2004/12/EG: Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zu einem Verfahren bezüglich der Anwendung von Artikel 18 (2), erster Satz, des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Sache TREN/AMA/11/03 — Deutsche Maßnahmen bezüglich An-/Abflügen zum/vom Flughafen Zürich) (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 4472) (Nur die deutsche Fassung ist verbindlich)

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iedergelegte Grundsatz der Nichtdiskriminierung auch jede Maßnahme aus, die - ohne ausdrücklich auf die Staatszugehörigkeit oder Identität eines Luftfahrtunternehmens Bezug zu nehmen - in der Praxis, wenn auch indirekt, dennoch diskriminierend wirkt. Es ist daher zu prüfen, ob schweizerische Luftfahrtunternehmen auf eine Weise beeinträchtigt werden, wie dies für Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft nicht der Fall ist. Es ist konstante Rechtsprechung, dass Diskriminierung in der Anwendung von unterschiedlichen Regeln auf die gleiche Situation oder von gleichen Regeln auf unterschiedliche Situationen besteht(18). (38) In dieser Hinsicht merkt die Kommission an, dass der Betrieb von Netzen mit Drehkreuzen unter den Luftfahrtunternehmen allgemein üblich geworden ist. Die Netze solcher Luftfahrtunternehmen stützen sich auf Drehkreuzflughäfen, die fast immer in dem Staat liegen, in dem die Luftfahrtunternehmen ihre Lizenz erhalten haben und ihren Hauptgeschäftssitz haben. Das Drehkreuzsystem ermöglicht es ihnen, den Luftverkehrsmarkt umfassend abzudecken, indem sie Umsteigeverbindungen zwischen zwei beliebigen Flughäfen, die vom Drehkreuzflughafen aus bedient werden, anbieten, ohne die für Direktfluege nötigen Investitionen tätigen zu müssen. Luftfahrtunternehmen, die einen bestimmten Flughafen als Drehkreuz nutzen, haben in der Regel einen hohen Anteil am Verkehrsaufkommen dieses Flughafens. Folglich wirkt sich jede Beschränkung automatisch stärker auf das an diesem Flughafen überwiegende Luftfahrtunternehmen aus als auf dessen Wettbewerber. Dies scheint für sich selbst genommen keine Diskriminierung zu bedeuten. Andernfalls wäre jede Beschränkung automatisch als diskriminierend anzusehen und die Mitgliedstaaten hätten keine Möglichkeit, Vorschriften im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 aufzuerlegen. (39) Damit indirekte Diskriminierung existiert, müssten die deutschen Maßnahmen unter den vom Abkommen erfassten Flügen, d. h. nur denjenigen zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz, überwiegend die von Schweizer Luftfahrtunternehmen betriebenen Flüge beeinträchtigen. Insoweit Flüge während der Stunden betroffen sind, in denen die Beschränkungen der deutschen Maßnahme gelten, ist dies eindeutig nicht der Fall, da Schweizer Luftfahrtunternehmen und EG-Luftfahrtunternehmen genau im Verhältnis ihrer Anteile an den unter das Abkommen fallenden Flügen betroffen sind, weil alle Flüge zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz unabhängig von der Nationalität des Luftfahrtunternehmens in gleicher Weise beeinträchtigt werden. Daher können die deutschen Maßnahmen nicht als diskriminierend angesehen werden. (40) Gegenstand der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 im Rahmen des Artikel 18 Absatz 2 Satz 1 des EG-Schweizer Abkommens sind Verkehrsrechte. Die Verordnung schafft keine Rechte für Flughäfen. Eine potenzielle Diskriminierung des Flughafens Zürich gegenüber deutschen Flughäfen, so sie gegeben wäre, würde daher außerhalb des Bereichs der Prüfung liegen, die die Kommission vorzunehmen hat. In jedem