bedienung aller Flüge durch die FAG, einschließlich der wenigen Flüge, die Delta 1997 auf dem Flughafen beibehalten hat. Zur Zeit herrschen in Frankfurt daher keine größeren Platzprobleme. Nach Angaben der FAG würde das Hinzukommen eines neuen Anbieters zu einem Platzdefizit von 32 000 m2 führen. Aus den NACO-Studien geht hervor, daß unter der Annahme, daß Delta seine Flüge selbst abfertigte und auch mehr Flüge durchführte, die Vorhersage für 1997 zu einem Platzdefizit von 13 725 m2 geführt hätte. Angesichts der vorhersehbaren und geplanten Steigerung der Verkehrsdichte in Frankfurt wäre dieses Defizit bis zum Jahr 2000 auf 16 300 m2 gestiegen. Nach Angaben der FAG würde das Platzdefizit unter diesen Voraussetzungen durch einen zweiten Anbieter im Jahr 1997 auf 32 200 m2 und im Jahr 2000 auf über 35 000 m2 steigen. Diese Studien veranlassen die Kommission zu folgenden Bemerkungen: a) Zu der vorgelegten Schätzung Während die NACO-Studien nach Bewertung auf Ebene der Pläne ein Platzangebot von 148 000 m2 ergeben, enthalten die der Kommission von der FAG am 16. Mai 1997 übermittelten Angaben eine "in situ"-Schätzung von lediglich 138 235 m2 für 1997. So hat sich nach Angaben der FAG das Platzangebot für das Abstellen von Abfertigungsgerät seit 1994 verringert, da einerseits neue Flugzeugpositionen eingerichtet wurden, um dem Kapazitätsbedarf nachzukommen, und andererseits eine neue Brandwache gebaut wurde. b) Zum Rückzug von Delta Die NACO-Zahlen ergeben ein Platzdefizit von 32 000 m2 im Fall einer Öffnung für den Wettbewerb. In der Mitteilung an die Kommission ist sogar von 35 000 m2 die Rede. Allerdings beruhen diese Angaben auf der Hypothese, daß ein neuer Dienstleister zusätzlich zum Selbstabfertiger Delta hinzukommt. Ausgangsbasis ist dabei also nicht das Hinzukommen eines zweiten Dienstleisters (insgesamt zwei Akteure), sondern die Anwesenheit von zwei Dienstleistern - bzw. eines Dienstleisters und eines Selbstabfertigers - neben der FAG selbst (also drei Akteure). Diese Situation entspricht nicht mehr der Realität, da Delta die Selbstabfertigung eingestellt hat. Durch den Rückzug von Delta sowohl aus der Selbstabfertigung also auch im Hinblick auf die Verringerung der Anzahl der Flüge ist jedoch Platz frei geworden. Als das Unternehmen Delta seine Flüge noch selbst abfertigte, führte es nur 17 Flüge pro Tag durch, die es im wesentlichen mit eigenem Gerät abfertigte, das so umfangreich war, daß bis zu 13 Flüge innerhalb eines begrenzten Tageszeitabschnittes abgefertigt werden konnten. Der verfügbar gewordene Platz ist daher beträchtlich und wurde auf 8 000 m2 geschätzt. In den Begleitdokumenten zur Freistellungsentscheidung Deutschlands wird daran erinnert, daß zumindest ein Teil dieses Platzes von der FAG selbst genutzt wurde, um heute die verbleibenden Flüge von Delta sowie bestimmter anderer Gesellschaften abzufertigen. Der Rückzug Deltas hat es also der FAG ermöglicht, die Bedingungen ihres eigenen Abfertigungsbetriebs zu verbessern, da der Flughafen mehr Platz zur eigenen Verfügung hatte. Wie jedoch die Selbstabfertigung Deltas bis Anfang 1997 zeigt, erscheint die Anwesenheit eines zweiten Dienstleisters oder Selbstabfertigers nicht unmöglich. c) Zur Zulassung eines weiteren Dienstleisters Die NACO-Studien sollen beweisen, daß es unmöglich ist, einen neuen Dienstleister oder Selbstabfertiger zuzulassen. Sie stellen es außerdem als notwendig dar, daß der Flughafen die vollständige Koordinierung aller Abfertigungsdienste übernimmt. Dazu ist jedoch anzumerken, daß der Kurierdienst Federal Express bei einigen der in der Freistellungsentscheidung genannten Dienstleistungskategorien Selbstabfertigung praktizierte und aus historischen Gründen auch während der Geltungsdauer dieser Freistellung weiterhin praktizieren darf. Die SAS hat sich bis 1995 ebenfalls selbst abgefertigt. Man muß einräumen, daß die Aktivitäten dieser Unternehmen sehr begrenzt waren oder sind, bzw. im Fall Federal Express nur bestimmte Teile des Flughafens