2004/12/EG: Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zu einem Verfahren bezüglich der Anwendung von Artikel 18 (2), erster Satz, des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Sache TREN/AMA/11/03 — Deutsche Maßnahmen bezüglich An-/Abflügen zum/vom Flughafen Zürich) (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 4472) (Nur die deutsche Fassung ist verbindlich)

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rmbelastung von dem Verursacherland zu tragen, welches auch das Land ist, das wirtschaftlichen Nutzen aus der den Lärm verursachenden Tätigkeit zieht. Dies wurde durch einen schweizerischen Bundesgerichtsentscheid bestätigt(3). Da der wirtschaftliche Nutzen des Betriebs des Flughafens Zürich für Deutschland vernachlässigbar gering ist (weniger als 1 % der Flughafenmitarbeiter sind deutsche Staatsangehörige), ist die in Deutschland auftretende Lärmbelastung, die dadurch zustande kommt, dass so gut wie alle Landungen und fast alle am frühen Morgen und späten Abend erfolgenden Starts über deutschem Hoheitsgebiet stattfinden, vollkommen unverhältnismäßig. Das Problem sollte vorzugsweise in beiderseitigem Einvernehmen gelöst werden. Die lang andauernden Verhandlungen zwischen der Schweiz und Deutschland, ohne dass sich die Situation gebessert hat, sondern die Lärmbelastung in den betroffenen deutschen Gebieten sogar noch angestiegen ist, sind ein Beleg dafür, dass sich Deutschland um eine einvernehmliche Lösung bemüht hat. Sie erwies sich jedoch als unmöglich. Der letzte Versuch einer solchen Lösung wurde von der Schweiz zurückgewiesen, obwohl bekannt war, dass Deutschland in einem solchen Fall einseitige Maßnahmen zu treffen beabsichtigte. Da Deutschland für die Berücksichtigung der Interessen der deutschen Bevölkerung verantwortlich ist, sind einseitige Maßnahmen unvermeidlich geworden. Die Interessen der betroffenen deutschen Gebiete wurden von der Schweiz nie ordnungsgemäß berücksichtigt. Die von der Schweiz angeführte Konsultation fand im Rahmen der Verhandlungen zwischen beiden Staaten statt. Eine eigenständige Anhörung der deutschen Bevölkerung durch die Schweiz ist anscheinend nie erfolgt. Die deutschen Maßnahmen führen nicht zu einer Verringerung der Kapazität des Flughafens Zürich. Sie schreiben lediglich einen anderen über deutschem Hoheitsgebiet zu benutzenden Flugweg vor und erlegen keine Beschränkungen für die Nutzung des Flughafens Zürich auf. Letzteres läge nicht in der Kompetenz Deutschlands. Wenn die schweizerischen Behörden angemessene Maßnahmen ergreifen, um den Flughafen an die neuen Anflugverfahren anzupassen, wird die Kapazität des Flughafens Zürich nicht beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang sind mehrere der von der Schweiz vorgebrachten Behauptungen unzutreffend. Erstens ist die Piste 28 lang genug, um auch von den größten Flugzeugen benutzt werden zu können. Zweitens sind die Warteräume trotz der größeren Höhe weiter nutzbar. Zwar ist ein Anflug mit 4 Grad optimal, doch sind bis zu 8 Grad akzeptabel, und die neue Höhe erfordert lediglich 7,5 Grad, was sich durch ein geändertes Anflugverfahren über der Schweiz noch auf 5 Grad verringern lässt. Wie ein deutsches Gericht kürzlich festgestellt hat, wird der Flughafen Zürich unter Anwendung der 213. Durchführungsverordnung weiter regelmäßig mit einer Kapazität von 32 und mehr betrieben, weit mehr als die von der Schweiz vorgebrachte Zahl von 20 bis 24. Während der Bauarbeiten am Flughafen Zürich im Jahr 2000 waren Anfluege von Süden auf die Pisten 32 und 34 ohne weitere Schwierigkeiten möglich. Mit dem seinerzeit angewandten Verfahren und der Einrichtung des VOR/DME-Verfahrens wie in der zweiseitigen Vereinbarung zwischen Deutschland und der Schweiz festgelegt, kann der Flughafen Zürich ohne Kapazitätseinbußen betrieben werden. Deutschland verweist insbesondere auf ein Dokument des Eidgenössischen Departments für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation(4) zum nicht in Kraft getretenen Staatsvertrag zwischen Deutschland und der Schweiz, der weitgehend den einseitigen Maßnahmen entspricht, wonach es