2000/122/EG: Entscheidung der Kommission vom 5. Januar 2000 über die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates auf den Flughafen Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 5067) (Text von Bedeutung für den EWR) (Nur der deutsche Text ist verbindlich)

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Avis juridique important | 32000D0122 2000/122/EG: Entscheidung der Kommission vom 5. Januar 2000 über die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates auf den Flughafen Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 5067) (Text von Bedeutung für den EWR) (Nur der deutsche Text ist verbindlich) Amtsblatt Nr. L 039 vom 14/02/2000 S. 0057 - 0066 ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 5. Januar 2000 über die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates auf den Flughafen Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 5067) (Nur der deutsche Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (2000/122/EG) DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft(1), insbesondere auf Artikel 9 Absatz 5, gestützt auf den Antrag auf Zustimmung zur Entscheidung der deutschen Behörden vom 5. Oktober 1999 und nach Anhörung dieser Behörden, nach Anhörung des Beratenden Ausschusses, in Erwägung nachstehender Gründe: 1 Geltungsbereich der von Deutschland mitgeteilten Freistellung 1.1 Die Mitteilung der deutschen Behörden (1) Mit einem bei der Kommission am 5. Oktober eingegangenen Schreiben hat die Regierung der Bundesrepublik Deutschland den Antrag auf Zustimmung ihrer Entscheidung vom 30. September 1999 übermittelt, mit der dem Flughafen Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) folgende Freistellung erteilt werden soll: - Untersagung der Selbstabfertigung und - Zulassung des Flughafens Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) als einziger Drittabfertiger bei Diensten, die im Anhang der Richtlinie unter den Nummern 4.1 (bezüglich der Handhabung von eingehender, ausgehender oder im Transit befindlicher Fracht zwischen dem Abfertigungsgebäude und dem Flugzeug), 5.4 (bezüglich des Be- und Entladens des Flugzeugs sowie der Beförderung der Fluggäste und des Gepäcks zwischen dem Abfertigungsgebäude und dem Flugzeug), 5.5 und 5.6 aufgeführt sind. Diese Freistellung wird auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben b) und d) der Richtlinie vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2001 erteilt. Sie folgt der Entscheidung der Kommission vom 14. Januar 1998(2) über die Gewährung einer Freistellung durch die Bundesrepublik Deutschland am 9. Oktober 1997. (2) Die Kommission hat gemäß Artikel 9 Absatz 3 eine Zusammenfassung dieser Notifizierung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(3) vom 26. Oktober 1999 veröffentlicht und Betroffene zur Äußerung aufgefordert. (3) Gemäß den Bestimmungen von Artikel 9 Absatz 5 der Richtlinie wurde die deutsche Regierung von der Kommission zum Entwurf der Bewertung der Kommission am 24. November 1999 angehört, und die deutschen Behörden haben ihre Bemerkungen in einem Schreiben vom 29. November 1999 mitgeteilt. Grundlage der Freistellung (4) Die allgemeinen Bestimmungen für den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste sind in den Artikeln 6 und 7 der Richtlinie enthalten. Sie legen eindeutig den Grundsatz der größtmöglichen Öffnung für die meisten Bodenabfertigungsdienste fest. Für einen Flughafen mit einem Verkehrsaufkommen wie Düsseldorf sieht die Richtlinie die Gewährung des Rechts auf Selbstabfertigung ab dem 1. Januar 1998 und die Öffnung des Markts der Drittabfertigung ab dem 1. Januar 1999 vor. Angesichts der besonderen Situation und Aufgabe eines Flughafens - insbesondere Sicherheits-, aber auch Platz- und Kapazitätsproblemen, die in bestimmten Bereichen der meisten Flughäfen auftreten können - schreibt die Richtlinie jedoch keine uneingeschränkte Marktöffnung vor, sondern verlangt eine Mindestöffnung bei Selbst- und Drittabfertigung für vier Kategorien von Diensten