2004/393/EG: Entscheidung der Kommission vom 12. Februar 2004 über die Vorteilsgewährung seitens der Region Wallonien und des Flughafenbetreibers Brussels South Charleroi Airport zugunsten des Luftfahrtunternehmens Ryanair bei dessen Niederlassung in Charleroi (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2004) 516) (Text von Bedeutung für den EWR)

Durchsuchbarer Text in vereinfachter Darstellung. Tabellen, Abbildungen und verbindliche Gestaltung bitte anhand der Originaldateien prüfen.

ereinbarkeit nicht erwähnt. Die Kommission stellt fest, dass der "einmalige und pauschale Beitrag von 768000 EUR als Beteiligung an den Kosten für die Einstellung und Ausbildung von Flugzeugführern und Besatzungen, die auf den vom Flughafen neu beflogenen Strecken eingesetzt werden", nicht unter Beachtung der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 68/2001 gewährt wurde; die übernommenen Kosten beschränkten sich nicht auf die im Sinne von Artikel 4 Absatz 7 der Verordnung beihilfefähigen Kosten(104), da sie die Einstellung der Piloten beinhalten. Da es sich um einen pauschalen und einmaligen Beitrag handelt, sind die Kosten weder belegt noch transparent noch aufgeschlüsselt; die Intensität der Beihilfe in Bezug auf die beihilfefähigen Kosten wurde ebenfalls nicht bestimmt. Diese Beihilfen sind daher auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 68/2001 nicht vereinbar. Genauso wenig sind sie auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 2204/2002 der Kommission vom 12. Dezember 2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen(105) vereinbar. (261) Ryanair machte bezüglich der Beihilfen von 4000 EUR für Büroausstattung weiterhin die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf "De-Minimis"-Beihilfen(106) geltend. Die Kommission erinnert daran, dass diese Verordnung nicht für Beihilfen an Unternehmen des Verkehrssektors gilt; als Luftfahrtunternehmen kann Ryanair daher diese Freistellung nicht gewährt werden. (262) Die Freistellungsbestimmung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag kann daher auf der Grundlage der bestehenden Rahmenregelungen mit horizontaler Zielsetzung oder der vor rund 10 Jahren im Jahr 1994 aufgestellten Leitlinien für den Luftverkehr keine Anwendung finden(107). Die Kommission vertritt angesichts der wirtschaftlichen Entwicklung im Luftverkehrs- und Flughafensektor infolge der vollständigen Öffnung des europäischen Markts der Luftverkehrsdienste im Jahre 1997 die Auffassung, dass die Freistellungsbestimmung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag auch mit Blick auf die Rolle betrachtet werden muss, die diese Beihilfen für die Entwicklung der Regionalflughäfen spielen(108). 5.3. BEURTEILUNG DER VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT ARTIKEL 87 ABSATZ 3 BUCHSTABE C) EG-VERTRAG 5.3.1. RABATTE AUF DIE FLUGHAFENABGABEN UND ZUGESICHERTE ENTSCHÄDIGUNG, DIE VON DER REGION WALLONIEN BEI EINER ÄNDERUNG DER ABGABENHÖHE ODER DER FLUGHAFENÖFFNUNGSZEITEN GEWÄHRT WÜRDE (263) Mehrere Beteiligte äußerten Bedenken wegen des Vorliegens diskriminierender Rabatte auf die Flughafenabgaben. Wenn auch bei kleineren Flughäfen die Höhe der Flughafengebühren nicht unbedingt sämtliche Kosten für die Nutzung der Infrastruktur dieses Flughafens widerspiegeln müsse(109), so müssten doch die Abgaben - einschließlich der Rabatte - im Bestreben um Transparenz und Gleichbehandlung der Flughafennutzer nach objektiven Kriterien, nach Regeln, auf die sie sich berufen