2000/122/EG: Entscheidung der Kommission vom 5. Januar 2000 über die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates auf den Flughafen Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 5067) (Text von Bedeutung für den EWR) (Nur der deutsche Text ist verbindlich)

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glichen, die jeweiligen Sachzwänge auszuräumen, die ihnen eine Marktöffnung erschweren. Alle Freistellungen sind daher anhand der spezifischen Sachzwänge zu prüfen, die geltend gemacht werden, um die Unmöglichkeit einer Marktöffnung innerhalb der vorgesehenen Fristen zu begründen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sind Ausnahmen außerdem stets eng auszulegen, und der Umfang einer Freistellung ist unter Berücksichtigung der Zielsetzung der in Frage stehenden Maßnahme zu bestimmen. (39) Die in Frage stehende Freistellung ist vor dem Hintergrund dieser Erwägungen zu prüfen. (40) Die Kommission hat gemäß Artikel 9 Absatz 4 die angeführten Platz- und Kapazitätsprobleme eingehend untersucht und die Angemessenheit der in diesem Zusammenhang getroffenen Entscheidung der deutschen Behörden sowie die Maßnahmen zur Beseitigung dieser Probleme ausführlich geprüft. Sie stützte sich dabei insbesondere auf die von den deutschen Behörden vorgelegten Unterlagen und ihre Ortsbesichtigung des Flughafens Düsseldorf am 20. Oktober 1999 sowie auf ein von ihr in Auftrag gegebenes technisches Gutachten der Gesellschaft Aerotec. Schließlich hat die Kommission auch die Stellungnahmen des Flughafens und der deutschen Regierung zur Analyse der Kommission berücksichtigt, vor allem die Stellungnahmen zu den Platzproblemen wegen der Verzögerungen beim Umbau des Fluggastgebäudes, die wegen der während der Durchführung der Arbeiten erforderlichen Änderungen eingetreten sind. 4.2 Die von den deutschen Behörden geltend gemachten Sachzwänge 4.2.1 Wiederholung (41) Wie schon erwähnt, brauchen wir nicht darauf zurückzukommen, daß auf dem Flughafen Düsseldorf keine strukturellen Platzprobleme herrschen und daß der Markt, wie Deutschland anführt, nur wegen der Folgen des Brandes im April 1996 nicht in dem in der Richtlinie vorgesehenen Maß geöffnet werden konnte. (42) Die Kommission hat in ihrer Entscheidung vom 14. Januar 1998 anerkannt, daß das damalige Platzproblem auf dem Flughafen eine Freistellung für die beantragten Dienste rechtfertigt. (43) Es ist auch darauf hinzuweisen, daß die jetzige Freistellung nicht wie die vorherige Mitteilung, die Inhalt der Entscheidung der Kommission vom 14. Januar 1998 war, für die unter Punkt 6 des Anhangs der Richtlinie aufgeführten Dienstkategorien Innen- und Außenreinigung bzw. Beseitigung von Schnee und Eis gilt. Da die Flughafenleitung heute auf einige ehemalige Kasernen der britischen Armee am Rande des Flughafens zurückgreifen kann und da auf dem östlichen Vorfeld ein Enteisungsbereich eingerichtet wurde, kann der Flughafen für die genannten Dienste den Bestimmungen der Richtlinie nachkommen und den Markt öffnen. Die Entscheidung, diese Dienste - und nicht diejenigen, für die die jetzige Freistellung gilt - dem Wettbewerb zu öffnen, rechtfertigt sich wegen des neuen Enteisungsbereichs, der geringen frei gemachten Fläche und der Beweglichkeit der für diese Dienste verwendeten Ausrüstungen. Die alten Kasernen stehen