mehrere Betriebsoptionen gibt, die mit den Flugbetriebsvorschriften vereinbar sind. Das Fehlen von Präzisionsanflugverfahren (ILS-Kategorie 2 oder 3 für Anfluege aus Süden auf die Piste 32 nicht möglich) wirkt sich nicht auf die Kapazität, sondern auf die Zuverlässigkeit dieser Kapazität unter schlechten Wetterbedingungen aus. Deutschland ist sich daher bewusst, dass Ausnahmen von den Flugbetriebsvorschriften notwendig sein können und hat die Bedingungen für Ausnahmen in der 213. Durchführungsverordnung so gewählt, dass sie mit den Wetterbedingungen, die die ILS-Kategorie 2 oder 3 erfordern, zusammenfallen. Selbst wenn es nach den ursprünglichen Rechtsvorschriften zu Übergangsproblemen hätte kommen können, wurde in der Vereinbarung vom 26. Juni 2003 ein Zeitplan für technische Verbesserungen am Flughafen Zürich festgelegt, der von der Schweiz akzeptiert wurde und von dem daher angenommen werden kann, dass damit das Auftreten solcher Probleme vermieden wird. Die deutschen Maßnahmen haben keine übermäßigen Umweltbelastungen in der Schweiz zur Folge. Die neuen Anfluege über schweizerischem Hoheitsgebiet führen nicht zu einer Lärmbelastung, die über den gegenwärtig in der Schweiz geltenden Grenzwerten liegt. Laut dem oben genannten Dokument zum nicht in Kraft getretenen Staatsvertrag ist es möglich, die Flugwege in der Schweiz so neu anzuordnen, dass die Zahl der vom Fluglärm betroffenen Personen im Vergleich zu den Anfluegen über deutsches Hoheitsgebiet sogar abnimmt. In jedem Fall hängen die Lärmauswirkungen nicht nur von der Zahl der betroffenen Personen ab, sondern auch von anderen Faktoren, etwa der Tatsache, dass das betroffene Gebiet in Deutschland eine wichtige Erholungsfunktion hat und wirtschaftlich stark vom Fremdenverkehr abhängt. RECHTLICHE WÜRDIGUNG IV - EINSCHLAEGIGER RECHTSRAHMEN Das Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr (16) Die Beziehungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft im Bereich des Luftverkehrs werden durch das zweiseitige Abkommen vom 21. Juni 1999 geregelt (im Folgenden "das Abkommen"), das am 1. Juni 2002 in Kraft trat. (17) Gemäß Artikel 1 des Abkommens legt es "für die Vertragsparteien Regeln im Bereich der Zivilluftfahrt fest". Soweit die Bestimmungen des Abkommens "im Wesentlichen mit den entsprechenden Regeln des EG-Vertrags und den in Anwendung des EG-Vertrags erlassenen Rechtsvorschriften übereinstimmen, sind sie hinsichtlich ihrer Umsetzung und Anwendung in Übereinstimmung mit den vor der Unterzeichnung dieses Abkommens erlassenen Urteilen, Beschlüssen und Entscheidungen des Gerichtshofs und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften auszulegen". Allerdings gilt lediglich, dass "die nach Unterzeichnung dieses Abkommens erlassenen Urteile, Beschlüsse und Entscheidungen [...] der Schweiz übermittelt" werden. Dabei gilt, dass auf Verlangen einer Vertragspartei "die Folgen der letztgenannten Urteile, Beschlüsse und Entscheidungen im Hinblick auf ein ordnungsgemäßes Funktionieren dieses Abkommens vom Gemeinsamen Ausschuss festgestellt" werden. (18) Artikel 3 des Abkommens untersagt ausdrücklich die Diskriminierung: "Im Anwendungsbereich dieses Abkommens ist unbeschadet besonderer Bestimmungen des Abkommens jegliche Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit verboten." (19) Artikel 15 bestimmt: "Vorbehaltlich der Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates, wie sie im Anhang zu diesem Abkommen angeführt ist, gilt: Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft und der Schweiz erhalten Verkehrsrechte zwischen jedem Punkt in der Schweiz und jedem Punkt in der Gemeinschaft." Der Umfang der gegenseitigen Rechte wird jedoch eingeschränkt: "zwei Jahre nach Inkrafttreten dieses Abkommens erhalten schweizerische Luftfahrtunternehmen Verkehrsrechte zwischen Punkten in verschiedenen EG-Mitgliedstaaten", und es heißt ferner: "Die Vertragsparteien nehmen fünf Jahre nach Inkrafttreten dieses Abkommens Verhandlungen über die mögliche Erweiterung des Anwendungsbereichs dieses Artikels auf Verkehrsrechte zwischen Punkten innerhalb der Schweiz und