können, und vorzugsweise nach Konsultation der Flughafennutzer festgelegt werden(110). Auch die kleinen Flughäfen müssten gegenüber den Luftfahrtunternehmen den erforderlichen Handlungsspielraum zur Anpassung der Abgaben und Öffnungszeiten behalten können. (264) Die Kommission stellt fest, dass es derzeit keine Gemeinschaftsvorschriften für die Gestaltung der Flughafengebühren gibt. Es steht den Mitgliedstaaten daher frei, die Gebührenhöhe durch Festlegen eines an die jeweiligen Umstände angepassten öffentlichen Tarifs zu beschließen; diese Möglichkeit stand und steht auch der Region Wallonien zur Verfügung. Sie können die Gebührenhöhe dagegen nicht auf diskriminierende Weise festlegen, weder direkt noch indirekt, beispielsweise durch die Auswahl der genutzten Flugzeuge. Auch dürfen sie nicht gegen eindeutige Regeln verstoßen, die sie selbst zuvor aufgestellt haben. (265) Die Kommission erinnert daran, dass sie keine Einwände dagegen hat, dass den Luftfahrtunternehmen unter bestimmten Bedingungen als Anreiz für die Eröffnung neuer Verbindungen oder zur Erhöhung der Frequenzen Ermäßigungen gewährt werden, um so das Fluggastaufkommen zu erhöhen. In der Entscheidung Manchester entschied die Kommission, dass befristet verfügbare Rabatte, die gewährt werden, ohne zwischen den Nutzern eines Flughafens zu diskriminieren, nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 87 EG-Vertrag fallen, da sie keine Wettbewerbsverzerrungen verursachen. Bei dieser Gelegenheit führte die Kommission aus, dass ein Rabatt oder Rabattsystem, mit dem einem Unternehmen eine Vorzugsbehandlung zuteil wird, in den Anwendungsbereich von Artikel 87 EG-Vertrag fällt und eine Beihilfe darstellt. (266) Wie bereits gesagt, vertritt die Kommission auf der Grundlage der im Fall Manchester aufgestellten Regeln die Auffassung, dass die Region Wallonien die Möglichkeit hatte, Ryanair Rabatte zu gewähren, sofern sie auf nichtdiskriminierende Weise und befristet gewährt worden wären. Belgien hat von dieser Möglichkeit, die zudem im Dekret der Region Wallonien zur Regelung dieser Abgaben vorgesehen ist, keinen Gebrauch gemacht, sondern entschieden, auf diskriminierende und nichttransparente Weise für eine Dauer von 15 Jahren, die keine Befristung im Sinne des Urteils Manchester darstellt, einem einzigen Luftfahrtunternehmen Beihilfen zu zahlen. Dass diese Beihilfen nur zugunsten von Ryanair und unter Verletzung der nationalen Rechtsgrundlage gezahlt wurden, war weder notwendig noch dem angestrebten Ziel der Flughafenförderung angemessen, da es andere, legale Mittel gab. Unter diesen Umständen ist die Kommission der Auffassung, dass die Rabatte, die Ryanair bereits auf die Flughafenabgaben gewährt wurden, sowie die zugesicherten Entschädigungen der Region Wallonien nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare Beihilfen anzusehen sind. 5.3.2. VON BSCA GEWÄHRTE RABATTE AUF DIE PREISE DER BODENABFERTIGUNGSDIENSTE (267) Die Bodenabfertigung ist eine gewerbliche Tätigkeit, die auf bestimmten Flughäfen gemäß der Richtlinie 96/67/EG für den Wettbewerb geöffnet ist. Wie die Kommission bereits in ihrem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens betont hat, sind Rabatte auf die Bodenabfertigungsentgelte, die Luftfahrtunternehmen von einem Flughafenbetreiber gewährt werden, nicht anstößig(111). Sie können es jedoch sein, wenn ein Dienstleistungsunternehmen anhaltend Verluste erwirtschaftet und diese Verluste potenziell mit öffentlichen Mitteln gedeckt