Beschluss (EU) 2026/962 der Kommission vom 22. Dezember 2025 über die von der Tschechischen Republik durchgeführte Maßnahme SA.64153 (2022/C) (ex 2021/N) zur Gewährung einer Beihilfe für die parallele terrestrische Fernsehübertragung über DVB-T2/HEVC (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2025) 8837)

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igte die Kommission die positiven Auswirkungen der Maßnahme auf die Entwicklung und Kontinuität der DTT-Dienste im Zusammenhang mit der Freigabe des 700-MHz-Bands sowie die wichtige Rolle der Medien, einschließlich des Fernsehens, für den sozialen Zusammenhalt, das Funktionieren der Demokratie und die Wirtschaft im Allgemeinen. Die Kommission vertrat jedoch vorläufig die Auffassung, dass die Maßnahme über die Aufrechterhaltung des Status quo hinausgeht, indem sie es den DTT-Betreibern ermöglicht, wettbewerbsfähig zu bleiben, während sie gleichzeitig ihre Investitionskosten senken konnten – Kosten, die andere Betreiber, wie beispielsweise Satellitenbetreiber, aus privaten Mitteln tragen müssen (Erwägungsgrund 89). (286) Im Einleitungsbeschluss äußerte die Kommission auch Zweifel am Anreizeffekt der Maßnahme. Die Kommission räumte ein, dass für die drei DTT-Betreiber, die über Frequenznutzungsrechte verfügen, möglicherweise kein kommerzieller Anreiz besteht, einen bestimmten Teil des Frequenzspektrums freizugeben und zum Vorteil der Anbieter drahtloser Kommunikation in einen anderen Teil des Frequenzspektrums zu wechseln, wie dies im Beschluss von 2017 gefordert wird (Erwägungsgründe 109 bis 110 des Einleitungsbeschlusses). Gleichzeitig äußerte die Kommission Zweifel daran, dass die angemeldete Maßnahme einen Anreizeffekt hat, da den DTT-Betreibern wirtschaftliche Vorteile entstanden, die sie dazu veranlassen könnten, aus eigener Initiative in die technische Modernisierung zu investieren: i) die Umstellung umfasst die technische Modernisierung der Netze, wodurch ihre Kapazität und Qualität erhöht werden, ii) nach der Digitalnovelle waren die Betreiber berechtigt, ihre Lizenzen bis 2030 zu verlängern, wodurch die Vorhersehbarkeit der Investitionen verbessert wird, iii) das Bestreben der tschechischen Behörden, in Zukunft zwei zusätzliche Netze aufzubauen, könnte als positive Perspektive für die Marktentwicklung angesehen werden (Erwägungsgründe 111 bis 112 des Einleitungsbeschlusses). (287) In den eingereichten Stellungnahmen wies ein Begünstigter (Abschnitt 4.3.5) darauf hin, dass die DTT-Betreiber im Zeitraum 2017-2020 nicht bereit gewesen seien, in die technische Modernisierung zu investieren, da der Investitionszyklus im Bereich der elektronischen Kommunikation im Allgemeinen 12 bis 15 Jahre umfasse und die DTT-Betreiber die 2012 getätigten Investitionen für den Übergang von Analog zu Digitaltechnik noch nicht wieder hereingeholt hätten. Die vorzeitige Freigabe des 700-MHz-Bands (im Juni 2020) stand auch im Widerspruch zu den bestehenden kommerziellen Verträgen mit Fernsehsendern und entsprach nicht dem Zyklus der Erneuerung von Fernsehempfangsgeräten in Haushalten. Der Begünstigte wies darauf hin, dass er, selbst wenn die Datenkapazität der Netze infolge des Übergangs zu DVB-T2 gestiegen sei, nicht in der Lage gewesen sei, die gesamte Kapazität der neuen Netze zu verkaufen, und dass seine Einnahmen nach dem Übergang zu DVB-T2 sogar zurückgegangen seien. Tschechien schloss sich diesen Bemerkungen an und wies darauf hin, dass allgemein davon