nämlich außerhalb des abgegrenzten Flughafenbereichs, und die Fahrzeuge müssen eine verkehrsreiche Straße überqueren, was für die schweren und langsamen Maschinen, die für Vorfelddienste wie das Zurückschieben der Flugzeuge benutzt werden, nicht praktikabel ist. (44) Die Kommission muß sich im Rahmen dieser Freistellung also darauf beschränken, zu untersuchen, was sich in punkto Platz und Kapazität seit der Entscheidung der Kommission vom 14. Januar 1998 geändert hat und wie Deutschland begründet hat, daß der Flughafen Düsseldorf unmöglich vollständig den in dieser Entscheidung vorgesehenen Plan verwirklichen und die dort auferlegten Bedingungen erfuellen kann. 4.2.2 Auswirkungen der Änderungen beim Wiederaufbau des Flughafens (45) Wie bereits erwähnt, sind die angeführten Probleme eine Folge des Brandes im April 1996, und die laufenden Arbeiten fügen sich zwar in ein größere Infrastruktur-Erweiterungsprojekt ein, sind aber auch eine unmittelbare Folge dieses Brandes. Daher handelt es sich bei diesen Arbeiten nicht um einen einfachen Ausbau der Infrastruktur oder die Renovierung eines Fluggastgebäudes, sondern um den fast vollständigen Wiederaufbau eines zerstörten Gebäudes. Daraus ergeben sich besondere Beschränkungen, denn - zunächst müssen die Gebäude abgerissen und daher auch der größte Teil der bestehenden Infrastruktur geräumt werden, bevor mit dem Wiederaufbau begonnen werden kann. Dies gilt vor allem für den Flugsteig B und den ihm entsprechenden mittleren Teil des Gebäudes; - es muß Schritt für Schritt vorgegangen werden (erst Flugsteig B mit dem angrenzenden Teil des Gebäudes, bevor der mittlere Teil des Gebäudes abgerissen werden kann), und auf einer einzigen Baustelle müssen gleichzeitig Abriß- und Aufbauarbeiten erfolgen; - die Arbeiten sind im mittleren Teil eines Flughafens auszuführen, der weiter in Betrieb bleiben muß. (46) All diese Arbeiten erfordern eine ausgeklügelte Logistik, und Probleme bei einem Teil der Arbeiten oder des Gebäudes können sich auf das Gesamtprogramm auswirken. Übrigens wurde bei dem im Rahmen dieser Freistellung erfolgten Besuch am 20. Oktober 1999 deutlich, daß der Gesamtbetrieb des Flughafens durch diese Arbeiten beeinträchtigt wird und daß der gesamte auf dem Vorfeld noch freie Platz für den Bau vorläufiger Strukturen benutzt wurde, um den Fluggesellschaften und ihren Fluggästen grundlegende Dienste zur Verfügung zu stellen. So wurden außer den beiden Abflugmodulen D und E vor allem am Flugsteig A auf Wunsch der Luftverkehrsgesellschaften zusätzliche Einrichtungen zur leichteren Abfertigung ankommender Fluggäste und ihres Gepäcks geschaffen. Auch erfolgt der Gepäcktransport größtenteils durch Fahrzeuge mit integriertem Gepäckband, von dem das Gepäck direkt auf das am Fluggastgebäude entlanglaufende Band entladen werden kann. Diese Fahrzeuge sind schwer und groß, führen jedoch zu geringerem Entladungsverkehr auf dem Vorfeld als die üblichen Gepäckwagen. (47) Die Prüfungen des für die Abfertigungsdienste erforderlichen Platzes muß nacheinander gesondert für jeden Flugsteig und alle Teile des Fluggastgebäudes, die von den Arbeiten betroffen sind, sowie für den Westteil des Vorfelds erfolgen. Flugsteig A (48) Nach den von Deutschland zur Prüfung der ersten Freistellung vorgelegten Unterlagen war die Inbetriebnahme dieses