im Bereich der Fracht- oder Postabfertigung betreffen, die die Fluggastterminals nicht berühren. Diese Aktivitäten können als unerheblich für die Anwendung der Richtlinie betrachtet werden. Das trifft jedoch nicht auf die Gesellschaft Delta zu, die in Terminal 2 tätig war, und zeigt ganz allgemein für den Flughafen insgesamt, daß die Zulassung zumindest eines weiteren Dienstleisters neben der FAG das Funktionieren der Infrastruktur nicht behinderte. d) Zu den vorgelegten Berechnungen Nach der Cranfield-Studie kann das Platzangebot auf 164 000 m2 geschätzt werden. Dieser Schätzung liegt die Angabe der FAG zum heutigen Platzangebot (138 000 m2) zugrunde, berücksichtigt wurden aber auch die Flächen, die mit der Erweiterung bestimmter Frachtabfertigungsbereiche (51 000 m2) verfügbar werden dürften, sowie der von den Neubauten effektiv beanspruchte Platz (25 000 m2). 2.2. Platzbedarf Der in den NACO-Studien zur Begründung der Freistellungsentscheidung angeführte Platzbedarf ist sowohl im Hinblick auf die Angaben als auch die Nutzung der verfügbaren Flächen zu erläutern. a) Die Bewertungen Aus der NACO-Studie vom 27. Oktober 1995 ergibt sich bei Zulassung eines zweiten Dienstanbieters ein zusätzlicher Platzbedarf von 20 000 m2, und zwar auf der Grundlage von 3 Akteuren, da die Studie von der Konfiguration ausgeht, in der Delta neben der FAG als Selbstabfertiger auftrat. In der heutigen Situation nach dem Rückzug von Delta, wo die FAG nach eigenen Angaben allein 146 000 m2 beansprucht, schätzt NACO den zusätzlichen Platzbedarf auf 32 000 m2 (d. h. Platzbedarf von insgesamt 178 000 m2) und nicht mehr auf 20 000 m2 wie zu Zeiten, als Delta noch anwesend war. Nach Schätzungen der NACO-Studien hätte der Platzbedarf bei Fortsetzung der Selbstabfertigung durch Delta, d.h. bei Hinzukommen eines zweiten Unternehmens (Selbstabfertigers) auf dem Flughafen lediglich 155 000 m2 betragen. Jedoch sollten die bereinigten zusätzlichen Platzerfordernisse, die von NACO Delta zugerechnet wurden (13 778 m2), nicht mit den zusätzlichen Platzerfordernissen eines weiteren Abfertigers gleichgesetzt werden, da sie nicht aus der Anwesenheit eines unabhängigen Abfertigers resultieren und weil Delta ohnehin die Selbstabfertigung beendet hat und die Erfordernisse, die der Abfertigung von Delta zuzurechnen sind, bereits in den von der FAG benutzten 146 000 m2 enthalten sind. Die bereinigten zusätzlichen Platzerfordernisse eines unabhängigen Abfertigers im Vergleich zu einer Monopolsituation dürften daher etwa 18 500 m2 (32 000 - 13 725) betragen. In der gegenwärtigen Situation, in der die FAG der einzige Anbieter ist, dürften daher die gesamten Platzerfordernisse weniger als 165 000 m2 (146 000 + 18 500) und nicht wie von NACO vorgetragen 178 000 m2 betragen. Darüber hinaus führte Delta nach der Hypothese von NACO nicht nur mehr Flüge durch als 1997, sondern verfügte auch über mehr Gerät, als zur Abfertigung der durchgeführten Flüge erforderlich war. Auf seinen 8 000 m2 konnte Delta nämlich das wesentliche, für eine Abfertigungskapazität von 8 bis 10 % der Flüge notwendige Gerät abstellen. Diese Tatsache zeigt deutlich, daß der Platzbedarf für diesen Marktanteil wesentlich geringer ist als in den NACO-Studien geschätzt. Dies gilt insbesondere angesichts der Tatsache, daß Delta einen mit dem in der NACO-Studie angenommenen vergleichbaren Marktanteil hatte und daß Delta, die nachmittags keinen Betrieb durchführte, die Flächen benötigte, um die gesamte Ausrüstung zu parken, was bei einem Anbieter, der für verschiedene Kunden arbeitet, nicht der Fall sein würde, da er in der Lage wäre, die Dienstleistungen gleichmäßiger über den gesamten Tag zu verteilen.. Andererseits stützt sich NACO bei seinen Schätzungen zwar auf Bedarfsberechnungen entsprechend den Spitzenlastzeiten jedes Dienstleisters, addiert aber lediglich den Platzbedarf der einzelnen Betreiber für das Abstellen ihrer gesamten Ausrüstungen, ohne zu berücksichtigen, daß diese Ausrüstungen zum großen