Fall sind die Sachverhalte nicht vergleichbar, da Deutschland uneingeschränkte Befugnisse zur Lenkung der Entwicklung von Flughäfen in seinem eigenen Hoheitsgebiet hat, während es keine Lenkungsbefugnisse bezüglich des Flughafens Zürich hat. Desgleichen reguliert Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 nicht die Belastung der Bevölkerung durch Fluglärm. Eine potenzielle Diskriminierung der Bevölkerung in den betroffenen schweizerischen Gebieten gegenüber der Bevölkerung in den betroffenen deutschen Gebieten, so sie gegeben wäre, würde daher ebenfalls außerhalb des Bereichs der Prüfung liegen, die die Kommission im vorliegenden Fall vorzunehmen hat. Verhältnismäßigkeit (41) Auf der Grundlage der in Teil IV dargelegten Argumente scheint der Schluss angebracht, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kein Kriterium ist, das die Kommission im Zusammenhang mit dem Abkommen zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz anzuwenden hat. Wie oben dargelegt wurde, wurde nicht der freie Dienstleistungsverkehr im Luftverkehr eingeführt, sondern lediglich ein Austausch von Verkehrsrechten zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz, wobei gegenwärtig noch die Kabotage und Flüge zwischen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ausgeschlossen sind. Weiterhin ist es nicht ersichtlich, dass die deutschen Maßnahmen notwendigerweise überhaupt Beschränkungen darstellen, da sie zunächst einmal nur eine Änderung der Flugwege erfordern, ohne Verkehrsrechte als solche zu betreffen. Das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache "Malpensa"(19) wurde außerdem nicht notifiziert und vom Gemischten Ausschuss behandelt, so dass es keine Handhabe für die Auslegung des Luftverkehrsabkommens zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz bietet. (42) Selbst wenn jedoch angenommen wird, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anzuwenden ist, erachtet die Kommission die deutschen Maßnahmen nicht als unverhältnismäßig. Erstens ist es nicht der Fall, dass die deutschen Maßnahmen unnötig sind. Im Gegenteil scheinen die langwierigen Verhandlungen zwischen Deutschland und der Schweiz über Jahre hinweg zu belegen, dass Maßnahmen in der Tat erforderlich sind, obwohl die Schweiz vorbringt, dass in der gegenwärtigen Situation die Lärmbelastung in Deutschland die "geltenden Grenzwerte" nicht überschreitet. Lärmgrenzwerte sind jedoch als akzeptable Hoechstwerte anzusehen und nicht als ohne Weiteres zu ertragende Werte. Es steht den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei, in Abhängigkeit von den örtlichen Umständen Maßnahmen zur Senkung der Lärmbelastung unter diese Grenzwerte zu ergreifen. Wie Deutschland dargelegt hat, ist das beim Anflug auf Zürich überflogene Gebiet in Deutschland ein bedeutendes Fremdenverkehrsziel und als solches besonders lärmempfindlich. Außerdem betreffen die deutschen Maßnahmen hauptsächlich die frühen Morgen- und späten Abendstunden, in denen die Lärmempfindlichkeit besonders groß ist. (43) Man kann auch nicht sagen, dass die deutschen Maßnahmen unverhältnismäßig seien, d. h., dass andere, weniger einschneidende von Deutschland auferlegte Bestimmungen dasselbe Ergebnis erzielen würden, nämlich eine Verbesserung der Umweltsituation in Deutschland, welches die Befugnis der deutschen Behörden in diesem Zusammenhang ist. Wie Deutschland darlegte, hat es keine Weisungsbefugnis bezüglich des Flughafens, da sich dieser auf schweizerischem Hoheitsgebiet befindet. Andere Maßnahmen zur Verringerung der Lärmbelastung über