Flugsteigs für Frühjahr 1998 vorgesehen. Durch die geringere Zahl von Vorfeldtätigkeiten an diesem Ort sollte Platz für das Aufstellen von Abfertigungsgerät freikommen. Weil jedoch inzwischen wieder Fluggäste am Flugsteig A ankommen können, wurde es auf dringendes Ersuchen der dort tätigen Luftverkehrsgesellschaften erforderlich, diesen Bereich für die Ankunft der Fluggäste einzurichten. Die Kommission erkennt an, daß dies nicht nur einem betrieblichen Erfordernis (verbesserter Zugang für Fluggäste) entspricht, sondern auch dazu beiträgt, den Vorfeldverkehr zu entflechten, weil dann der seit dem Brand notwendige Bustransport zum Flugsteig C wegfällt. (49) Für diese Verbesserung waren jedoch die Errichtung der Ankunftsstruktur und daneben die Schließung der (nächstgelegenen) Position 80 notwendig. Außerdem führte die Ankunft der Fluggäste an der neuen Struktur des Flugsteigs A dazu, daß auch ihr Gepäck dort und nicht mehr am Flugsteig C ankam. So fiel zwar die Busbeförderung von Fahrgästen über das Vorfeld weg, aber die Gepäckbeförderung im Bereich des Flugsteigs A nahm zu. Bei dem Besuch stellten die Mitarbeiter der Kommission fest, daß die verfügbare Fläche vor allem im Bereich der ehemaligen Position 80 vollständig genutzt wird. (50) Die verringerte Zahl von Busbewegungen aufgrund des direkten Zugangs zum Flugsteig A wurde also größtenteils durch die Ankunft des Gepäcks an der neuen Einrichtung aufgewogen. Dazu trat die Schließung der Position 80 und eine Verringerung der Fläche im angrenzenden Bereich. Zusammengefaßt bedeutet dies also eine relative Verschlechterung der Lage in diesem Bereich des Flughafens. Flugsteig B (51) Die Neukonfiguration des Flugsteigs nach der Entscheidung über die Anpassung des Projekts "Airport 2000 Plus" an die geänderten Erfordernisse der Nutzer und ihrer Fluggäste zur Erleichterung des Zugangs bedeutete vor allem eine Verbreiterung des Flugsteigs, was eine Ausweitung der Baufeldbegrenzung zur Folge hatte. Aus dem Gutachten der Kommissionsdienststellen geht folgendes hervor: - Wegen des Stands der Arbeiten läßt sich die Baustelle auch nicht teilweise zum 1. Januar 2000 - dem Ablaufdatum der derzeit geltenden Freistellung - durch Abstellflächen für Abfertigungsgerät ersetzen, wovon in der Entscheidung vom 14. Januar 1998 ausgegangen worden war. Die Umbauarbeiten am Flugsteig haben erst begonnen, und der Wegeknoten kann erst nach vielen Monaten wieder für den Verkehr geöffnet werden. - Die Baustelle wurde so eng begrenzt, wie das aus Sicherheitsgründen möglich ist. Abgesehen von der Straße für den Baustellenverkehr ist nur Platz für die Lagerung von sehr wenig Baumaterial. - Die Flugzeuge sind vom Baustellenbereich nur durch den Betriebsweg für das Abfertigungsgerät getrennt, und dort kann nichts zusätzlich abgestellt werden. (52) Daher ist inzwischen deutlich, daß im Bereich des Flugsteigs B vor Abschluß der Bauarbeiten, also vor dem Frühsommer 2001, keine Flächen gewonnen werden können. Danach wird der Innenausbau erfolgen. Die Inbetriebnahme ist für Herbst 2001 geplant. (53) Nach Abschluß des eigentlichen Baus des Flugsteigs B müssen die Fluggastbrücken gebaut werden, wodurch das Bewegen und Abstellen von Gerät dort für einen Zeitraum von voraussichtlich fünf Monaten erheblich behindert wird. (54) Es dürfte im Bereich des