werden, die der Betreiber beispielsweise in seiner Eigenschaft als Flughafenleitung oder Erbringer einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse bezieht(112). Bei BSCA können beispielsweise die zum Ausgleich der Kosten für Unterhaltung und Brandschutz bezogenen Leistungen in diese Kategorie fallen. (268) Wenn ein Flughafen einem Luftfahrtunternehmen diese Dienstleistungen nicht kostendeckend erbringt, muss er nachweisen können, dass diese Verluste gerechtfertigt sind und durch erwartete Einnahmen aus anderen gewerblichen Tätigkeiten ausgeglichen werden. Diese Verluste dürfen in keinem Fall durch Einnahmen ausgeglichen werden, die der Flughafen als Flughafenleitung oder als Erbringer eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse bezieht. Dies setzt voraus, dass die Aufgaben, die einem Flughafen als Flughafenleitung, Erbringer eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse oder gewerblicher Dienstleister obliegen, sowie die damit zusammenhängenden Finanzfluesse klar abgegrenzt sind. (269) Im Fall des Flughafens Charleroi wird der Sonderpreis, der Ryanair für die Bodenabfertigungsdienste gewährt wird, in keiner Weise durch eine eindeutige Analyse der Kosten, die BSCA dadurch entstehen, gestützt. Die wenigen Informationen, die die Analyse des Geschäftsplans ergeben hat, scheinen dagegen darauf hinzudeuten, dass die Bodenabfertigung nicht kostendeckend durchgeführt wird. (270) Der Vergleich der Personalkosten für Abfertigung und Flugscheinausstellung und der Erträge aus der Bodenabfertigung, wie sie im Geschäftsplan dargelegt sind, ermöglicht eine Abschätzung der Marge für die Abfertigung. Diese geschätzte Marge ist sicherlich zu groß, da sie die anderen Kosten der Bodenabfertigung außerhalb der Personalkosten (Verbrauchsgüter, Dienstleistungen, Instandhaltung der Geräte usw.) nicht berücksichtigt, doch deckt sie das zur Abfertigung der Fluggäste eingesetzte Personal ab. Der Vergleich ermöglicht jedenfalls die Feststellung, dass die Marge bis einschließlich 2006 negativ ist (zwischen -650000 und -1370000 EUR je nach Jahr), wobei die Personalkosten je Fluggast von 4,42 auf 2,73 EUR sinken, was immer noch weit über den Ryanair berechneten Entgelten von 1 EUR, später 1,13 EUR, liegt. (271) Erst ab 2007 würde die Tätigkeit einen Gewinn erwirtschaften, da rund 50000 zusätzliche Fluggäste jedes Jahr (300000 im Jahr 2010) von den Liniengesellschaften hinzukommen und für die die Abfertigung mit durchschnittlich 14 EUR in Rechnung gestellt wird. So sollen laut Geschäftsplan die 1150000 Fluggäste der Billigfluganbieter insgesamt Abfertigungserträge von 1,5 Mio. EUR generieren, während die lediglich 300000 Fluggäste der Liniengesellschaften Erträge von 4,5 Mio. EUR erzeugen. (272) Ohne diesen zusätzlichen Beitrag, der von den Liniengesellschaften kommen soll und der im Geschäftsplan ab 2003 mit anfänglich 100000 EUR, ansteigend in 2007 auf 1700000 EUR und 2010 auf fast 4 Mio. EUR, berücksichtigt ist, bliebe die so kalkulierte Marge bei der Bodenabfertigung weiterhin negativ. Es stellt sich die Frage, ob eine Liniengesellschaft bereit wäre, in Charleroi einen ähnlichen Preis wie auf einem größeren Flughafen zu zahlen, insbesondere wenn ihr bekannt ist, dass sie zwölfmal so viel zahlt wie eine andere am Flughafen tätige Gesellschaft. Laut der Angaben Belgiens würde es sich hauptsächlich um Gesellschaften handeln, die Afrika anfliegen und bei denen das abzufertigende Gepäckvolumen und somit die Abfertigungsentgelte sehr hoch