auf der Luftseite, d. h. einem besonders sensiblen Bereich des Flughafens. Dabei handelt es sich um Vorfelddienste, Gepäckabfertigung, Betankungsdienste und bestimmte Fracht- und Postabfertigungsdienste. (5) Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG berücksichtigt auch, daß in bestimmten Fällen akute Platz- und Kapazitätsprobleme eine Öffnung des Markts in dem vorgesehenen Umfang verhindern können. In solchen Fällen sind befristete Freistellungen möglich, damit der Flughafen die jeweiligen Schwierigkeiten ausräumen kann. Die Freistellungen können jedoch nur in Ausnahmefällen gewährt werden und sollen nicht dazu dienen, den Flughäfen generell eine weitere Anpassungsfrist über die in Artikel 1 der Richtlinie bereits vorgesehene Frist hinaus zu verschaffen. (6) Freistellungen sind nur aufgrund besonderer Platz- oder Kapazitätsprobleme möglich. Auf dieser Grundlage hatte Deutschland am 9. Oktober 1997 eine erste Freistellung gewährt, die von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 14. Januar 1998(4) genehmigt, aber auf einen Zeitraum bis zum 1. Januar 2000 beschränkt wurde. Auf dieser Grundlage und nach Artikel 9 Absatz 6 der Richtlinie hat Deutschland, und zwar gemäß § 3 der Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften(5), mit der die Richtlinie 96/67/EG in das nationale Recht umgesetzt wird, die von der jetzigen Entscheidung betroffene Freistellung gewährt. 1.2 Derzeitige Situation am Flughafen Düsseldorf (7) Aufgrund der nach der Entscheidung der Kommission vom 14. Januer 1998 von Deutschland gewährten Freistellung vom 17. April 1998 gilt für die oben genannten Tätigkeiten bereits eine Freistellung, wonach der Flughafen die Selbstabfertigung verbieten und sich die Frachtabfertigungsdienste sowie die Beförderung der Fluggäste und des Gepäcks zwischen dem Abfertigungsgebäude und dem Flugzeug (5.4), beim Start (5.5) und beim Bewegen des Flugzeugs (5.6) vorbehalten darf. Mit der Freistellung im Rahmen dieser Entscheidung wird also die für diese Dienste gewährte Freistellung verlängert. (8) Dagegen wurde die von den deutschen Behörden mit ihrer Entscheidung vom 17. April 1998 gewährte Freistellung, wonach Beschränkungen auf zwei Selbstabfertiger und zwei Dienstleister galten und die die Reinigung der Flugzeuge (6.1), die Kühlung und die Schneebeseitigung (6.2) sowie die Ausstattung der Kabine (6.3) betraf, nicht erneut beantragt. Daher sind diese Dienste ab dem 1. Januar 2000 uneingeschränkt dem Wettbewerb unterworfen. 2 Die von Deutschland geltend gemachten Sachzwänge (9) Die von Deutschland gewährte Freistellung stützt sich auf die Platz- und Kapazitätsprobleme des Flughafens nach dem Brand des Fluggastterminals vom 11. April 1996 und die Steigerung des Platzbedarfs, die eine Marktöffnung für mehrere Betreiber zur Folge hätte, sowie auf Probleme während der Renovierung und Umstrukturierung. (10) Die Freistellungsentscheidung basiert auf folgenden vom Flughafen Düsseldorf vorgelegten Argumenten und Studien: - Nachtrag zum Maßnahmenplan des Antrages auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, September 1999, - Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, Juli 1999, - Dokumentation des Maßnahmenplans, Oktober 1998 und April 1999, - Studie von Netherlands Airport Consultant B. V.: "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers", Juli 1997. (11) Es braucht nicht auf die bereits in der Entscheidung der Kommission vom 14. Januar 1998(6) erwähnte Tatsache zurückgekommen zu werden, daß sich alle Angaben zu den Platzproblemen auf die Zeit nach dem Brand von 1996 beziehen und daß kein struktureller Platzmangel geltend gemacht wird, um die derzeitige Lage und die sich daraus ergebende Freistellung zu rechtfertigen. 