1999/342/EG: Entscheidung der Kommission vom 30. September 1998 über geplante Beihilfen Österreichs an die AGRANA Stärke-GmbH für die Errichtung und den Umbau von Stärkeproduktionsanlagen (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1998) 3023) (Nur der deutsche Text ist verbindlich)

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lfevorhabens von beschränkter Bedeutung ist. (45) Es sei an dieser Stelle angemerkt, daß, wie der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in der Rechtssache 730/79 (Philip Morris) erkannt hat ( 18 ), der Kommission nach Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Beurteilung der Zulässigkeit von Beihilfen unter Abweichung vom allgemeinen Verbot des Artikels 92 Absatz 1 ein Beurteilungsspielraum zugestanden ist, den sie auf der Grundlage einer sozialen und wirtschaftlichen Gesamtbetrachtung bezüglich der Auswirkungen der Beihilfe auf die Gemeinschaft auszufüllen hat. Die von Österreich ins Treffen geführte Erklärung Nr. 31 ist dabei zweifellos in Betracht zu ziehen und hat in der Tat in drei früheren Fällen (Österreich N 445/B/95 ( 19 ), Finnland N 14/96 ( 20 ), Österreich N 517/96) zur Genehmigung von Beihilfen geführt, die durch die herkömmlichen rechtlichen Bestimmungen als beihilfefähig ausgeschlossen gewesen wären. So hat die Kommission etwa im Fall N 517/96 drei Beihilfeprojekte zugunsten von AGRANA akzeptiert, die Investitionen im Kartoffelstärkesektor zum Gegenstand hatten. Die Entscheidung stützte sich auf die Erklärung Nr. 31 in der Schlußakte, aber auch auf die Tatsache, daß eine Ausweitung der Produktionskapazität ausgeschlossen war, zumal der Kartoffelstärkesektor durch ein Kontingentsystem gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung ( 21 ) geregelt ist. Es ist also unzutreffend, daß die Kommission trotz der Erklärung Nr. 31 „einfach ihre sonst geltenden Beihilferegeln anwenden würde“. (46) Die vorliegende Beihilfe ist insofern von den erwähnten Fällen zu unterscheiden, als sie eine Ausweitung der Produktionskapazitäten in einem Sektor fördert, der nicht durch ein Quotensystem geregelt ist und der von strukturellen Überkapazitäten gekennzeichnet ist. (47) Österreich bringt vor, daß aus der ursprünglichen Fassung von Punkt VlI.D.1 des Anhangs XV zur Beitrittsakte (Norwegen galt noch als Beitrittsland) a contrario erhellt, daß hinsichtlich Österreichs (und Finnlands) im Gegensatz zu Norwegen Kapazitätsverringerungen nicht Voraussetzung für die Zulässigkeit von Investitionsbeihilfen sein sollten. Der einschlägige Punkt D hätte nämlich ursprünglich einen ersten Gedankenstrich gehabt und wie folgt ausgesehen: „[…] Bei der Anwendung von Artikel 16 Absatz 5 [der Verordnung (EWG) Nr. 866/90] — kann die Kommission Norwegen ermächtigen, während eines Zeitraums von drei Jahren nach seinem Beitritt staatliche Beihilfen für Investitionen in einem Sektor der unter Anhang II des EG-Vertrags fallenden Erzeugnisse, der einer Restrukturierung bedarf, zu gewähren; Voraussetzung ist, daß die Produktionskapazität des genannten Sektors nicht vergrößert wird; — wird die Kommission diese Bestimmung hinsichtlich Österreichs und Finnlands entsprechend der Erklärung Nr. 31 in der Schlußakte durchführen. […].“ (48) Der österreichischen Argumentation a contrario kann insoweit nicht gefolgt werden, als ipso interpretatione, unabhängig von den Umständen des einzelnen Falls, das automatische Ergebnis die Zulässigkeit von Produktionskapazitätsausweitungen zu sein scheint. Tatsächlich würde ein solches Ergebnis die in der Erklärung Nr. 31 vorgesehene Flexibilität ihres Gehaltes berauben. Zudem wird festgehalten, daß die obengenannte Bestimmung, welche auf Norwegen Bezug nimmt, in dieser Form nicht Bestandteil des Gemeinschaftrechts geworden ist. (49) Die Kommission ist also vielmehr unverändert angehalten, im Rahmen einer