Teil praktisch ständig im Einsatz sind und nicht den größten Teil des Tages abgestellt werden müssen, insbesondere nicht auf einem Flughafen mit hoher Verkehrsdichte wie Frankfurt. Das Material wird nachts abgestellt, wenn keine Flüge abgefertigt werden und freie Flächen für das Abstellen verfügbar sind, wie heute üblich. In der Tat hängt die notwendige Fläche im Rahmen des Marktzugangs zu einem großen Teil von der Aufteilung der Kunden zwischen Anbietern und der Verteilung der betrieblichen Tätigkeiten während des Arbeitstages ab. Auf der Grundlage der verschiedenen von NACO und Cranfield vorgenommenen Bewertungen und unter Berücksichtigung verschiedener Annahmen über die Verteilung der Kunden und der Tagesabschnitte, über die Bodenverkehrsdienste verteilt werden können, können nichtsdestoweniger folgende Schätzungen vorgenommen werden: i) der Flächenbedarf liegt zwischen 104 000 m2 und 165 000 m2, ii) die verfügbare Fläche kann zwischen 148 000 m2 und 164 000 m2 geschätzt werden. Selbst unter Zugrundelegung der pessimistischten Hypothese von NACO (d. h. bei einer verfügbaren Fläche von 148 000 m2 werden 165 000 m2 benötigt) wäre es möglich, 90 % der gesamten benötigten Ausrüstung abzustellen. An einem Flughafen jedoch, an dem die Spitzenzeiten, wie von der FAG selbst angeführt, sehr begrenzt sind, ist mindestens 10 % der Ausrüstung nicht geparkt, sondern ständig genutzt. Außerhalb der Spitzenzeiten kann diese Ausrüstung dann auf Flächen verbleiben, die frei geblieben sind. b) Nutzung der verfügbaren Flächen Wie bereits dargelegt, muß Artikel 9 unter Berücksichtigung der Ziele der betreffenden Maßnahme restriktiv ausgelegt werden. Wie aus dem Titel bereits hervorgeht, besteht das vorrangige Ziel der Richtlinie darin, Zugang zum Markt für Bodenabfertigungsdienste zu gewährleisten, und das Prinzip des freien Zugangs ist in den Artikeln 6 und 7 klar definiert, auch wenn es zutrifft, daß den Mitgliedsländern spezifische Möglichkeiten eingeräumt werden, den Zugang auf zwei Anbieter zu begrenzen. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Zielsetzung der Richtlinie impliziert, daß nur die in Artikel 9 genannten Engpässe, die für sich genommen Hemmnisse zur Durchführung der Richtlinie darstellen müssen, als Grundlage für eine Freistellung dienen können. Dies kann nicht Engpässe einschließen, die durch den Flughafen selbst geschaffen worden sind, wie dies bei der Zuteilung der durch Delta freigewordenen Fläche, die nach Inkrafttreten der Richtlinie erfolgte, geschehen ist. Die Unmöglichkeit der Marktöffnung muß aus einer Tatsache resultieren, die unabhängig vom Willen der Partei ist, die diese geltend macht. Seit mehreren Jahren wurden auf dem Flughafen zusätzliche Flächen geschaffen. Die Entwicklungspläne für den Flughafen zeigen jedoch, daß diese neuen Flächen bis heute stets für andere Zwecke als die Bodenabfertigung genutzt wurden, unter anderem für Wirtschaftsaktivitäten, die für das Management des Luftverkehrs nicht unbedingt erforderlich sind. Die Zulassung eines weiteren Abfertigers in Frankfurt wird daher nicht durch Platzmangel verhindert, sondern es ist im wesentlichen die von der FAG beschlossene Art der Nutzung der bereits oder demnächst verfügbaren Flächen, die bei Hinzukommen eines weiteren Dienstleisters zu Problemen führen könnte. Bis 1997 wurde der reibungslose Ablauf der Bodenabfertigung auf dem Flughafen Frankfurt durch die Anwesenheit von Delta nicht behindert. Das von der FAG geltend gemachte Platzdefizit in einer Situation, wo neben der FAG eine Fluggesellschaft als Selbstabfertiger auftrat, hat weder dem guten Funktionieren des Flughafens, der Qualität der Dienstleistungen noch ganz allgemein dem guten Ruf des Flughafens Frankfurt geschadet. Deutschland weist daher nicht nach, daß die Zulassung eines weiteren Dienstleisters auf dem gesamten Flughafen unmöglich ist. 2.3. Mit der Auslegung der Flughafenanlagen verbundene Probleme Falls die Aufrechterhaltung des Monopols auf dem Flughafen insgesamt dur