Flugsteigs B also unmöglich sein, Platz zur Zurückgewinnung der verlorengegangenen Fläche von 7500 m2 frei zu machen. Vorfeld (55) Die Vorfelderweiterung war bereits im anläßlich der ersten Freistellung vorgelegten Maßnahmenplan enthalten. (56) Anfänglich war eine Osterweiterung im Jahr 1999 vorgesehen, mit der hauptsächlich ein Enteisungsbereich eingerichtet werden sollte. Die neu frei gemachte Fläche von 4000 m2 kann nur außerhalb der Enteisungssaison zum Abstellen von Abfertigungsgerät verwendet werden; nur einige hundert Quadratmeter stehen ganzjährig zur Verfügung. Wie bereits erwähnt, ermöglichen es die Einrichtung des Enteisungsbereichs und die Übernahme einiger alter Kasernen der britischen Armee der Flughafenleitung, Dienste in Zusammenhang mit der Reinigung und Enteisung der Flugzeuge bald dem Wettbewerb zu öffnen. Die Wahl der betreffenden Tätigkeiten, die unter Punkt 6 des Anhangs der Richtlinie aufgeführt sind, rechtfertigt sich durch die Einrichtung des Enteisungsbereichs, die geringe frei gemachte Fläche und die Beweglichkeit der entprechenden Fahrzeuge, die außerhalb des Bereichs abgestellt werden und eine stark befahrene Straße überqueren müssen. (57) Im anläßlich der ersten Freistellung vorgelegten Maßnahmenplan war ebenso - aber erst in einer zweiten Phase - eine Vorfelderweiterung im Bereich West vorgesehen. Die Hälfte dieser großen Erweiterung soll für neue Flugzeugpositionen genutzt werden, die andere Hälfte soll dem Abstellen von Abfertigungsgerät (auf mehr als 14000 m2) dienen. Die Baugenehmigung für dieses neue Vorfeld ist zwar selbst kein Problem, doch wird inzwischen deutlich, daß der Umfang der Arbeiten einen wesentlichen Umbau des Entwässerungssystems im ganzen westlichen Teil des Flughafens erfordert. Dadurch verzögert sich der Bau, auch weil eine Genehmigung der Gewässerschutzbehörden erforderlich ist, der noch Tests zur Bewertung der Umweltfolgen vorausgehen müssen. Wegen dieser Tests und der noch einzureichenden Unterlagen kann vor dem Frühjahr 2000 keine Genehmigung erhofft werden. 4.3 Der Maßnahmenplan (58) Gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie haben die deutschen Behörden einen Maßnahmenplan vorgeschlagen, um den angeführten Schwierigkeiten abzuhelfen. (59) Mit Vorfelderweiterung West - die ursprünglich für Ende des Jahres geplant war - würden mehr als 14000 m2 neue Flächen für das Abstellen von Abfertigungsgerät geschaffen. Wegen der Probleme mit dem erforderlichen Umbau des Entwässerungssystems sind die Termine für den Abschluß dieser Arbeiten jedoch noch ungewiß. Der Maßnahmenplan muß jedoch glaubwürdig und verläßlich sowie mit einem Zeitplan versehen sein. Da bislang noch keine Gewißheit bezüglich der Durchführung dieses Vorhabens und erst recht nicht bezüglich des Zeitpunkts seiner Umsetzung besteht, kann die Kommission dieses Vorhaben alleine nicht als Maßnahmenplan gemäß Artikel 9 der Richtlinie berücksichtigen. (60) Deutschland schlägt jedoch noch andere Maßnahmen zur Überwindung dieser Schwierigkeiten vor, nämlich Maßnahmen in Verbindung mit den Arbeiten am Flugsteig B und dem mittleren Teil des Fluggastgebäudes. Da sich das federführende Konsortium für die Bauarbeiten verpflichtet hat, die Arbeiten im Herbst 2001 abzuschließen, müssen die für das künftige Abfertigungsgerät erforderlichen Flächen frei