sind. (273) Desgleichen geben die der Kommission vorliegenden Informationen Anlass zu der Einschätzung, dass die Bodenabfertigung (ausgenommen die Betankung) einer Boeing 737 auf der Grundlage von rund 20 Rotationen täglich und bei 100 bis 200 Sitzen, was der Bedienung von Charleroi durch Ryanair entspricht, 800 bis 1200 EUR je Flugzeug auf einem Regionalflughafen kosten würde, was bereits um mindestens 20 % unter den Kosten auf einem größeren Flughafen läge. Die Kosten je Fluggast beliefen sich dabei auf 6 bis 8 EUR, was der Praxis von BSCA gegenüber anderen Gesellschaften entspricht. Es ist daher von einem ausgeprägten Dumping durch BSCA auszugehen, was die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten bei isolierter Betrachtung angeht. (274) Die Bodenabfertigungsdienste stehen darüber hinaus auf den großen Flughäfen dem Wettbewerb offen, und der Flughafen Charleroi müsste, falls sein Erfolg anhält, in Kürze, d. h. bei mehr als zwei Millionen abgefertigten Fluggästen - der im Geschäftsplan 2006-2007 unterstellten Annahme - dem in der Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen Weg folgen. Hierzu erinnert die Kommission daran, dass die Richtlinie 96/67/EG einen wirksamen und lauteren Wettbewerb gewährleisten soll(113) und dass die für das reibungslose Funktionieren der Flughafeneinrichtungen erlassenen Vorschriften die Grundsätze der Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung beachten müssen(114). Der mit einer Vorabentscheidung befasste Gerichtshof vertrat in seinem Urteil vom 16. Oktober 2003(115) die Auffassung, dass es, wenn es sich um ein Entgelt handelt, das als Gegenleistung für den Zugang zu Flughafenanlagen erhoben wird, der Richtlinie 96/67/EG nicht zuwider läuft, "... dieses Entgelt so festzusetzen, dass das Leitungsorgan des Flughafens nicht nur seine Kosten für das Zurverfügungstellen der Flughafeneinrichtungen decken, sondern auch eine Gewinnspanne erzielen kann." Die belgischen Behörden bestätigten am 19. Dezember 2003 selbst, dass die Schwelle von zwei Millionen Fluggästen Ende 2004 oder im Laufe des Jahres 2005 erreicht werden dürfte. Dies beinhaltet, insbesondere nach Artikel 4 der Richtlinie 96/67/EG, eine strikte buchmäßige Trennung, um sicherzustellen, dass diese dem Wettbewerb unterliegende Tätigkeit nicht durch andere Flughafentätigkeiten ausgeglichen wird. Sobald diese Schwelle erreicht ist, können ein oder mehrere unabhängige Unternehmen ihre Dienste anbieten, und es ist offensichtlich, dass der derzeitige Preis von einem Euro je Fluggast - und dies über einen Zeitraum von 15 Jahren - dazu führt, dass eine tatsächliche Öffnung für den Wettbewerb nicht realisierbar ist. (275) Bis diese Schwelle von zwei Millionen Fluggästen erreicht ist, kann der Flughafen selbstverständlich seine verschiedenen Gewinn- und Verlustquellen aus rein gewerblichen Tätigkeiten ausgleichen; dies wäre beispielsweise der Fall bei Verlusten aus der "Handling-Tätigkeit" und Überschüssen aus dem Parkplatzgeschäft. Dieser Ausgleich zwischen gewerblichen Tätigkeiten ist nicht mehr möglich, wenn die in der Richtlinie 96/67/EG vorgesehene Schwelle von zwei Millionen Fluggästen überschritten wird; ein Ausgleich zwischen gewerblichen Tätigkeiten und Tätigkeiten von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse ist bereits jetzt ausgeschlossen. Die Kommission weist nochmals nachdrücklich darauf hin, dass sie weiter auf eine wirksame Umsetzung der Liberalisierung im Bereich der Bodenabfertigung hinwirken