ausgegangen werde, dass der natürliche Übergang zur DVB-T2-Technik ab 2022-2024 zusammen mit der Einführung von ein bis zwei zusätzlichen DVB-T2-Rundfunknetzen stattgefunden hätte (Erwägungsgründe 97 bis 98). (288) Darüber hinaus erklärte Tschechien, dass der tschechische DTT-Markt trotz eines Rückgangs seines Marktanteils (von 60 % vor dem Übergang auf 52,9 % im Jahr 2023) relativ stabil geblieben sei (Erwägungsgründe 101 bis 102). Der DTT-Umsatz ergibt sich hauptsächlich aus den Einnahmen der frei empfangbaren Rundfunkveranstalter und hängt somit letztlich vom TV-Werbemarkt ab, der auf Zuschauerzahlen basiert (Erwägungsgrund 102). Das Hauptrisiko während des Übergangs bestands darin, dass es aufgrund einer unkontrollierten Umstellung zu einem Rückgang der Zuschauerzahlen kommen könnte. Dieses wahrgenommene Risiko veranlasste die Rundfunkveranstalter, nach dem Übergang niedrigere Vergütungen für die DTT-Betreiber auszuhandeln (Erwägungsgrund 103). (289) Darüber hinaus hätten die drei DTT-Betreiber nach Angaben Tschechiens trotz des Anstiegs der Zahl der ausgestrahlten Fernsehkanäle keinen kommerziellen Nutzen aus dem Übergang ziehen können, ihre Einnahmen und ihre Rentabilität seien zurückgegangen und sie hätten erhebliche Investitionskosten und Kosten für Dienstleistungen für die Übergangsnetze zu tragen gehabt, die den Rundfunkveranstaltern nicht in Rechnung gestellt worden seien (Erwägungsgrund 105). (290) Die Kommission ist der Auffassung, dass angesichts des Investitionszyklus von 12 bis 15 Jahren und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die vorherige erhebliche technische Modernisierung für DTT im Jahr 2012 abgeschlossen wurde, die vorstehenden Elemente bestätigen, dass die Modernisierung der DTT-Netze im Zeitraum 2017-2020, wie im technischen Übergangsplan vorgesehen, bei allen vier DTT-Betreibern außerhalb des normalen Investitionszyklus lag, einschließlich der drei Begünstigten, die Übergangsnetze betreiben mussten, und des vierten Betreibers, der dies zwar nicht musste, aber dennoch verpflichtet war, in seinem endgültigen Netz modernisierte Technik einzusetzen. Es ist davon auszugehen, dass DTT-Betreiber ihr bestehendes Geschäftsmodell auf der Grundlage von DVB-T bis zum Auslaufen der ursprünglichen Genehmigungen im Zeitraum 2021-2024 beibehalten hätten, was auch mit ihren bestehenden kommerziellen Verträgen mit Fernsehsendern im Einklang gestanden hätte. Darüber hinaus wurde, wie von CRa dargelegt, in der Strategie von 2016 der DVB-T2-Umstieg bereits als vorgeschriebener Prozess beschrieben, an dem sich die Rundfunkveranstalter wiederholt nicht beteiligen wollten. (291) Tschechien und die Begünstigten gingen ferner auf die von der Kommission in Erwägungsgrund 124 Buchstabe a des Einleitungsbeschlusses geäußerten Zweifel in Bezug auf mehrere Elemente ein: dass i) die Vorteile der DVB-T2- und HEVC-Normen von den tschechischen Behörden und der terrestrischen Fernsehbranche mehrere Jahre vor der Verpflichtung zur Freigabe des 700-MHz-Bands erkannt worden seien; dass ii) im Jahresbericht 2011 von CRa erwähnt worden sei, dass DVB-T2 zur Entwicklung der Geschäftstätigkeit des Unternehmens beitragen könnte, und iii) dass CRa die DVB-T2-Technik bereits 2012 getestet habe. In diesem Zusammenhang wurde erläutert, dass 2012 Versuche mit der DVB-T2-Technik durchgeführt worden seien, die Betreiber jedoch grundsätzlich in die Überprüfung neuer Technik investierten, was jedoch nicht bedeute, dass