2.1 Folgen des Brandes vom 11. April 1996 (12) Durch das Feuer wurden das Zentralgebäude zerstört und die drei Flugsteige A, B und C unbenutzbar. Folgen der Unmöglichkeit, das Zentralgebäude zu benutzen: - Mehrere Andockpositionen und insbesondere alle des Flugsteigs B konnten nur als Außenpositionen benutzt werden, wodurch viel mehr Fluggäste mit Bussen über das Vorfeld befördert werden mußten. - Anfänglich mußten alle Fluggäste an Flugsteig C ankommen, der als einziger mit einer Gepäckausgabeanlage ausgestattet ist. - Im Osten und im Westen mußten zwei Module (D und E) provisorisch gebaut werden, um die einsteigenden Fluggäste abfertigen zu können. Diese Konstruktionen benötigen jedoch viel Platz am Boden und führen zu relativ langen Busfahrten zur Beförderung der Fluggäste. - Drei Positionen (50, 51 und 60) mußten geschlossen werden, um den Wiederaufbau von Flugsteig B und die Zwischenlagerung von Baumaterial zu ermöglichen. (13) Flugsteig C mit dem entsprechenden Teil des Zentralgebäudes konnte jedoch ab November 1996 einschließlich der Bänder für das ankommende Gepäck der Fluggäste wieder benutzt werden. Dort wurden auf Kosten einiger Flächen für das Abstellen von Material auf dem Vorfeld drei zusätzliche Gepäckbänder installiert. (14) Nach den von Deutschland bei der ersten Freistellung vorgelegten Unterlagen sollte Flugsteig A im Frühjahr 1998 mit 7 bis 8 Positionen wieder eröffnet werden, so daß dann Fluggäste, die an diesem Flugsteig ankommen, sich nicht mehr zur Gepäckausgabe zum Flugsteig C begeben und damit weniger häufig Fluggäste per Bus befördert werden müßten. Gleichzeitig würde damit die Ausrüstung für die Abfertigung am Flugsteig A einsteigender Fluggäste erheblich verringert, wodurch der Verkehr durch weniger Fahrzeuge auf dem Vorfeld verringert und Platz für das Aufstellen von Abfertigungsgerät freigemacht werden könnte. (15) Der Abschluß der Arbeiten am Flugsteig B ist dagegen erst für Juni 2001 vorgesehen. Hier sind umfangreiche Umbauten erforderlich, die den größten Teil des Flughafens in Mitleidenschaft ziehen. Flugsteig B mußte zusammen mit dem größten Teil des entsprechenden Fluggastgebäudes vollständig abgerissen werden. Dieser Flugsteig und der mittlere Teil des Fluggastgebäudes werden vollständig erneuert, wobei das Gebäude vergrößert, der Flugsteig über die gesamte Länge verbreitert und ein zusätzliches Stockwerk eingebaut werden, um eine Trennung der Fluggäste nach "Schengen"-Ländern und "anderen" zu ermöglichen. Obwohl der Brand schon 1996 war, ist die Lage drei Jahre später durch die notwendigen Gutachten für die Versicherungen, die Projektstudien und den Abriß noch sehr provisorisch, und es werden sowohl der Zugang der Fluggäste zu den Abfertigungshallen als auch der Vorfeldverkehr noch erheblich behindert. So muß der Flughafen zahlreiche Busfahrten durchführen, weil viele Positionen statt wie früher als direkte Andockpositionen nun als Außenpositionen genutzt werden. Auch wurde zusätzliche Ausrüstung für den Gepäcktransport erforderlich, was zu Verkehrs- und Platzproblemen führte. Diese Fuhrparkerweiterung und die Tatsache, daß die Fahrzeuge die Baustelle jedesmal umfahren müssen, erschwert den Verkehr um das Fluggastgebäude herum. Außerdem ist der Platz in diesem Teil des Flughafens vor allem um die beiden provisorischen Module D und E herum vollständig belegt. (16) Nach dem von Deutschland bei der ersten Freistellung 1998 vorgelegten globalen Umbauplan sollten die Anlagen im Jahr 2002 wieder voll betriebsfähig sein, und der erforderliche Platz für die Öffnung des Marktes für Bodenabfertigungsdienste müßte bereits ab Anfang 2001 zur Verfügung stehen. Mit der Entscheidung der Kommission vom 14. Januar 1998 wurde der Flughafen verpflichtet, den Markt ab 1. Januar 2000 vorzeitig wieder zu öffnen, weil dann mit der Öffnung der Flugsteige A und C und dem Fortgang der Arbeiten am Flugsteig B und am neuen Vorfeld West ausreichend Platz frei gemacht wäre. (17) Deutschland führt jedoch an, daß eine solche Öffnung zum vorgesehenen Zeitpunkt nicht mehr möglich ist, weil Probleme mit der rechtzeitigen Ausführung der verschiedenen Arbeiten aufgetreten sind. 2.2 Schwierigkeiten bei den Wiederaufbauarbeiten 2.2.1 Flugsteig A (18) Nach dem Bericht der deutschen Behörden