wird(116). (276) Die Aufgaben, die BSCA als Flughafenleitung, Erbringer eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse oder gewerblicher Dienstleister obliegen, sowie die mit diesen Aufgaben verbundenen Finanzfluesse wurden in Charleroi nicht eindeutig gegeneinander abgegrenzt. Unter diesen Umständen können Quersubventionen zwischen der Finanzierung der Bodenabfertigungsdienste und den Finanzierungen anderer, nicht gewerblicher Tätigkeiten und somit das Vorliegen einer Beihilfe nicht ausgeschlossen werden. (277) Die Notwendigkeit einer öffentlichen finanziellen Intervention scheint hier im Gegenteil nicht gegeben gewesen zu sein. Die kürzliche Liberalisierung des Sektors der Bodenabfertigung und die Notwendigkeit der wirksamen Umsetzung dieser Liberalisierung führen dazu, dass die Kommission, wenn Rabatte auf Bodenabfertigungsdienste eine staatliche Beihilfe zugunsten eines Luftfahrtunternehmens darstellen können, die Auffassung vertritt, dass diese Beihilfen als nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen sind. Sie scheinen in einem liberalisierten Rahmen in der Tat weder notwendig zu sein noch einen Anreiz für die Entwicklung einer Flughafenstruktur darzustellen. 5.3.3. SONSTIGE MITTEL ZUR FÖRDERUNG VON FLUGDIENSTEN VOM FLUGHAFEN CHARLEROI AUS (278) Beihilfen, die es ermöglichen, regionale Flughafeninfrastrukturen, die derzeit unausgelastet sind und der Allgemeinheit Kosten verursachen, zu fördern und besser zu nutzen, können ein gewisses gemeinschaftliches Interesse aufweisen und im Rahmen der Ziele der gemeinschaftlichen Verkehrspolitik gesehen werden. (279) Betriebsbeihilfen für die Aufnahme neuer Flugverbindungen oder die Erhöhung bestimmter Frequenzen können ein notwendiges Instrument zur Förderung der Entwicklung kleiner Regionalflughäfen sein. Diese Beihilfen können interessierte Unternehmen überzeugen, das Risiko einer Investition in neue Strecken einzugehen. Um jedoch derartige Beihilfen auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären zu können, muss bestimmt werden, ob diese Beihilfen in Bezug auf das angestrebte Ziel notwendig und verhältnismäßig sind und ob sie den Handel nicht in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße beeinträchtigen. (280) Betriebsbeihilfen sind nur selten als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen, da sie für gewöhnlich in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, zu Wettbewerbsverzerrungen führen und naturgemäß keines der in den Freistellungsbestimmungen des EG-Vertrags festgelegten Ziele erreichen. Da sie keine technische oder strukturelle Änderung des Unternehmens beinhalten und nur dessen geschäftliche Entwicklung begünstigen, ermöglichen diese Beihilfen es den Unternehmen nur, ihren Kunden künstlich günstige Konditionen anzubieten und ihre Gewinnspanne ohne jede Rechtfertigung zu vergrößern. (281) Von diesem Grundsatz gibt es allerdings gewisse Ausnahmen, und die Kommission hat diese Art von Beihilfen bereits früher als vereinbar angesehen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfuellt waren. Betriebsbeihilfen wurden von der Kommission beispielsweise im Seeverkehr für die Aufnahme von Kurzstrecken zwischen zwei oder mehr Häfen in Frankreich oder in anderen Mitgliedstaaten genehmigt(117). Mit einer französischen Regelung sollten die mit der Einrichtung neuer Strecken verbundenen finanziellen Schwierigkeiten abgewendet werden, indem degressive Beihilfen mit einer Laufzeit von höchstens drei Jahren gewährt