sie diese unverzüglich einsetzen würden (Erwägungsgrund 100). Beispielsweise habe CRa die DVB-T-Technik 1999 getestet, ihre Einführung aber erst 2012 abgeschlossen (Erwägungsgrund 181). Ebenso habe die Erwähnung der DVB-T2-Technik im Jahresbericht 2011 von CRa nicht notwendigerweise einen Zeitrahmen für ihre künftige kommerzielle Nutzung impliziert (Erwägungsgrund 182). Die Kommission hält diese Erläuterungen für angemessen, da sowohl Behörden als auch Betreiber ein Interesse an neuer Übertragungs- und Kodierungstechnik zeigen und sogar lange vor deren kommerzieller Einführung Versuche mit solcher Technik durchführen können. (292) Die Tatsache, dass die Regulierungsmaßnahme DTT-Betreiber dazu veranlasst hat, außerhalb ihres normalen Investitionszyklus zu investieren, reicht jedoch nicht aus, um zu dem Schluss zu gelangen, dass für die Begünstigten kein Anreiz bestand, aus eigener Initiative zu investieren. Insbesondere bringt der Betrieb der Übergangsnetze vor allem den drei DTT-Betreibern Vorteile, da sie auf die modernere Technik umsteigen können und gleichzeitig das Risiko eines Rückgangs der Zuschauerzahlen während dieses Prozesses verringert wird. Darüber hinaus wird die Ausrüstung, für die der Ausgleich gewährt wird, teilweise in den endgültigen Netzen wiederverwendet. Wie in Abschnitt 5.3.2.4.3 ausführlich dargelegt, umfasst die angemeldete Maßnahme einen Ausgleich für die buchmäßige Abschreibung der Ausrüstung während ihrer Nutzung in den Übergangsnetzen, doch geht diese buchmäßige Abschreibung über den tatsächlichen Verschleiß der Ausrüstung hinaus. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die angemeldete Maßnahme auch zur Finanzierung der Modernisierung der endgültigen Netze beiträgt. (293) Darüber hinaus stellte die Kommission bereits in Erwägungsgrund 124 Buchstaben b bis e des Einleitungsbeschlusses fest, dass es andere Elemente gab, die die Marktaussichten der DTT-Betreiber positiv beeinflussen und Anreize für sie schaffen konnten, (auch außerhalb des normalen Investitionszyklus) in die technische Modernisierung zu investieren. Erstens konnten DTT-Betreiber zu Beginn der Vorbereitung der technischen Modernisierung auf der Grundlage der Digitalnovelle und wie bereits in der Strategie von 2016 vorgesehen vernünftigerweise mit der Verlängerung ihrer Lizenzen bis 2030 rechnen. Durch Investitionen im Zeitraum 2017-2020 hätten sie vernünftigerweise erwarten können, dass ihre Investitionen bis zu diesem Zeitpunkt amortisiert werden, sodass die Investitionen vorhersehbar gewesen wären. Zweitens waren die ursprünglichen DTT-Netze nahezu voll ausgelastet, und konkurrierende Fernsehplattformen wie Satellit hatten ihre Systeme bereits aufgerüstet, um die Qualität ihrer Inhalte zu verbessern. Aufgrund des Wettbewerbsdrucks mussten die DTT-Betreiber in die technische Modernisierung investieren, um ihre Marktposition zu erhalten und keine Endnutzer zu verlieren. Aufgrund der technischen Aufrüstung konnte die DTT-Plattform ihren Marktanteil im Allgemeinen halten. Schließlich hatten die tschechischen Behörden bereits ihre Absicht bekundet, zwei neue DTT-Netze zu errichten, was darauf hindeutet, dass ein wirtschaftliches Interesse an der Entwicklung dieser Plattform besteht. (294) In dieser Situation, in der der Betrieb der Übergangsnetze den drei DTT-Betreibern eindeutige wirtschaftliche Vorteile bietet, in der durch den Ausgleich auch die Investitionskosten für die modernisierten endgültigen Netze