zwischen Punkten innerhalb von EG-Mitgliedstaaten auf." (20) Bezüglich der Anwendung des Abkommens bestimmt Artikel 18 Absatz 2 Satz 1: "In Fällen, die sich auf nach Kapitel 3 zu genehmigende Flugdienste auswirken können, verfügen die Organe der Gemeinschaft über die Befugnisse, die ihnen nach den Bestimmungen der im Anhang ausdrücklich als anwendbar bestätigten Verordnungen und Richtlinien übertragen sind." Nach Artikel 20 unterliegt die Ausübung dieser Befugnisse ausschließlich der Prüfung durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften. Artikel 29 bestimmt, dass mit allen anderen Streitigkeiten, die "die Auslegung oder Anwendung dieses Abkommens" betreffen, der durch das Abkommen geschaffene Gemischte Ausschuss befasst werden kann. (21) Im Anhang zum Abkommen heißt es: "In allen Fällen, in denen in diesem Anhang auf die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft oder das Erfordernis einer Bindung an diese Bezug genommen wird, ist diese Bezugnahme für die Zwecke dieses Abkommens so zu verstehen, dass sie auch auf die Schweiz und das Erfordernis einer gleichen Bindung an sie verweist." Zu den Rechtsvorschriften, deren Anwendung somit "im Anhang ausdrücklich als anwendbar bestätigt" ist, gehört die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates, ausgenommen deren Artikel 11 (Bestimmung zum beratenden Ausschuss). Bezüglich der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92, soweit Verkehrsdienste zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz betroffen sind, verfügt die Kommission somit über dieselben Befugnisse, über die sie auch bezüglich der Anwendung der Verordnung innerhalb der Gemeinschaft verfügt, vorbehaltlich derselben Überprüfungsbefugnisse durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, außer "in Fällen, in denen die Schweiz Maßnahmen zum Umweltschutz gemäß Artikel 8 Absatz 2 oder Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates getroffen hat oder zu treffen beabsichtigt"; in solchen Fällen "entscheidet der Gemischte Ausschuss auf Verlangen einer der Vertragsparteien über die Vereinbarkeit der betreffenden Maßnahmen mit [diesem] Abkommen". Einschlägige Befugnisse der Kommission (22) Gemäß Artikel 18 Absatz 2 des Abkommens (siehe Erwägungsgrund 20) verfügt die Kommission über die Befugnisse, die ihr nach Artikel 8 und 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 verliehen wurden. Artikel 8 Absätze 2 und 3 bestimmen, dass die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von Amts wegen die "veröffentlichten gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften in den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Landezeiten" prüft, denen die Ausübung von Verkehrsrechten unterliegt, und dass sie nach Anhörung des in Artikel 11 genannten Ausschusses entscheidet, ob der Mitgliedstaat die Maßnahme weiterhin anwenden darf. Artikel 8 Absatz 4 ermöglicht es jedem Mitgliedstaat, den Rat mit der Entscheidung der Kommission zu befassen. Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit unter außergewöhnlichen Umständen eine andere Entscheidung treffen. (23) Artikel 9 Absatz 1 befugt die Mitgliedstaaten "im Fall von ernsthafter Überlastung und/oder Umweltproblemen ... die Ausübung von Verkehrsrechten von bestimmten Bedingungen abhängig [zu] machen, ein[zu]schränken oder [zu] verweigern, insbesondere wenn andere Verkehrsträger Dienstleistungen in ausreichendem Umfang zur Verfügung stellen können". Der Mitgliedstaat ist verpflichtet, die Maßnahme den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission zu notifizieren. Artikel 9 Absatz 4 ermöglicht es der Kommission, eine solche Maßnahme zu prüfen und ihre Umsetzung während der Prüfung zu verhindern. Nach Anhörung des in Artikel 11 genannten Ausschusses hat die Kommission zu entscheiden, ob die Maßnahme angemessen ist und im Einklang mit der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 steht bzw. mit anderen Gemeinschaftsvorschriften vereinbar ist. Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit unter außergewöhnlichen Umständen eine andere Entscheidung treffen. (24) Angesichts des Anwendungsbereichs des Abkommens zwischen der Schweiz und der Gemeinschaft sind diese Befugnisse jedoch auf die Ausübung von Verkehrsrechten zwischen der Schweiz und der Gemeinschaft beschränkt, unter Ausschluss von Flügen innerhalb der Gemeinschaft, innerhalb der Schweiz und zwischen der Schweiz und Drittländern sowie zwischen der Gemeinschaft und Drittländern. Anwendung von Artikel 8 in einem ausschließlichen Gemeinschaftszusammenhang (25) Artikel 9 wurde bislang noch nicht angewendet, doch hat die Europäische Kommission Artikel 8 bereits mehrmals auf Situationen mit Bezug ausschließlich innerhalb der Gemeinschaft angewendet(5). Die Kommission hat diese Situationen einerseits anhand der allgemeinen Grundsätze des freien Dienstleistungsverkehrs, d. h. der Kriterien der Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit, und andererseits anhand der Einhaltung anderer gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften überprüft. (26) Wie der Gerichtshof in seiner neueren Rechtsprechung bestätigt hat, ist die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 unter anderem darauf gerichtet, "auf dem Gebiet des Luftverkehrs die Bedingungen für die Anwendung des namentlich in den Artikeln 59 bis 61 EG-Vertrag(6) niedergelegten Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs festzulegen", was "nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung eines in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden aus Gründen seiner Staatsangehörigkeit [verlangt], sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen - selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten -, die geeignet sind, die Tätigkeiten eines Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig entsprechende Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen." Damit Maßnahmen, die eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehr darstellen, nach den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 genehmigungsfähig sind, müssen sie gerechtfertigt sein und insbesondere im angemessenen Verhältnis zu dem Zweck stehen, zu dem sie erlassen worden sind(7). V - WERTUNG Rechtsgrundlage (27) Wie bereits in Abschnitt IV dargelegt, räumt Artikel 18 Absatz 2 Satz 1 des Abkommens zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz der Kommission in Fällen, die sich auf nach Kapitel 3 des Abkommens zu genehmigende Flugdienste auswirken können, d. h. soweit Verkehrsrechte nach Artikel 15 des Abkommens betroffen sind, die Befugnis ein, die 213. Durchführungsverordnung nach Artikel 8 Absätze 2 bis 4 und Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu überprüfen. Die schweizerische Beschwerde bezieht sich auf beide Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92, ohne dass ausdrücklich angegeben wird, auf welcher Grundlage ein Einschreiten der Kommission beantragt wird. Obwohl die Kommission die schweizerischen Behörden schriftlich aufgefordert hat, die Rechtsgrundlage für ihren Antrag zu nennen, hat die Schweiz darauf beharrt, dass Deutschland anzugeben habe, ob es seine Maßnahmen nach Artikel 8 Absätze 2 bis 4 oder nach Artikel 9 zu rechtfertigen beabsichtige. Ohne weitere Klarstellung sollte die Kommission die deutschen Maßnahmen in jeder Hinsicht prüfen. (28) Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 unterwirft die Ausübung von Verkehrsrechten den "veröffentlichten gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften in den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Landezeiten". Die 213. Durchführungsverordnung ist eine veröffentliche einzelstaatliche Vorschrift in den Bereichen Sicherheit(8) und Umweltschutz und fällt damit in den Anwendungsbereich von Artikel 8 Absatz 2. (29) Dem deutschen Vorbringen, dass Flugsicherungsmaßnahmen aus dem Geltungsbereich der Prüfungsbefugnisse der Kommission nach Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 ausgenommen sind, kann nicht gefolgt werden. (30) Im Gegensatz zu Artikel 9 Absatz 4 verweist Artikel 8 nicht auf vorläufige Maßnahmen, wie sie von der Schweiz beantragt wurden. Die Schweiz hat ihren Antrag auf vorläufige Maßnahmen in Ermangelung