gemacht werden. Diese Verpflichtung ist bindend; bei Nichteinhaltung gelten schwere Vertragsstrafen. Derzeit wird auf der Baustelle rund um die Uhr gearbeitet; täglich sind dort 600 Personen, ab Januar 2000 sogar 1000 Personen beschäftigt. Sobald das Fluggastgebäude nach Ende des Freistellungszeitraums in Betrieb genommen wird, kann auf dem frei gemachten Platz - nicht nur um den Flugsteig B herum - Abfertigungsgerät aufgestellt werden. Weiter plant die Flughafenleitung nicht mehr den Abriß der beiden provisorischen Abflugmodule (D und E), sondern ihren Rückbau, damit sie Abfertigungsgerät aufnehmen können. Grundfläche und Höhe dieser beiden Module erlauben ihren raschen Rückbau. (61) Diese von der Verwirklichung des Vorfelds West und sonstigen Genehmigungen der Verwaltungsbehörden unabhängige alternative Lösung ermöglicht eine Marktöffnung in dem Maße, wie sie in der Richtlinie für das Ende des Freistellungszeitraums gefordert wird, und kann daher als Maßnahmenplan im Sinne von Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie angesehen werden. 4.4 Einhaltung der in Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie festgelegten Kriterien (62) Die von Deutschland mitgeteilte Freistellung betrifft die Tätigkeiten des Be- und Entladens, verschiedene Vorfelddienste wie das Lotsen, die Hilfe beim Abstellen, Bewegen und Starten sowie die Fluggast- und Gepäckbeförderung. Für diese Tätigkeiten ist normalerweise zahlreiches, manchmal aber auch langsames und schweres Gerät (z. B. Flugzeugschlepper) erforderlich, das in der Nähe der Flugzeugpositionen abgestellt werden muß; es kann nicht, wie vorgeschlagen, in der Nähe der alten Kasernen, d. h. außerhalb des abgegrenzten Flughafenbereichs und auf der anderen Seite einer verkehrsreichen Straße, abgestellt werden. Außerdem ist zu berücksichtigen, wie sich ein zweiter Abfertiger auf die bereits bestehenden Verkehrsengpässe um die Flugsteige herum auswirken würde. (63) Nach Prüfung der Flugpläne und der Vorfelddienste schätzt die Kommission, daß ein zweiter Abfertiger bei der realistischen Hypothese, wonach er 15 % des Marktes gewänne, zu einem zusätzlichen Platzbedarf von rund 22 % führte. Im Fall einer Entscheidung für eine Öffnung des Marktes wäre es nicht Aufgabe der Kommission - wie vorgeschlagen wurde -, den Marktanteil des künftigen Abfertigers dadurch von vornherein zu begrenzen, daß sie ihm vorschreibt, wegen des Mangels an Flächen weniger und spezielles Gerät einzusetzen. Die Kommission kann lediglich bewerten, welche Folgen weitere Betreiber auf den Flughafenbetrieb hätten. Außerdem hat die Kommission bereits in mehreren Entscheidungen darauf hingeweisen, daß ein neuer Betreiber nur dann Auswirkungen auf den Gerätebedarf des bisherigen Betreibers hat, wenn der Marktanteil des neuen Betreibers ungefähr zwischen 10 und 15 % liegt. Unterhalb dieser Schwelle ist sämtliches Gerät des neuen Betreibers als zusätzlich zu dem des Flughafens anzusehen. Bei Selbstabfertigung durch einen Nutzer beträgt der zusätzlich benötigte Platz im Fall der Gesellschaft LTU 25 % (wobei der Flughafen nur 5 % weniger Gerät brauchte), wenn diese Fluggesellschaft den Verkehr während ihrer eigenen Verkehrsspitze bewältigen will. Die Lufthansa würde ungefähr 50 % des derzeit vom Flughafen benutzen Geräts benötigen. Der Flughafen