teilweise finanziert werden und in der bis 2030 positive Marktaussichten mit Vorhersehbarkeit der Investitionen bestanden, ist es von großer Bedeutung, zu prüfen, ob die Begünstigten auf eigene Initiative investiert hätten. (295) Obwohl sich die Kommission nach den wirtschaftlichen Berechnungen gefragt hat, die die zu Beginn der Investition durchgeführt wurden, um die zusätzlichen Auswirkungen (in Bezug auf die Rentabilität der Betreiber) des beschleunigten Übergangs zu vergleichen (Erwägungsgrund 143 des Einleitungsbeschlusses), haben weder Tschechien noch die Begünstigten aktuelle Geschäftspläne für ein Szenario mit langsamerer Einführung (d. h. ab 2022-2024) vorgelegt oder diese Geschäftspläne mit dem von Tschechien vorgeschriebenen Szenario des beschleunigten Übergangs verglichen. Tschechien argumentierte, dass diese Geschäftspläne zu dem Zeitpunkt, als die Maßnahme ursprünglich vorgesehen war (Erwägungsgrund 134), nicht vorgelegen hätten, und verwies auf die aktualisierte ADL-Studie. Die Kommission stellt jedoch fest, dass in der aktualisierten ADL-Studie zwar mehrere Szenarien analysiert wurden – (i) die Aufrüstung auf DVB-T2 mit paralleler Übertragung, ii) die Aufrüstung auf DVB-T2 ohne parallele Übertragung und iii) die Beibehaltung von DVB-T, die zu einer Verringerung der Versorgung führt – und eine qualitative und quantitative Bewertung der Kosten der verschiedenen Szenarien vorgelegt wurde (Erwägungsgrund 45), jedoch keine Schätzung der potenziellen Einnahmen oder der Auswirkungen der technischen Aufrüstung auf die Rentabilität der DTT-Betreiber vorgenommen wurde. Darüber hinaus wurden diese Szenarien in der aktualisierten ADL-Studie nicht mit dem Szenario einer langsameren Einführung (d. h. ab 2022-2024) verglichen, das, wie Tschechien erklärte, bereits in einem frühen Stadium verworfen worden war (Fußnote 87). Die Kommission weist darauf hin, dass sie auch keine nachträgliche Rekonstruktion aktueller Geschäftspläne erhalten hat. (296) Die Kommission erkennt an, dass die von den tschechischen Behörden übermittelten Ex-post-Informationen über den DTT-Markt zeigen, dass CRa und DB in den Jahren unmittelbar nach dem Übergang geringere Einnahmen und eine geringere Rentabilität verzeichneten. Doch selbst wenn der Übergang kurzfristig zu einer geringeren Rentabilität führen könnte, könnte er sich auf längere Sicht positiv auswirken (unter der Annahme, dass niedrigere Einnahmen und eine geringere Rentabilität tatsächlich auf den Übergang zurückzuführen sind und nicht auf andere Ursachen, wie etwa das Interesse der Endnutzer an einer größeren Vielfalt an Diensten und Kanälen, die von anderen Plattformen angeboten werden). Darüber hinaus kann eine beschleunigte Abschreibung kurzfristig ebenfalls zu einer geringeren Rentabilität führen. Zudem lässt sich ohne eine kontrafaktische Analyse nicht feststellen, ob der Übergang tatsächlich ein noch schlechteres finanzielles Ergebnis (z. B. den Verlust von Zuschauern an andere Plattformen) verhindert hat, wenn die Investitionen nicht getätigt worden wären. In jedem Fall stellt die Kommission fest, dass die Rentabilität von CRa und DB nach der Deckung der Investitionen für den Übergang offenbar nicht gefährdet war. Insbesondere lag die Rentabilität von CRa auf Gruppenebene vor (d. h. im Jahr 2017) und nach dem Übergang (d. h. im Jahr 2023) auf einem ähnlichen Niveau. Die Rentabilität von DB war nach dem Übergang zurückgegangen, die Gewinnspanne des Unternehmens blieb