wurde zwar ein großer Teil des Flugsteigs A im April 1998, wie im Umbauplan vorgesehen, wieder in Betrieb genommen, doch kann mit dem Abriß der vorläufigen Abflugmodule erst dann begonnen werden, wenn der Flugsteig A wieder ganz in Betrieb genommen wird und die Vorfeldarbeiten bei diesem Flugsteig sowie an den entsprechenden Fluggasttreppen nach der Freimachung des notwendigen Platzes abgeschlossen sind. (19) Damit die Fluggäste andererseits das Fluggastgebäude über den Flugsteig A erreichen können, ohne sich zum Flugsteig C begeben zu müssen, und weil der Fortgang der Arbeiten die Verlegung der Gepäckförderbänder 9 bis 12 mit sich brachte, mußte dieser Ort für die ankommenden Fluggäste eingerichtet werden. Diese Maßnahmen erfolgten vor allem auf Drängen der Lufthansa und ihrer Partner, die diesen Flugsteig hauptsächlich benutzen und bessere Bedingungen für ihre Fluggäste wollten. (20) Zur Neueinrichtung dieses östlichen Teils des Flugsteigs A mußten die Position 80 in einen Gepäcksammelbereich umgewandelt und dort eine neue Gepäckabfertigungshalle für die Fluggäste gebaut werden. Dann wurde die Ankunftshalle über einen Fluggasttunnel in Höhe des Tors 37 (Hallen 5/6) mit dem übrigen Flughafen verbunden. (21) Durch den Bau dieser Zusatzeinrichtungen auf dem Vorfeld verschlechterte sich dort die Verkehrslage, vor allem wegen des mit der Wiederöffnung der Position zunehmenden Gepäcktransports. (22) Deutschland führt an, daß dieser mit guten Gründen von den Fluggesellschaften geforderte, aber zusätzliche und unvorhergesehene Umbau im Bereich des Flugsteigs A die in der ersten Entscheidung der Kommission erwartete Verbesserung der Lage verhindert hat. Äußere Umstände und betriebliche Erfordernisse haben zu einer Verringerung des Abstellplatzes um 500 m2 geführt. Dazu kam noch die Schließung der Position 80 und eine Nutzungsbeschränkung der angrenzenden Flächen. 2.2.2 Flugsteig B (23) Die anläßlich der ersten Freistellung vorgelegten Umbaupläne für den Flugsteig B und den angrenzenden Teil des Zentralgebäudes sind nicht mehr aktuell. Nach den Plänen sollte die Größe der Baustelle beschränkt bleiben, um eine möglichst große Fläche für das Abstellen von Abfertigungsgerät zu erhalten. (24) Die geplanten Maßnahmen zur Überwindung der Beschränkungen bei der Abfertigung erfolgen im Rahmen des umfangreicheren Wiederaufbau- und Entwicklungsprojekts "Airport 2000 Plus". Mit dem Fortgang der Arbeiten ist der Flughafenleitung deutlich geworden, daß die Maßnahmen an die Erfordernisse der Fluggastabfertigung angepaßt werden müssen. Deshalb wird der Flugsteig B umgebaut, wodurch bis zum Ende der Arbeiten noch mehr Fläche für das Abstellen von Abfertigungsausrüstung wegfällt. Die fehlende Fläche im Bereich dieses Flugsteigs wird auf 3000 m2 geschätzt. Außerdem wird es durch diesen Umbau unmöglich, innerhalb der vorgesehenen Frist den Verkehrsknotenpunkt unter dem Flugsteig wieder zu öffnen, der zur Verbesserung des Vorfeldverkehrs erforderlich ist. (25) Deutschland begründet diese neue Freistellung für die Zeit bis zum 31. Dezember 2001 mit dieser Ausdehnung der Arbeiten am Flugsteig B, die frühestens im Juli 2001 abgeschlossen sein könnten. Daher könnte der Flugsteig auch nicht vor dem Spätherbst 2001 wieder voll betriebsbereit sein. 2.2.3 Das neue Vorfeld West (26) Das Projekt "Airport 2000 Plus" sieht auch eine Vorfelderweiterung für neue Flugzeugpositionen und die Lagerung von Bodenabfertigungsmaterial vor. Die wichtigste Erweiterung ist die Schaffung eines neuen Vorfelds im Westen. Die gewonnene Fläche sollte zur Hälfte neue Flugzeugpositionen aufnehmen, die andere Hälfte sollte der Lagerung von Bodenabfertigungsmaterial auf mehr als 14000 m2 dienen. Diese Arbeiten waren nicht in dem damals vorgelegten Maßnahmenplan als Ergänzung der Maßnahmen zur Überwindung der aufgeführten Schwierigkeiten enthalten, denn diese Arbeiten wären erst Ende 2000, also nach dem von der Kommission mit ihrer Entscheidung vom 14. Januar 1998 gewährten Freistellungszeitraum, abgeschlossen