seinerseits brauchte rund 25 % weniger, woraus sich unter dem Strich ein zusätzlicher Flächenbedarf von 25 % ergäbe. (64) Angesichts der ausgeprägten Flächenknappheit auf dem Flughafen scheint es also nicht möglich zu sein, einem zweiten Dienstleister oder einem Nutzer auf dem Flughafen die von der Freistellung betroffenen Tätigkeiten zu gestatten, und die alleinige Öffnung der Reinigungs- und Enteisungsdienste ist voll gerechtfertigt. Die von den deutschen Behörden gewährte Freistellung ist also nicht weitgehender als für die betreffenden Dienste erforderlich. Unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten bei der Ausführung der Arbeiten und der umfangreichen, damit einhergehenden Umbauten zeigt die Planung in bezug auf den Abschluß der Arbeiten, vor allem im Hinblick auf den Flugsteig B und den mittleren Teil des Fluggastgebäudes, daß die beantragte Dauer der Freistellung den nachgewiesenen Engpässen angemessen ist. Damit ist die Einhaltung der in Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie festgelegten Grundsätze gezeigt. 5 Schlußfolgerung (65) Die deutsche Freistellung für den Flughafen Düsseldorf stützt sich auf die Folgen des Brandes vom April 1996, der den größten Teil des Fluggastgebäudes zerstört und den Flughafenbetrieb völlig über den Haufen geworfen hat. Der Wiederaufbau, übrigens im Rahmen eines ehrgeizigeren Entwicklungsprojekts, ist deshalb besonders schwierig, weil er Schritt für Schritt und nach einem Abriß erfolgen muß und im mittleren Teil eines Flughafens auszuführen ist, der weiter in Betrieb bleiben muß. (66) Zu der Wichtigkeit und Komplexität der Arbeiten, deren einzelne Phasen miteinander verknüpft werden mußten, traten technische und betriebliche Schwierigkeiten, die die uneingeschränkte Inbetriebnahme der Flugsteige verzögert und eine Freimachung von Flächen für das Abfertigungsgerät entgegen dem ursprünglichen Plan verhindert haben. Die vollständige Nutzung der Flächen durch Abfertigungsgerät oder durch notwendiges Baumaterial und die bereits bestehenden Park- und Verkehrsprobleme auf dem Vorfeld lassen es nicht zu, daß vor dem Ablauf des Freistellungszeitraums ein neuer Betreiber, Selbstabfertiger oder Dienstleister hinzukommt - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Die dem Flughafen Düsseldorf am 30. September 1999 auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben b) und d) der Richtlinie erteilte und der Kommission am 5. Oktober 1999 notifizierte Freistellung wird genehmigt. Artikel 2 Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet. Brüssel, den 5. Januar 2000. Für die Kommission Loyola DE PALACIO Vizepräsident (1) ABl. L 272 vom 25.10.1996, S. 36. (2) ABl. L 173 vom 18.6.1998, S. 45. (3) ABl. C 307 vom 26.10.1999, S. 3. (4) ABl. L 173 vom 18.6.1998, S. 45. (5) Bundesgesetzblatt 1997, Teil I, Nr. 82, vom 16. Dezember 1997, S. 2885. (6) ABl. L 173 vom 18.6.1998, S. 45. (7) Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, Juli 1999, Tabelle 2, S. 11. (8) Bundesgesetzblatt 1997, Teil I, Nr. 82, vom 16. Dezember 1997, S. 2885. (9) Entscheidungen der Kommission vom 14. Januar 1998, ABl. L 173 vom 18.6.1998, S. 32 und S. 45. (10) Mediawet, Rechtssache C-288/89 vom 25. Juli 1991, Slg. 1991, S. I-4007, und Säger/Dennemeyer, Rechtssache C-76/90, Slg. 1991, S. I-4221. (11) Siehe Fußnote 9.