jedoch bei [0-50] % (Erwägungsgrund 106). (297) In Bezug auf den dritten Begünstigten, Česká televize, ist die Kommission der Auffassung, dass dessen Geschäftsplan infolge des Übergangs nicht gefährdet war, da Česká televize die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt ist, ihr Budget weit über den Betriebskosten des Übergangsnetzes liegt und ihre Hauptfinanzierungsquelle nicht von Werbung abhängt (159). (298) In dieser Situation ist die Kommission der Auffassung, dass Tschechien nicht nachgewiesen hat, dass die geringeren Einnahmen und die geringere Rentabilität von CRa und DB unmittelbar nach dem Übergang auf die Regulierungsmaßnahme (oder vielmehr auf andere Marktentwicklungen) zurückzuführen sind. Tschechien hat auch nicht die (etwaigen) unterschiedlichen Auswirkungen der Regulierungsmaßnahme auf die mittelfristige Rentabilität der DTT-Betreiber quantifiziert. Angesichts fehlender Geschäftspläne und der Entwicklung der DTT-Plattform nach dem Übergang ist die Kommission der Auffassung, dass Tschechien nicht nachgewiesen hat, dass die Regulierungskosten die potenziellen positiven wirtschaftlichen Vorteile für die Betreiber überwiegen. (299) Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Regulierungskosten die potenziellen wirtschaftlichen Vorteile überwiegen könnten (oder sogar davon ausgeht, dass keine wirtschaftlichen Vorteile bestehen), gibt es jedenfalls keine Anzeichen dafür, dass die möglichen Auswirkungen auf die Rentabilität der DTT-Betreiber ein Risiko für die Kontinuität der DTT-Plattform darstellen würden. Darüber hinaus ist die Kommission der Auffassung, dass die Ex-post-Daten zudem bestätigen, dass der DTT-Markt stabil ist und dass die drei Begünstigten von den regulatorischen Verpflichtungen nicht stark beeinträchtigt waren (CRa und DB sind nach dem Übergang rentabel geblieben, und das Budget von Česká televize liegt weit über den Kosten für den Betrieb des Übergangsnetzes). Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die DTT-Betreiber in der Lage waren, die Regulierungskosten aufzufangen. Dies wird auch durch die anhaltende Rentabilität der mutmaßlichen Begünstigten ohne die Zahlung der Beihilfe bestätigt. Hinzu kommt, dass der DTT-Markt nach dem Übergang relativ stabil geblieben ist, was für Stabilität bei den Investitionen sorgen dürfte, wenn auch mit einem Rückgang des Marktanteils von 60 % auf 52,9 %. In der im Beschluss in der Sache SA.55953 bewerteten Situation war der DTT-Marktanteil in der Slowakei hingegen stark zurückgegangen, und zwar um mindestens 45 %, wobei er nach dem Übergang nur weniger als 10 % behielt. (300) Der letztgenannte Fall wurde auch von Tschechien angeführt, das argumentierte, dass für die tschechischen DTT-Betreiber wie für die slowakischen DTT-Betreiber kein kommerzieller Anreiz bestanden habe, ihre Netze innerhalb des für die Freigabe des 700-MHz-Bands erforderlichen Zeitrahmens aufzurüsten (Erwägungsgründe 92 und 95 sowie 96). Tschechien brachte vor, dass eine Nichtgenehmigung der angemeldeten Maßnahme durch die Kommission zu einer Ungleichbehandlung zwischen den Mitgliedstaaten führen könnte. Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass die Bewertung im vorliegenden Fall zu einer Ungleichbehandlung der Mitgliedstaaten führen kann, da die betreffenden Situationen nicht vergleichbar sind (wie oben erläutert), und stellt fest, dass sie bestrebt ist, jeden Fall einzeln zu bewerten. (301) Folglich gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme keinen Anreizeffekt hat. Da die angemeldete Maßnahme keinen Anreizeffekt hat, kann sie die Entwicklung eines Wirtschaftszweigs nicht fördern. Auch aus diesem Grund kann die angemeldete Maßnahme nicht als nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Die Kommission prüft jedoch der Vollständigkeit halber auch die anderen Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit eine Maßnahme nach dieser Bestimmung als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann. 5.3.2. Die Beihilfe darf die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft (302) Um zu dem Schluss zu gelangen, dass die Maßnahme die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, muss die Kommission die positiven Auswirkungen der Maßnahme prüfen und untersuchen, ob etwaige negative Auswirkungen der Maßnahme so gering wie möglich gehalten werden, d. h. ob die Maßnahme erforderlich, geeignet und verhältnismäßig ist. 5.3.2.1. Positive Auswirkungen der Beihilfe (303) In den Erwägungsgründen 118 bis 119 des Einleitungsbeschlusses vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass die Maßnahme positive Auswirkungen hat, da sie die Entwicklung bestimmter Wirtschaftstätigkeiten erleichtert, die für eine gut funktionierende Medienlandschaft und für den Medienpluralismus, funktionierende Demokratien sowie die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten wichtig sind. Die Medien im Allgemeinen, einschließlich des Fernsehens, spielen eine wichtige Rolle für den sozialen Zusammenhalt, da sie eine breite Abdeckung der Bevölkerung, insbesondere in ländlichen Gebieten, gewährleisten. (304) Ein Beschwerdeführer stimmte zu, dass eine gut funktionierende Medienlandschaft und Medienpluralismus für funktionierende Demokratien und Volkswirtschaften wichtig seien, argumentierte jedoch, dass die positiven Auswirkungen der Maßnahme begrenzt seien. Insbesondere wies er darauf hin, dass es keine Rechtsvorschrift oder vertragliche Garantie gebe, die private Rundfunkveranstalter daran hindere, Programme unter Verwendung von DVB-T2 zu verschlüsseln (Erwägungsgrund 153). (305) Tschechien widersprach der Auffassung, dass die positiven Auswirkungen begrenzt seien, da die verschiedenen Technologieplattformen unterschiedliche Wirtschaftsmodelle verwendeten. Im Fall von DTT sei das Modell des freien Empfangs vorherrschend, bei dem die Kosten für die Übertragung des Fernsehsignals von den Rundfunkveranstaltern an den DTT-Betreiber gezahlt würden, während der Zugang für die Zuschauer kostenlos sei. Bei den alternativen Plattformen zahlten die Zuschauer sowohl für die Übertragung des Signals als auch für den Inhalt (Erwägungsgrund 136). Tschechien erklärte ferner, dass der Übergang zu DVB-T2/HEVC dazu geführt habe, dass die Haushalte nun über bessere Empfangsgeräte verfügten, was auch anderen konkurrierenden TV-Signalverteilungsplattformen zugutegekommen sei (Erwägungsgrund 137). (306) Die Kommission stellt fest, dass die DTT-Plattform zum Zeitpunkt des Übergangs und auch heute noch die wichtigste Plattform für die Bereitstellung von frei empfangbaren Fernsehdiensten in Tschechien war bzw. ist. Vor dem Übergang (d. h. im Jahr 2017) nutzten 60 % der Bevölkerung diese Plattform für ihren Fernsehempfang (Erwägungsgrund 101). Darüber hinaus wies ein Begünstigter auf Studien hin, aus denen hervorgeht, dass in Ländern mit einer hohen DTT-Verbreitung wie Tschechien nicht zu erwarten ist, dass die DTT-Plattform durch