umfassenden Betrachtung, in die die Erklärung Nr. 31 einzufließen hat, abzuwägen, ob die Beihilfe geeignet ist, die Entwicklung eines Wirtschaftszweiges oder eines Wirtschaftsgebietes zu fördern, ohne die Handelsbedingungen in einer Weise zu verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. (50) Was die Entwicklung des Wirtschaftszweiges betrifft, so geht die Kommission davon aus, daß eine solche Folge die Beihilfe ist. AGRANA sollte es aufgrund der Kapazitätsausweitungen gelingen, das Verhältnis der Fixkosten zur erzeugten Menge deutlich zu senken und somit wettbewerbsfähig zu werden. Die Kommission erkennt an, daß die bisherigen Produktionskapazitäten der AGRANA nicht ausgereicht hätten, um die Wettbewerbsfähigkeit dauerhaft zu gewährleisten. (51) Auch hat die Kommission in Betracht gezogen, daß AGRANA mit dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Gemeinschaft nicht mehr die schützenden, wirtschaftlichen Rahmenbedingungen vorfand, die ihr bis dahin zugute gekommen waren. Da Österreich in diesem Belang durch die Beitrittsakte keine Übergangshilfen zugestanden worden waren, wirkten sich die ökonomisch ungünstigen Kostenstrukturen der AGRANA Stärke-GmbH nach dem Beitritt Österreichs unvermittelt aus. (52) Was die Auswirkungen der Beihilfe auf die Handelsbedingungen und das gemeinsame Interesse betrifft, so ist bereits dargelegt worden, daß zwischen den Mitgliedstaaten Handel mit dem Produkt Stärke besteht. Stärke produzierende Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten, die nach Österreich exportieren, können durch die Kapazitätsausweitung bei AGRANA in ihrer Wettbewerbsposition auf dem österreichischen Markt betroffen sein bzw. können auf anderen Märkten verstärkter Konkurrenz ausgesetzt sein. Soweit Österreich die neuen Absatzmöglichkeiten für Stärke, die von der österreichischen Papier- und Zitronensäureindustrie geschaffen werden, anführt, ist anzunehmen, daß Stärkeproduzenten aus anderen Mitgliedstaaten Interesse daran haben werden, diese neu entstehenden oder wachsenden Marktteile abzudecken, ohne daß Beihilfen an Konkurrenten die Wettbewerbsbedingungen zu ihren Lasten verändern, zumal der österreichische Stärkemarkt bereits erschlossen ist. (53) Darüber hinaus erscheint eine Beihilfe, die Anreiz geben soll, die positiven Auswirkungen steigender Nachfrage auf das existierende Marktungleichgewicht durch eine Erhöhung der Produktionskapazitäten zu egalisieren, nicht unproblematisch. Eine solche Beihilfe fände keine Grundlage in der Erklärung Nr. 31, da sie deren Zielsetzung und Anwendungsbereich in einem Ausmaß strapazieren würde, welches über jenes hinausgeht, das im Hinblick auf die Beeinträchtigung des Wettbewerbs und die gemeinsame Marktorganisation für Getreide akzeptabel ist ( 22 ). Dieses Ergebnis ist kohärent mit dem Ansatz, den die Kommission in den Leitlinien für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen formuliert hat, worin Flexibilität bezüglich Fördergebiete und kleine und mittlere Unternehmen vorgesehen ist ( 23 ). Während die dort umschriebene „Flexibilität“ nicht unmittelbar auf den vorliegenden Fall anwendbar ist, ist sie gleichwohl im Rahmen einer systematischen Betrachtung nützlich. Die Leitlinien sehen Flexibilität dergestalt vor, daß ein Spielraum hinsichtlich des Erfordernisses der Kapazitätsherabsetzung besteht; Kapazitätsausweitungen sind dagegen keinesfalls zugelassen. (54) Nach Auffassung der Kommission verändert die Beihilfe die Handelsbedingungen in einer Weise, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, indem sie auf einem von begrenzter Nachfrage dominierten Markt zur Erhöhung des Angebots beiträgt und damit den Wettbewerb empfindlich stört. Es sei erwähnt, daß der Überschußproblematik in der Gemeinsamen Agrarpolitik insofern gegengesteuert wird, als die Abteilung „Ausrichtung“ des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft seit Juli 1980 keine kofinanzierten Mittel für Investitionen im betroffenen Sektor mehr bereitstellt. (55) Außerdem führt die Beihilfe indirekt zu einer Verschärfung der Situation, in welcher Gemeinschaftsmittel dafür verwendet werden, den Überschuß des Angebots von Stärke im Verhältnis zur Nachfrage von ca. 20 % mittels Ausfuhrerstattungen in Drittländer zu exportieren. (56) Die Beihilfe kann deshalb nach Ansicht der Kommission auch unter Berücksichtigung der Flexibilitätsklausel der Erklärung Nr. 31 nicht als gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Notwendigkeit der Beihilfe (57) Ein weiteres Sachverhaltselement, aufgrund dessen Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) nach Auffassung der Kommission nicht anwendbar ist, ergibt sich aus der bereits vollzogenen Durchführung der Investitionen durch AGRANA und der Inbetriebnahme der betreffenden Anlagen. (58) Gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) wird nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ( 24 ) eine Beihilfe nur dann als für die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige bzw. Wirtschaftsgebiete förderlich betrachtet, wenn ohne Beihilfe das freie Spiel der Marktkräfte den potentiellen Begünstigten nicht zum zweckdienlichen (Entwicklung des Wirtschaftszweiges bzw. Wirtschaftsgebietes) Verhalten veranlaßt hätte. (59) Von diesem Prinzip abzusehen, hieße Beihilfen in Situationen zuzulassen, wo der Wettbewerb selber für die optimale Allokation von Ressourcen sorgt und die Entwicklung des Sektors sicherstellt. Solche Beihilfen würden den betroffenen Unternehmen ungerechtfertigte Handelsvorteile verschaffen, indem sie deren finanzielle Situation verbessern, ohne einen Investitionsanreiz zu geben. Aus diesem Grund betrachtet die Kommission rückwirkende Investitionsbeihilfen in der Regel als Betriebsbeihilfen und die damit einhergehende Handelsbeeinträchtigung als dem gemeinsamen Interesse gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) zuwiderlaufend. (60) Ein potentieller Beihilfeempfänger kann, will man nicht das Verfahren des Artikels 93 EG-Vertrag seines Zwecks berauben, in der Regel vor Abschluß des Beihilfeprüfungsverfahrens keine berechtigten Erwartungen auf eine positive Entscheidung der Kommission hegen. Dieser Grundsatz muß insbesondere für Beihilfen gelten, bezüglich derer die Kommission über einen Ermessensspielraum verfügt, der nicht durch Sekundärrecht (Leitlinien, Rahmenregelungen) konkretisiert ist. (61) Insbesondere können politische Zusagen der Regierung oder der Behörden eines Mitgliedstaats an den potentiellen Beihilfeempfänger ( 25 ) die Kommission nicht in Pflicht nehmen. Ebensowenig kann auf diese Art ein Vertrauenstatbestand seitens des potentiellen Beihilfeempfängers geschaffen werden. (62) Im Lichte dieser Ausführungen ist die Durchführung der Investitionen durch AGRANA als „Handeln auf eigene Gefahr“ zu betrachten. Wenn aber die Eigentümer von AGRANA über keine berechtigten Erwartungen einer positiven Erledigung der notifizierten Beihilfe verfügen konnten, sondern den Anforderungen an einen sorgfältig handelnden Geschäftsmann entsprechend das Gegenteil, nämlich eine ablehnende Kommissionsentscheidung, zumindest in Betracht ziehen mußten, dann ergibt sich aus der Tatsache, daß die Investitionen beschlossen und durchgeführt wurden, prima facie der Schluß, daß sich diese nach dem Dafürhalten der Eigentümer der AGRANA auch ohne Beihilfe amortisieren würden. (63) Im Rahmen einer subsidiären Anmerkung ist die Kommission im übrigen der Meinung, daß sich der von Österreich in diesem Zusammenhang verwendete Unternehmensbegriff als zu eng erweist. In theoretischer Hinsicht hat die Kommission diese Auffassung in dem Beschluß über die Einleitung des Verfahrens unter Hinweis auf das „Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers“ ( 26 ) substantiiert und ausgeführt, daß von einer privaten Holdinggesellschaft oder Unternehmensgruppe zu erwarten sei, daß sie eine strukturelle, globale oder sektorale Politik verfolgt, die sich an längerfristigen Gewinnerwartungen ausrichtet, daher Entscheidungen auf der Ebene der gesamten Gruppe in einem weiteren wirtschaftlichen Zusammenhang trifft und durchaus neues Kapital bereitstellen mag, um das Überleben eines Unternehmens sicherzustellen, das sich vorübergehend in Schwierigkeiten befindet, aber nach einer Umstrukturierung wieder Gewinne erzielen kann. (64) Österreich hat im Verlauf des Verfahrens keine Argumente vorgetragen, aufgrund derer die Kommission sich veranlaßt sieht, von dieser Schlußfolgerung Abstand zu nehmen. (65) So vermag das Argument Österreichs, daß von den Eigentümern der AGRANA nicht verlangt werden könnte, unlimitiert Finanzmittel in eine bestimmte Sparte zu investieren, nicht zu überzeugen. Ebensowenig entspricht die von Österreich vorgeschlagene isolierte wirtschaftliche Betrachtung der AGRANA der wirtschaftlichen Realität. (66) Die Kommission hat bereits anläßlich der Verfahrenseinleitung bemerkt, daß die von den österreichischen Behörden zunächst vorgelegten wirtschaftlichen Daten sich nur auf AGRANA bezogen und deren wirtschaftliche Einbindung in eine internationale Holding-Gesellschaft, AGRANA Beteiligungs-AG, unberücksichtigt ließen. AGRANA ist zu 98,75 % im Eigentum der AGRANA Beteiligungs-AG und diese ist durch Kapitalbeteiligung wiederum mit einer anderen großen Gruppe, der deutschen Südzucker AG, verbunden. Die Südzucker AG ist am stimmberechtigten Kapital der AGRANA Beteiligungs-AG mit 50 % beteiligt. Die AGRANA Beteiligungs-AG schloß die Geschäftsjahre 1995/96, 1996/97 und 1997/98 mit wachsenden positiven Jahresüberschüssen nach Steuern ab und verfolgt eine internationale Strategie, die sich auch in Beteiligungen in Osteuropa widerspiegelt. Auch die Südzucker AG agiert international und konnte im Geschäftsjahr 1996/97 einen deutlich angestiegenen Konzernjahresüberschuß realisieren. (67) Ungeachtet der organisatorischen Eigenständigkeit der AGRANA Beteiligungs-AG, der AGRANA und der anderen Tochterfirmen und ungeachtet des Fehlens zivilrechtlicher Ansprüche der AGRANA an die AGRANA Beteiligungs-AG, ihre Verluste zu übernehmen, wäre es ökonomisch unverständlich, würden die Eigentümer eines Unternehmens ohne Rücksicht auf ihre wirtschaftlichen Möglichkeiten handeln. (68) In Anbetracht des demzufolge reichhaltigeren (insbesondere in zeitlicher Hinsicht) Spektrums von wirtschaftlichen Möglichkeiten als es etwa die zum Investitionszeitpunkt defizitäre AGRANA bei isolierter Betrachtung vorgefunden hätte, ist nicht in Zweifel zu ziehen, daß die Eigentümer von AGRANA sich für diejenige Option entschieden, die sie unter den gegebenen Umständen, von denen einer die Unsicherheit bezüglich der Beihilfengewährung war, für ökonomisch sinnvoll hielten. Die vorgebrachte Hypothese, daß nach Maßgabe betriebswirtschaftlicher Erwägungen ohne Beihilfe eine Liquidation des Unternehmens wahrscheinlicher gewesen wäre, erweist sich somit vor dem Hintergrund der tatsächlichen Investitionsentscheidung als nicht haltbar. (69) Im Ergebnis ist also die Beihilfe als Betriebsbeihilfe anzusehen, die vom Beihilfeverbot des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag erfaßt ist, ohne für eine der Ausnahmen des Artikels 92 Absätze 2 und 3 in Betracht zu kommen. Sie ist folglich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar — ▼C1 HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: ▼B Artikel 1 Das von Österreich notifizierte Beihilfevorhaben, demzufolge der AGRANA Stärke GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien, für ihre folgenden in Aschach getätigten Investitionen im Bereich der Stärkeproduktion: a) Umbau einer Hochdruckquellanlage für Maisstärke auf Standardtechnologie mit Erhöhung der Verarbeitungskapazität von derzeit […] (*) auf […] (*) Mais pro Tag, b) Investition in eine Stärkeverzuckerungsanlage auf der Rohstoffbasis Maisstärke mit einer Kapazität von […] (*) Trockensubstanz an Verzuckerungsprodukten pro Jahr, eine Beihilfe in der Höhe von 20 % der Investitionskosten gewährt werden soll, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Das Beihilfevorhaben kommt für keine der in Artikel 92 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag genannten Ausnahmen vom Verbot staatlicher Beihilfen in Frage. Es darf deshalb nicht ausgeführt werden. Artikel 2 Diese Entscheidung ist an die Republik Österreich gerichtet. ( 1 ) ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 21. ( 2 ) ABl. L 126 vom 24.5.1996, S. 37. ( 3 ) Teile der vorliegenden Entscheidung wurden so abgefaßt, daß vertrauliche Angaben nicht offengelegt werden; diese Teile stehen in eckigen Klammern und sind durch ein (*) gekennzeichnet. ( 4 ) Teile der vorliegenden Entscheidung wurden so abgefaßt, daß vertrauliche Angaben nicht offengelegt werden; diese Teile stehen in eckigen Klammern und sind durch ein (*) gekennzeichnet. ( 5 ) Teile der vorliegenden Entscheidung wurden so abgefaßt, daß vertrauliche Angaben nicht offengelegt werden; diese Teile stehen in eckigen Klammern und sind durch ein (*) gekennzeichnet. ( 6 ) Teile der vorliegenden Entscheidung wurden so abgefaßt, daß vertrauliche Angaben nicht offengelegt werden; diese Teile stehen in eckigen Klammern und sind durch ein (*) gekennzeichnet. ( 7 ) ABl. C 342 vom 12.11.1997, S. 4. ( 8 ) Vgl. Entscheidung 94/173/EG der Kommission vom 22. März 1994 zur Festlegung der Auswahlkriterien für Investitionen zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für land- und forstwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Entscheidung 90/342/EWG (ABI. L 79 vom 23.3.1994, S. 25).Teile der vorliegenden Entscheidung wurden so abgefaßt, daß vernauliche Angaben nicht offengelegt wer ( 9 ) ABl. C 283 vom 19.9.1997, S. 2. ( 10 ) ABl. L 91 vom 6.4.1990, S. 1. Die Verordnung wurde neugefaßt durch die Verordnung (EG) Nr. 951/97 (ABI. L 142 vom 2.6.1997, S. 22). Im folgenden wird lediglich auf die Verordnung (EG) Nr. 951/97 Bezug genommen. ( 11 ) Slg. 1980, 2671, Randnummern 11 und 12. ( 12 ) Slg. 1990, I-959, Randnummer 43. ( 13 ) Siehe Fußnote 7. ( 14 ) ABl. C 74 vom 10.3.1998, S. 9. ( 15 ) Nummer 3.2.2 Ziffer ii) bzw. Nummer 3.2.5 Buchstabe a) der Leitlinien. ( 16 ) ABl. C 29 vom 2.2.1996, S. 4. ( 17 ) Vgl. Fußnote 6. ( 18 ) Vgl. Philip Morris (Fußnote 7), Randnummer 24. ( 19 ) Hier wurden im grundsätzlich ausgeschlossenen Zuckersektor Investitionsbeihilfen zur Umstrukturierung im Vermarktungsbereich bei gleichzeitiger Kapazitätseinschränkung bewilligt. ( 20 ) In diesem Fall wurden Kapazitätseinschränkungen zur Voraussetzung für Investitionsbeihilfen zur Umstrukturierung im Produktionsbereich gemacht. ( 21 ) ABl. L 197 vom 30.7.1994, S. 4. ( 22 ) Bezüglich effet utile einer Norm siehe z. B. Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Juli 1963 in der Rechtssache 34/62, Deutschland/Kommission, Slg. 1963, 271. ( 23 ) Siehe Fußnote 5, Nummern 3.2.3 und 3.2.4. ( 24 ) Vgl. Philip Morris (Fußnote 7), Randnummer 17. ( 25 ) Schreiben Österreichs vom 13. Februar 1997 sowie Nummern 3 und 4.5 des Schreibens Österreichs vom 14. November 1996. ( 26 ) Vgl. hierzu Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beteiligungen der öffentlichen Hand am Kapital von Unternehmen (Bulletin EG 9-1984) sowie Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Anwendung der Artikel 92 und 93 EWG-Vertrag und des Artikels 5 der Richtlinie 80/723/EWG der Kommission bei öffentlichen Unternehmen in der verarbeitenden Industrie (ABl. C 307 vom 13.11.1993, S. 3).