gewesen. (27) Der Bau dieses neuen Bereichs wurde jedoch verzögert, zum einen durch technische Probleme bei der erforderlichen Entwässerung, zum anderen durch Schwierigkeiten, vom für den Gewässerschutz zuständigen Ministerium die Genehmigung zu erhalten. Aus den von Deutschland vorgelegten Unterlagen geht hervor, daß die Inbetriebnahme wegen dieser Verzögerung frühestens Ende des Jahres 2001 möglich ist. (28) Die Freistellung stützt sich also darauf, daß der Flughafen unmöglich neue Flächen finden kann, weil die auf Anforderung der Benutzer zur Verbesserung des Dienstes am Flugsteig A durchgeführten Erweiterungsarbeiten sowie der Umbau des Flugsteigs B Anpassungen erforderlich machen. (29) Gegenüber den ursprünglichen Schätzungen hat sich der Mangel an Fläche im Bereich der drei Flugsteige um mehr als 3500 m2 erhöht. Dagegen konnten durch die Umgestaltungen auf dem Vorfeld um die Verwaltungsgebäude herum 1600 m2 und auf dem Vorfeld West (Cargo-Bereich) im Enteisungsbereich 2000 m2 gewonnen werden, wozu im östlichen Teil des Vorfelds noch weitere 300 m2 kommen. Auf dem ganzen Flughafen konnten gegenüber Anfang 1998(7) nur 350 m2 gewonnen werden, weshalb der Markt nicht im vorgesehenen Umfang geöffnet werden kann. 3 Stellungnahmen der Betroffenen (30) Nach der Veröffentlichung einer Zusammenfassung der Mitteilung der deutschen Behörden durch die Kommission wurde den Betroffenen gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Eine Luftverkehrsgesellschaft ist der Ansicht, aus den vom Flughafen in seinen Unterlagen zum Freistellungsantrag genannten Zahlen gehe weder die Notwendigkeit einer Änderung des Maßnahmenplans noch der Platzmangel hervor. Sie wundert sich darüber, daß der Flughafen keinen Mangel an Büros angibt, und denkt, es könnten zusätzliche Flächen freigemacht werden, indem zum einen freigelassene Flächen im Bereich der alten Kasernen und zum anderen die Flächen, die dadurch freikommen, daß der Flughafen wegen des Auftretens eines zweiten Abfertigers weniger Gerät benötigt, genutzt würden. Doch stuende dem neuen Abfertiger nicht viel Platz zur Verfügung, und daher müßte er in bestimmten Flugzeugtypen weniger und spezielles Gerät verwenden, was seine Marktchancen verringern würde. Außerdem schlägt dieser Nutzer vor, bestimmtes Gerät in einen "Pool" einzubringen bzw. den neuen Abfertiger einen Teil des Geräts übernehmen zu lassen. Schließlich hält er den in der NACO-Studie anläßlich der ersten Entscheidung der Kommission genannten Marktanteil von 40 % für viel zu optimistisch; für diesen zweiten Abfertiger sei ein Marktanteil von nur 1 % realistisch. 4 Bewertung der Freistellung anhand der Bestimmungen der Richtlinie 96/67/EG 4.1 Die geltenden Vorschriften für die Bodenabfertigung 4.1.1 Die Möglichkeiten der Begrenzung des Marktzugangs (31) In der Richtlinie 96/67/EG ist eine differenzierte Marktöffnung vorgesehen, bei der sowohl die Weise, in der die Bodenabfertigung gewährleistet wird (Selbst- oder Drittabfertigung), als auch das Verkehrsaufkommen auf dem Flughafen maßgeblich sind. (32) Die allgemeinen Bestimmungen für die Erbringung der Abfertigungsdienste bei den in der Mitteilung der deutschen Behörden genannten Dienstleistungskategorien sind in Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie festgelegt. Diese Bestimmungen wurden in Paragraph 3 Absatz 2 der deutschen Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie übernommen. Danach kann der Mitgliedstaat den Marktzugang auf ein Minimum von zwei Dienstanbietern und zwei Selbstabfertigern begrenzen, die nach relevanten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien auszuwählen sind. Ebenso kann die Zahl der Drittabfertiger auf zwei beschränkt werden. In diesem Fall muß die Auswahl der Dienstleister über eine Ausschreibung erfolgen. Auf dieser Grundlage muß der Flughafen Düsseldorf in Anwendung von Anhang 5 der Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften(8) vom 10. Dezember 1997, mit der die Richtlinie in deutsches