andere Plattformen ersetzt wird (Erwägungsgrund 212). (307) Darüber hinaus stellt die Kommission fest, dass die von Tschechien erlassenen Regulierungsmaßnahmen zur Einhaltung der im Beschluss von 2017 festgelegten Verpflichtungen beitragen, nämlich zur Freigabe des 700-MHz-Bands durch terrestrische Rundfunkanbieter. Die angemeldete Maßnahme erleichtert auch den Übergang zu Technologien, die die Funkfrequenzen effizienter nutzen, wie DVB-T2 und HEVC. (308) Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass die von Tschechien geltend gemachten positiven Auswirkungen nicht auf die angemeldete Maßnahme zurückzuführen sind, da der Ausgleich keinen Anreizeffekt auf das Verhalten der DTT-Betreiber hatte (Erwägungsgrund 301), sondern vielmehr auf die Regulierungsmaßnahmen, die im Zusammenhang mit der Freigabe des 700-MHz-Bands die Einrichtung von Übergangsnetzen vorsahen. Folglich hatten die Regulierungsmaßnahmen, die darauf abzielten, die Kontinuität der DTT-Dienste während der Freigabe des 700-MHz-Bands sicherzustellen (d. h. der Betrieb der Übergangsnetze), zwar positive Auswirkungen, da sie darauf abzielten, die Tätigkeiten der Begünstigten zu erleichtern; der Ausgleich für die technische Umstellung auf DVB-T2 durch den Aufbau und Betrieb der Übergangsnetze führte jedoch nicht zu positiven Auswirkungen auf die Entwicklung dieser Tätigkeiten (oder diese Auswirkungen waren nur begrenzt), da nicht nachgewiesen werden konnte, dass die Maßnahme die drei Begünstigten dazu veranlasste, Tätigkeiten auszuüben, die sie ohne diese Maßnahmen nicht ausgeübt hätten, und da diese Entschädigung für die Entwicklung dieser Tätigkeiten auch nicht erforderlich war (Abschnitt 5.3.2.2.2). (309) Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die angemeldete Maßnahme keine (oder nur begrenzte) positiven Auswirkungen hat. 5.3.2.2. Erforderlichkeit der Maßnahme 5.3.2.2.1. Zur Erforderlichkeit der Maßnahme im Rahmen des Beschlusses von 2017 (310) Staatliche Beihilfen sollten nur dann gewährt werden, wenn sie eine wesentliche Verbesserung bewirken können, die der Markt allein nicht herbeiführen kann. Im Einleitungsbeschluss äußerte die Kommission Zweifel am Vorliegen eines Marktversagens und daran, ob der Ausgleich der beihilfefähigen Kosten erforderlich ist, um das Ziel der nahtlosen Freigabe des 700-MHz-Bands zu erreichen, und insbesondere daran, ob die beihilfefähigen Kosten wie im Beschluss von 2017 als direkte Kosten eingestuft werden können. (311) In den Erwägungsgründen 122 bis 123 des Einleitungsbeschlusses räumte die Kommission ein, dass sie in früheren Fällen anerkannt hat, dass der Zugang zu und die Nutzung von Frequenzen von den nationalen Behörden reguliert werden und dass die Freigabe des 700-MHz-Bands bis 2020 eine Regulierungsmaßnahme ist, die auf EU-Ebene koordiniert wird und daher nicht in den Händen des Marktes liegt. Die Marktteilnehmer sind möglicherweise nicht bereit, sich freiwillig auf einen gemeinsamen Zeitplan für die Freigabe des Frequenzspektrums zu einigen (Koordinierungsproblem), oder sie berücksichtigen die positiven Auswirkungen (positive externe Effekte) nicht, die sich aus der Freigabe des Frequenzspektrums und der Anpassung der Netzkonfigurationen, einschließlich der Übertragungstechnik, ergeben (siehe auch Erwägungsgrund 281 und Fußnote 156). Dies liegt daran, dass die Betreiber ihre Tätigkeiten normalerweise bis zum Ende der Gültigkeit ihrer Frequenzzuweisungen planen, die über die Frist für