einer spezifischen Bestimmung für die Ergreifung solcher vorläufigen Maßnahmen, sofern die Kommission ihrer Entscheidung nicht Artikel 9 zugrunde legt, auf die Rechtsprechung gestützt, wonach es darum geht "zu vermeiden, dass während der Untersuchung nicht wieder gutzumachende Schäden entstehen, die durch die Entscheidung, die die Kommission am Ende des Verwaltungsverfahrens zu erlassen hat, nicht mehr beseitigt werden könnten"(9). Obwohl die Frage der vorläufigen Maßnahmen nach der vorliegenden Entscheidung nicht mehr relevant ist, sollte man feststellen, dass, selbst wenn vorläufige Maßnahmen unter Artikel 8 möglich wären, die Schweiz keine überzeugenden Beweise von nicht wieder gutzumachendem Schaden vorgelegt hat. (31) Die Anwendung der Artikel 8 Absätze 2 bis 4 ist im Zusammenhang mit dem Umfang und Zweck des Abkommens EG-Schweiz und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu sehen. Daraus ergibt sich, dass die Befugnisse, die der Kommission durch Artikel 8 Absatz 3 eingeräumt werden, auf Maßnahmen beschränkt sind, die den Betrieb von Luftfahrtunternehmen betreffen, d. h. "die sich auf [...] Flugdienste auswirken können" gemäß dem Wortlaut des Artikel 18 Absatz 2 des Abkommens. (32) Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 bestimmt, dass ein Mitgliedstaat eine Maßnahme nach Artikel 9 Absatz 1 nur durchführen darf, wenn weder ein anderer betroffener Mitgliedstaat noch die Kommission innerhalb eines Monats nach Unterrichtung durch den ersten Mitgliedstaat die Maßnahme anficht. Die Unterrichtung der anderen Mitgliedstaaten und der Kommission hat dabei mindestens drei Monate vor Inkrafttreten der vorgeschlagenen Maßnahme zu erfolgen. Die deutschen Behörden haben die Kommission von ihrer Maßnahme weder drei Monate vor ihrem Inkrafttreten, noch überhaupt zu einem anderen Zeitpunkt unterrichtet. Daher kann die Kommission Artikel 9 nicht für die Untersuchung der deutschen Betriebsvorschriften anwenden(10). (33) Demzufolge wird die Kommission die deutsche Maßnahme nach Artikel 8 Absätze 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 überprüfen. (34) Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92, auf den Artikel 8 Absatz 3 verweist, wurde nicht in den Anhang des Abkommens aufgenommen. Im Αllgemeinen sind Bezugnahmen auf den Beratenden Ausschuss in anderen Artikeln der Verordnung Bestandteil des Abkommens. Außerdem enthält die Schlussakte eine Erklärung zur Teilnahme der Schweiz an den Ausschüssen, wonach "die Vertreter der Schweiz für die sie betreffenden Fragen" unter anderem an den Sitzungen "beratender Ausschüsse über Flugstrecken" teilnehmen. Nach Abwägung aller Gesichtspunkte hat es die Kommission daher für erforderlich gehalten, den durch Artikel 11 der Verordnung eingerichteten Beratenden Ausschuss mit der Schweiz als Beobachter anzuhören. Anwendbare Kriterien (35) Die in den Erwägungsgründen 25 und 26 aufgeführten Kriterien wurden in einem rein gemeinschaftlichen Zusammenhang aufgestellt(11). Es ist daher fraglich, ob dieselben Kriterien im Zusammenhang mit dem Luftverkehrsabkommen der Gemeinschaft mit der Schweiz angewendet werden können. a) Nichtdiskriminierung Das Diskriminierungsverbot ist eindeutig anwendbar. Wie bereits ausgeführt, bestimmt Artikel 3 des Abkommens zwischen der Schweiz und der Gemeinschaft: "Im Anwendungsbereich dieses Abkommens ist unbeschadet besonderer Bestimmungen des Abkommens jegliche Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit verboten." In Anbetracht des Zusammenhangs, in dem das Abkommen steht, kann sich die Analyse einer potenziellen Diskriminierung nicht auf die direkte Diskriminierung beschränken, sondern muss gleichermaßen die indirekte Diskriminierung einbeziehen. b) Verhältnismäßigkeit Anders als der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht ausdrücklich im Abkommen erwähnt. In der oben zitierten Rechtsprechung(12) hat der Gerichtshof für Recht befunden, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anwendbar ist, da die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 "auf dem Gebiet des Luftverkehrs die Bedingungen für die