deutschem Hoheitsgebiet, etwa eine andersartige Nutzung des Flughafens, liegen daher nicht in deutschen Händen. Nur die Schweiz verfügt über Befugnisse, solche Maßnahmen einschließlich der Installation der erforderlichen Ausrüstung anzuordnen. Es scheint so zu sein, dass eines der Ziele der Verhandlungen zwischen Deutschland und der Schweiz war, dass die Schweiz die geeigneten Maßnahmen in ihrer Befugnis ergreife, was sie während der letzten zwanzig Jahre versäumt hat. (44) Bei der Beurteilung, ob andere Maßnahmen mit gleichwertigem Ergebnis weniger einschneidend gewesen wären, ist die Prüfung im Rahmen des Abkommens EG-Schweiz und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 notwendigerweise auf die Berücksichtigung allein der Auswirkungen auf die Luftverkehrsdienste beschränkt. In erster Linie wirkt sich die 213. Durchführungsverordnung lediglich in einer Änderung der Flugwege aus, die von den am frühen Morgen und späten Abend landenden Flugzeugen benutzt werden können. Derzeit müssen landende Flugzeuge ein bestimmtes Anflugverfahren nutzen. Die deutsche Vorschrift wirkt sich in Verbindung mit Maßnahmen der schweizerischen Flugsicherung darin aus, dass ein vorgeschriebenes Anflugverfahren zu bestimmten Tageszeiten durch ein anderes Anflugverfahren ersetzt wird. (45) Weiterhin ist es nicht ersichtlich, dass die deutschen Maßnahmen die Kapazität des Flughafens Zürich wesentlich verringern. Werden von der Schweiz geeignete Maßnahmen hinsichtlich der Ausstattung der anderen Start- und Landebahnen mit geeigneter Ausrüstung für Präzisionslandeanfluege und der Einrichtung entsprechender Flugverfahren getroffen, dürften die Auswirkungen wenn überhaupt nur sehr gering sein. (46) Die Schweiz argumentiert, dass die Kapazität des Flughafens Zürich erheblich beschränkt wird im Verhältnis zum vorherigen maximalen Niveau von 40-42 Landungen und 44 Starts (zusammen 68). Unter Beachtung der deutschen Maßnahmen sei die maximale Kapazität 26-30 Landungen, 30-32 Starts (zusammen 56-60). Jedoch hat der Betrieb, der ohne die deutschen Maßnahmen zwischen 21 Uhr und 7 Uhr Anwendung fände, lediglich eine Durchschnittskapazität von je 25 Landungen und Starts. In jedem Fall ist sowohl gemäß Sommerflugplan 2003 als auch gemäß Winterflugplan 2003/2004 die höchste Zahl von Landungen in dieser Zeit 23, und die höchste Zahl von Bewegungen 34(20). (47) Mögliche Auswirkungen sind daher begrenzt auf drei Stunden an Wochenenden und Feiertagen. Für den Sommer- und Winterflugplan ist die höchste Gesamtzahl an Bewegungen 60; nur wenige Flüge sind im Verhältnis zu den oben genannten Kapazitäten im Überhang, und auch nur für einige dieser Stunden. Weiterhin besteht erhebliche Reservekapazität in den Stunden direkt davor und danach(21). (48) Bedenken, dass aufgrund der für den 10. Juli 2003 vorgesehenen deutschen Maßnahmen der Flughafen Zürich bei bestimmten regelmäßigen Wetterbedingungen geschlossen werden müsste, wurden durch die zweiseitige Vereinbarung vom 26. Juni 2003 ausgeräumt. Deutschland hat sich bereit erklärt, die geplanten Maßnahmen zu verschieben, während die Schweiz ein Zeitplan für die Ausrüstung des Flughafens Zürich für Südanfluege präzisiert hat, so dass ein Flugbetrieb unter allen Wetterbedingungen ermöglicht wird, unter denen Deutschland keine Ausnahmegenehmigung erteilen würde. Dieses Element der Beschwerde ist daher gegenstandslos geworden. (49) Daher hätte die Verhältnismäßigkeit der deutschen Maßnahmen nur dann in Frage gestellt werden können, wenn es Deutschland möglich gewesen wäre, das gleiche Ergebnis durch