Recht umgesetzt wird, den Markt der Bodenabfertigungsdienste bei den Tätigkeiten, bei denen die Zahl der Abfertiger in Anwendung von Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie beschränkt werden darf, im Rahmen der Drittabfertigung einem zweiten Dienstleister öffnen sowie zwei Nutzern die Ausübung der Selbstabfertigung gestatten. (33) Wenn jedoch besondere Platz- oder Kapazitätsgründe, insbesondere im Zusammenhang mit der Verkehrsdichte und dem Grad der Nutzung der Flächen, die Zulassung der Selbst- oder Drittabfertigung in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang nicht ermöglichen, so kann der betreffende Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben b) und d) die Drittabfertigung auf einen einzigen Dienstleister beschränken oder die Selbstabfertigung untersagen oder auf einen einzigen Nutzer beschränken. (34) Gemäß Artikel 9 Absatz 6 der Richtlinie ist die Geltungsdauer der gewährten Freistellungen begrenzt, und für jede neue Freistellung muß ein neues Verfahren anlaufen. In keinem Fall dürfen die gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d) gewährten Freistellungen für länger als drei Jahre gelten. Die gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) gewährten Freistellungen, wonach die Drittabfertigung einem einzigen Dienstleister vorbehalten bleibt, sind auf zwei Jahre zu befristen und dürfen nur einmal um höchstens zwei Jahre verlängert werden. In diesem Rahmen wurde diese Freistellung von den deutschen Behörden gewährt. Nach Artikel 9 Absatz 2 muß jedoch eine derartige Freistellung - den oder die Dienste, für die eine Freistellung gewährt wird, und die für diese Entscheidung maßgeblichen Platz- oder Kapazitätsprobleme nennen; - einen Plan mit geeigneten Maßnahmen umfassen, mit denen diesen Schwierigkeiten abgeholfen werden soll. Außerdem darf die Freistellung nicht - die Ziele der Richtlinie in unangemessener Weise beeinträchtigen; - zu Wettbewerbsverzerrungen führen; - über das erforderliche Maß hinausgehen. (35) Die Kommission hat in ihren Entscheidungen vom 14. Januar 1998 zu den Flughäfen Frankfurt und Düsseldorf(9) darauf hingeweisen, daß das Hauptziel der Richtlinie darin besteht, den Zugang zu Bodenabfertigungsdiensten zu liberalisieren. Dritten auferlegte Begrenzungen führen zu Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dieser Dritten. Analog zu staatlichen Maßnahmen, die die Dienstleistungsfreiheit beschränken(10), sind Maßnahmen, die dazu führen, die Aktivitäten eines Dienstleisters auszuschließen oder zu verhindern, selbst wenn sie ohne Unterscheidung nach Nationalität ergehen, nur dann zulässig, wenn sie durch zwingende nichtwirtschaftliche Erfordernisse in bezug auf das öffentliche Interesse begründet sind und zusätzlich in einem angemessenen Verhältnis zum von ihnen verfolgten Ziel stehen. 4.1.2 Verfahren (36) Die deutschen Behörden haben zugesagt, das Inkrafttreten der Freistellungsentscheidung von der Entscheidung der Kommission abhängig zu machen. (37) Wie in den Entscheidungen zu den Flughäfen Frankfurt und Düsseldorf(11) ausgeführt wurde, hat sich die Prüfung der Kommission auf folgende Punkte zu erstrecken: - Vorhandensein und Umfang von Platz- und Kapazitätsproblemen, die die Freistellung rechtfertigen und eine Marktöffnung in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang verhindern; - den zur Überwindung der Sachzwänge geeigneten Maßnahmenplan, der glaubwürdig sein muß und nicht an Bedingungen geknüpft sein darf und einen entsprechenden Zeitplan für die Durchführung der Maßnahmen umfassen muß; - die Einhaltung der Grundsätze von Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie hinsichtlich der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen und einer Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme. (38) Freistellungen sollen nicht dazu dienen, den Flughäfen generell eine weitere Anpassungsfrist über die in Artikel 1 der Richtlinie bereits vorgesehene Frist hinaus zu verschaffen. Sie sollen es den Flughäfen ermö