Anwendung des namentlich in den Artikeln 59 bis 61 EG-Vertrag niedergelegten Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs" festlegt(13). Wie oben ausgeführt nimmt die Schweiz zu diesem Zeitpunkt jedoch nicht am Luftverkehrsbinnenmarkt teil. Flüge innerhalb der Gemeinschaft werden schweizerischen Luftfahrtunternehmen erst im Juni 2004 möglich sein, während der Zugang zu Strecken innerhalb der Schweiz für Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft und zu Strecken innerhalb eines Mitgliedstaats der Gemeinschaft für schweizerische Luftfahrtunternehmen noch auszuhandeln ist. Folglich sieht das Abkommen derzeit nur einen Austausch von Verkehrsrechten vor. Es ist daher offensichtlich, dass der freie Dienstleistungsverkehr im Sinne der Artikel 49 und 51 EG-Vertrag, insoweit das Abkommen zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz betroffen ist, nicht gegeben ist(14). Da selbst der Luftverkehrsbinnenmarkt entsprechend der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 nicht für Verkehrsrechte zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern gilt, sind Flüge zwischen der Schweiz und Drittländern von der Überprüfung ausgenommen. In jedem Fall ist die oben angeführte Rechtsprechung nach Abschluss des Abkommens ergangen. Artikel 1 Absatz 2 bestimmt, dass "die nach Unterzeichnung dieses Abkommens erlassenen Urteile, Beschlüsse und Entscheidungen [...] der Schweiz übermittelt [werden]. Auf Verlangen einer Vertragspartei werden die Folgen der letztgenannten Urteile, Beschlüsse und Entscheidungen im Hinblick auf ein ordnungsgemäßes Funktionieren dieses Abkommens vom Gemeinsamen Ausschuss festgestellt". Der Gemeinsame Ausschuss hat sich nicht mit der in Frage stehenden Rechtsprechung beschäftigt. Es erscheint daher unangebracht, den Antrag der Schweiz im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu prüfen. In Anbetracht der Anwendung dieses Grundsatzes in früheren Fällen und der Uneindeutigkeit der Bestimmungen des Abkommens sollte das Kriterium der Verhältnismäßigkeit jedoch subsidiär daraufhin geprüft werden, ob die deutsche Maßnahme gegen diesen Grundsatz verstieße, falls er anwendbar wäre. c) Einhaltung anderer Bestimmungen des Abkommens Insoweit es um die Einhaltung anderer Bestimmungen des Abkommens geht, können nur diejenigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen möglicherweise von Belang sein, die in den Anwendungsbereich des Abkommens fallen. Grundregel für die Durchsetzung des Abkommens ist die Bestimmung von Artikel 18 Absatz 1: "Unbeschadet des Absatzes 2 und des Kapitels 2 ist jede Vertragspartei in ihrem eigenen Gebiet für die ordnungsgemäße Anwendung dieses Abkommens, insbesondere der im Anhang aufgeführten Verordnungen und Richtlinien, zuständig." Die den Gemeinschaftsorganen in Artikel 18 Absatz 2 verliehenen Befugnisse sind eine Ausnahme von dieser Grundregel. Daher scheint die Kommission nicht über die Befugnis zu verfügen, mögliche Verstöße gegen das Abkommen außerhalb der durch Artikel 18 Absatz 2 Satz 1 des Abkommens gesetzten Grenzen zu untersuchen. Nichtdiskriminierung (36) Die 213. Durchführungsverordnung trifft keine Unterscheidungen aufgrund der Staatszugehörigkeit oder Identität von Luftfahrtunternehmen. Die Kriterien für Ausnahmen von den allgemeinen Bestimmungen sind sachlicher Art (Flüge des Such- und Rettungsdienstes, ungünstige Wetterbedingungen, Pistensperrung infolge von Unfällen, Ausfall von Navigationssystemen, zu hohe Startmasse des Flugzeugs für die Erreichung bestimmter Höhen über der deutschen Grenze). Folglich gelten sie in gleicher Weise für Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft und der Schweiz beim Anflug auf den Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet oder beim Abflug vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet. Müssen Flugwege angepasst werden oder fallen zusätzliche Gebühren an, unterliegen alle Luftfahrtunternehmen derselben Behandlung. (37) Wie bereits von der Kommission in den Entscheidungen 95/259/EG(15), 98/710/EG(16) und 2001/163/EG(17) ausgeführt wurde, schließt der in Artikel 8 Absatz 1 n