andere, weniger einschneidende Maßnahmen zu erreichen. Deutschland standen jedoch keine anderen Möglichkeiten zur Verfügung, die gewünschte Lärmverringerung zu erzielen. Da die Auswirkungen auf die Luftverkehrsdienste sehr gering oder nicht vorhanden sind, ist außerdem schwer vorstellbar, welche andere Maßnahme mit noch geringeren Auswirkungen auf die Verkehrsrechte Deutschland innerhalb eigener Verantwortlichkeit hätte ergreifen können. Daraus folgt, dass, selbst wenn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im vorliegenden Fall anwendbar wäre, was die Kommission nicht für gegeben hält, die Kommission der Ansicht ist, dass der Grundsatz durch die der Überprüfung unterliegenden deutschen Maßnahmen nicht verletzt worden ist. Verstoß gegen andere Bestimmungen des Abkommens durch die deutschen Maßnahmen (50) Die Schweizerische Eidgenossenschaft behauptet außerdem, dass die 213. Durchführungsverordnung gegen Artikel 17 des Abkommens vom 21. Juni 1999 über den Luftverkehr zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft verstößt. (51) Artikel 17 bestimmt:"Die Vertragsparteien treffen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art, um die Erfuellung der sich aus diesem Abkommen ergebenden Verpflichtungen zu gewährleisten, und enthalten sich aller Maßnahmen, die die Erreichung der mit diesem Abkommen verfolgten Ziele gefährden." (52) Wie sich aus dem Wortlaut von Artikel 17 ergibt, werden dadurch Verpflichtungen der Vertragsparteien, d. h. der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft, geschaffen. Deutschland ist nicht Vertragspartei des Abkommens und wird somit nicht von dieser Bestimmung erfasst. Es sollte jedoch angemerkt werden, dass die Geschichte der Verhandlungen zwischen Deutschland und der Schweiz im Verlauf der letzten zwanzig Jahre gezeigt hat, dass es ernsthafte und beständige Versuche gegeben hat, eine beidseitig annehmbare Lösung zu finden. (53) Die Schweiz nimmt auch auf die Richtlinie 2002/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates(22) über Regeln und Verfahren für lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Gemeinschaft Bezug, in deren siebtem Erwägungsgrund ein "ausgewogener Lärmschutzansatz" gefordert wird. Da die Richtlinie von der Gemeinschaft jedoch nach Abschluss des Abkommens zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz verabschiedet wurde, muss sie gemäß Artikel 23 des Abkommens zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz vom Gemischten Ausschuss angenommen werden, damit sie in Bezug auf das Abkommen Anwendung findet. Dies ist noch nicht geschehen, und die Richtlinie ist daher nicht anwendbar, im Gegensatz zu den Ausführungen der Schweiz im Schreiben vom 21. Oktober. Selbst wenn die Richtlinie in das Abkommen aufgenommen worden wäre, sollte man unterstreichen, dass gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie Mitgliedstaaten den ausgewogenen Lärmschutzansatz auf Flughäfen in ihrem eigenen Gebiet anwenden sollen - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Deutschland darf die 213. Durchführungsverordnung zur deutschen Luftverkehrs-Ordnung zur Festlegung von Flugverfahren für An- und Abfluege nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich, geändert durch die erste Änderungsverordnung vom 4. April 2003, weiterhin anwenden. Artikel 2 Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet. Brüssel, den 5. Dezember 2003 Für die Kommission Loyola De Palacio Vizepräsident (1) ABl. L 114 vom 30.4.2002, S. 73. (2) ABl. L 240 vom 24.8.1992, S. 8. (3) Entscheid des Bundesgerichts