wurden, die auf 30 % der förderfähigen Ausgaben begrenzt wurden und für die eine absolute Obergrenze festgelegt wurde. Nach Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens hat die Kommission die Beihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt und dabei die Auffassung vertreten, dass die Förderung des Seeverkehrs auf Kurzstrecken unter die Ziele der gemeinschaftlichen Verkehrspolitik fällt: "In ihrer Mitteilung über die Entwicklung des Kurzstreckenseeverkehrs unterstreicht die Kommission die wichtige Rolle dieser Verkehrsart bei der Förderung einer sicheren und auf Dauer tragbaren Mobilität, der Stärkung des Zusammenhalts in der EU und der Verbesserung des intermodalen Verkehrs. Weiter erkennt sie an, dass der Kurzstreckenseeverkehr auf allen Ebenen, d. h. auf regionaler, nationaler und gemeinschaftlicher Ebene, gefördert werden muss." (282) Im vorliegenden Fall muss daher geprüft werden, ob die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit dieser Beihilfen, ausgenommen die Rabatte auf die Flughafengebühren und die Bodenabfertigungspreise, mit dem Gemeinsamen Markt erfuellt sind. 5.3.3.1. Ziel der Beihilfe und Vorliegen eines gemeinschaftlichen Interesses (283) Die erste Voraussetzung für die Gewährung einer Beihilfe ist, dass sie ihren Zweck erfuellt, d. h. dass sie sich in eine kohärente Politik der Flughafenförderung einfügt und durch das offensichtliche Bestreben, die Rentabilität von bisweilen unrentablen Infrastrukturen zu fördern, gekennzeichnet ist. (284) Die Folge dieser kohärenten Politik, die in erster Linie der nachhaltigen Entwicklung der Flughafentätigkeit dient, wird dann die Förderung der regionalen Entwicklung, des Fremdenverkehrs, der lokalen Wirtschaft oder des Images einer Region sein. (285) Während sich staatliche Beihilfen für große Flughafenplattformen und auch mittelgroße Flughäfen nur schwer und nur in Ausnahmefällen rechtfertigen lassen, können sie bei kleineren Flughäfen notwendig sein. Ohne öffentliche Beihilfen könnten kleine Flughäfen, die die Rentabilitätsschwelle nicht erreicht haben, nicht überleben. Um fortbestehen zu können, benötigen sie öffentliche Finanzmittel, und diese Notwendigkeit wurde von der Kommission insbesondere in ihrem Vorschlag für eine Richtlinie über Flughafengebühren anerkannt(118): "Für viele der kleinen Flughäfen, die eine bedeutende Rolle für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Gemeinschaft spielen, sind umfangreiche und regelmäßige Beihilfen des Staates oder der Gebietskörperschaften oder in bestimmten Fällen finanzielle Unterstützung durch größere Flughäfen erforderlich ...". (286) Was große Flughäfen, mittelgroße Flughäfen und kleine Flughäfen sind, ist derzeit nicht genau festgelegt. Der Ausschuss der Regionen hat die europäischen Flughäfen in seiner Prospektivstellungnahme vom 2. Juli 2003 über die regionalen Flughafenkapazitäten in fünf Kategorien eingeteilt(119): - die Kategorie A umfasst die großen Drehkreuzflughäfen (mehr als 25 Mio. Passagiere, 4 Flughäfen), die rund 30 % des Luftverkehrs in Europa abwickeln; - die Kategorie B umfasst die nationalen Flughäfen (10 bis 25 Mio. Passagiere, 16 Flughäfen), die rund 35 % des Luftverkehrs in Europa abwickeln; - die Kategorie C umfasst 15 Flughäfen mit 5 bis 10 Mio. Passagieren, die rund 15 % des Luftverkehrs in Europa abwickeln; - die Kategorie D umfasst 57 Flughäfen mit 1 bis 5 Mio. Passagieren, die rund 17 % des Luftverkehrs in Europa abwickeln; - die Kategorie E umfasst 67 Flughäfen