Lausanne zur fünften Ausbauetappe vom 24. Juni 1998, BGE 124 II 293. (4) Botschaft zum Vertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die Durchführung der Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft über deutschem Hoheitsgebiet und über Auswirkungen des Betriebes des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland http://www.uvek.admin.ch/imperia/ md/content/gs_uvek2/d/verkehr/ luftverkehrsverhandlungen/21.pdf. (5) Entscheidungen 94/290/EG "Orly" (ABl. L 127 vom 19.5.1994, S. 22), 2001/163/EG "Malpensa" (ABl. L 58 vom 28.2.2001, S. 29), 98/523/EG "Karlstad" (ABl. L 233 vom 20.8.1998, S. 25). (6) Jetzt Artikel 49 und 51. (7) Urteil des Gerichtshofs in Rs. C-361/98, Malpensa, ECR [2001], I-385, Randnr. 31-36. Es ist ebenfalls interessant, dass die Entscheidung zum Flughafen Karlstad festhält, dass die Kommission "bei der Ausübung der ihr durch Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 übertragenen Befugnisse gewährleisten muss, dass von Mitgliedstaaten getroffene Maßnahmen nicht gegen andere gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen verstoßen." Siehe ABl. L 233 vom 20.8.1998, S. 25. (8) Auf der Grundlage von § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 2 und 3 des deutschen Luftverkehrsgesetzes (in der Fassung vom 27. März 1999, BGBl. I, S. 550) in Verbindung mit § 27a Abs. 1 und 2 Satz 1 der Luftverkehrs-Ordnung (in der Fassung vom 27. März 1999, BGBl. I, S. 580). (9) Urteil des Gerichtshofs in Rs. C-792/79, Camera Care, Slg. (1980), S. 119. (10) Die Schweiz argumentiert im Schreiben vom 21. Oktober, dass die Nichtnotifizierung die Anwendbarkeit von Artikel 9 nicht ausschließen kann. Absatz 4 von Artikel 9 führt jedoch deutlich aus: "Greift die Kommission innerhalb eines Monats nach Unterrichtung gemäß Absatz 3 die Maßnahme zur weiteren Prüfung auf ...". Siehe auch die Kommissionsentscheidung 98/523/EG "Karlstad", a.a.O., Absätze 41-43. (11) Es sollte darauf hingewiesen werden, dass der Europäische Gerichtshof festgestellt hat, dass die Ähnlichkeit von Bestimmungen in internationalen Abkommen zwischen der Gemeinschaft und einem Drittstaat mit Bestimmungen des EG-Vertrags kein ausreichender Grund ist, die Rechtssprechung des Gerichtshofes auf das Abkommen zu übertragen. Der Geltungsbereich der Rechtssprechung muss angesichts der vom Vertrag definierten Ziele und Tätigkeiten der Gemeinschaft, insbesondere des Ziels des Binnenmarkts mit den Eigenschaften eines inländischen Marktes, festgelegt werden. Urteil des Gerichtshofes in Rs. C-270/80 "Polydor" Slg. (1982), S. 329. (12) Siehe Fußnote 8, C-361/98, "Malpensa". (13) Jetzt Artikel 49 und 51. (14) Dies steht im Gegensatz zu dem uneingeschränkten Niederlassungsrecht nach Artikel 4 des Abkommens. (15) ABl. L 162 vom 13.7.1995, S. 25. (16) ABl. L 337 vom 12.12.1998, S. 52, Erwägungsgrund 30. (17) ABl. L 58 vom 28.2.2001, S. 29, Randnr. 49. (18) Siehe z. B. Rs. C-311/97, Royal Bank of Scotland, Slg (1999), S. I-2651, Randnummer 26. (19) EuGH, Rs. C-361/98, "Malpensa". (20) Es sollte festgestellt werden, dass der weitaus überwiegende Teil der zwischen 6 und 7 Uhr ankommenden Flüge, wenn angeblich überschüssige Nachfrage besteht, aus Drittländern kommt und damit nicht in den Anwendungsbereich des Abkommens EG-Schweiz fällt. (21) In diesem Zusammenhang sollte darauf hingewiesen werden, dass diese Berechnungen auf Schweizer Angaben beruhen, die von Deutschland bestritten werden, und somit auf den für die Schweizer Argumentation günstigsten Annahmen beruhen. (22) ABl. L 85 vom 28.3.2002, S. 40.