mit 200000 bis 1 Mio. Passagieren, die rund 4 % des Luftverkehrs in Europa abwickeln; Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen gelten Flughäfen der Kategorien D und E sowie einige der Kategorie C im Allgemeinen als Regionalflughäfen. (287) Regionalflughäfen könnten auch ein verkehrspolitisches Problem lösen, nämlich dass die größeren Flughäfen an ihre Kapazitätsgrenzen stoßen. (288) Die Kommission bekräftigte in ihrem Weißbuch Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft(120), dass "angesichts des Verkehrsanstiegs ... die Nutzung der Flughäfen im Hinblick auf eine optimale Nutzung der Kapazitäten überdacht werden" muss. (289) Die Entwicklung der Regionalflughäfen ist den Ausführungen der Kommission zufolge aus folgenden Gründen noch interessanter: "Aufgrund der derzeitigen Struktur des Luftverkehrssystems konzentrieren die Luftverkehrsgesellschaften ihre Aktivitäten auf die Großflughäfen als Drehkreuze ihrer innergemeinschaftlichen und internationalen Tätigkeit. Die Überlastung konzentriert sich auf die großen Luftverkehrsknotenpunkte mit entsprechenden Auswirkungen in Bezug auf Lärmbelästigung und Flugverkehrsmanagement. Die Überlastung des Luftraums ist zwar bereits Gegenstand eines konkreten Aktionsplans, doch der Überlastung am Boden wird noch nicht die notwendige Aufmerksamkeit gewidmet. Mehr als die Hälfte der 50 größten europäischen Flughäfen hat die Kapazitätsgrenze am Boden jedoch bereits erreicht oder steht kurz davor." (290) Die vom Ausschuss der Regionen auf Ersuchen der Kommission im Hinblick auf die Ausarbeitung einer Politik für die Flughafenkapazitäten in Europa ausgearbeitete Stellungnahme (siehe Erwägungsgrund 286) gibt an: "Während Regionalflughäfen durch freie Kapazitäten an Terminalplatz und Rollbahnausnutzung gekennzeichnet sind, sind internationale Drehkreuze (Hubs) und nationale Flughäfen oft an ihrer Kapazitätsgrenze angelangt. Solange die großen Fluggesellschaften aber weiterhin ihre Hub-and-Spoke-Strategien (Verknüpfung weniger großer Drehkreuze (Hub = Nabe) mit möglichst vielen Zubringerrouten (Spoke = Speiche) verfolgen, lässt sich dieses offensichtliche Paradoxon nicht lösen. Von einigen Airlines ist zu vernehmen, dass sie nunmehr die komplementäre Rolle des Punkt-zu-Punkt-Verkehrs (Direktflugverkehr) prüfen. Regionalflughäfen haben ein Potenzial zur Entwicklung von Direktflugverbindungen. Dies ist seit einiger Zeit bei Billigfluggesellschaften zu beobachten, doch ist dies nicht das einzige Segment, das von diesen Routen profitieren kann. Regionen und Fluggesellschaften müssen zusammenarbeiten, um eine Balance zwischen Direktflugverkehr und dem Hub-and-Spoke-System zu finden, indem sie die potenziellen Verkehrsströme herausfinden, die von einem Regionalflughafen ohne Transit durch ein Drehkreuz abfliegen könnten." (291) Wenn öffentliche Beihilfen in Form von Beihilfen für den Bau von Infrastrukturen oder Betriebsbeihilfen für den Fortbestand bestimmter kleiner Flughäfen auch oft erforderlich sind, bedingt doch eine nachhaltige Flughafenförderung die Ausweitung des Flugverkehrs und die Steigerung des Passagieraufkommens. Wie in den Stellungnahmen der Beteiligten erwähnt, verfügen kleinere Flughäfen im Allgemeinen nicht über das zum Erreichen der kritischen Größe und der Rentabilitätsschwelle notwendige Fluggastaufkommen. Erst wenn sie die kritische Größe erreicht haben, können sie wie wirkliche kommerzielle Unternehmen auftreten und die Inanspruchnahme öffentlicher Mittel einschr