2004/12/EG: Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zu einem Verfahren bezüglich der Anwendung von Artikel 18 (2), erster Satz, des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Sache TREN/AMA/11/03 — Deutsche Maßnahmen bezüglich An-/Abflügen zum/vom Flughafen Zürich) (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 4472) (Nur die deutsche Fassung ist verbindlich)

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Avis juridique important | 32004D0012 2004/12/EG: Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zu einem Verfahren bezüglich der Anwendung von Artikel 18 (2), erster Satz, des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Sache TREN/AMA/11/03 — Deutsche Maßnahmen bezüglich An-/Abflügen zum/vom Flughafen Zürich) (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 4472) (Nur die deutsche Fassung ist verbindlich) Amtsblatt Nr. L 004 vom 08/01/2004 S. 0013 - 0024 Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zu einem Verfahren bezüglich der Anwendung von Artikel 18 (2), erster Satz, des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Sache TREN/AMA/11/03 - Deutsche Maßnahmen bezüglich An-/Abfluegen zum/vom Flughafen Zürich) (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 4472) (Nur die deutsche Fassung ist verbindlich) (2004/12/EG) DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN - gestützt auf das Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr(1) vom 21. Juni 1999, insbesondere Artikel 15 und Artikel 18 Absatz 2, gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs(2), und insbesondere auf Artikel 8 Absatz 3, nach Anhörung des beratenden Ausschusses, der durch die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 eingesetzt wurde, in Erwägung nachstehender Gründe: Hintergrund I (1) Der Flughafen Zürich befindet sich in Kloten, nordöstlich der Stadt Zürich und rund 15 km südöstlich der Staatsgrenze zwischen der Schweiz und Deutschland. Er verfügt über drei Start- und Landebahnen: eine West-Ost-Piste (10/28), eine Nord-Süd-Piste (16/34), die die West-Ost-Piste kreuzt, und eine von den beiden anderen Pisten unabhängige Nordwest-Südost-Piste (14/32). Diese Pisten wurden üblicherweise nach folgendem Schema benutzt: Die meisten Starts während der Tagesstunden erfolgen von der West-Ost-Piste nach Westen, während am frühen Morgen und späten Abend die meisten Starts von der Nord-Süd-Piste in Richtung Norden erfolgen. Für Anfluege wird überwiegend die Nordwest-Südost-Piste aus Richtung Nordost benutzt. Aufgrund der Nähe zur deutschen Grenze muss bei allen in Zürich aus Richtung Norden oder Nordwesten ankommenden Flügen der deutsche Luftraum durchflogen werden. (2) Die Nutzung des deutschen Luftraums für An- und Abfluege zum/vom Flughafen Zürich war Gegenstand eines zweiseitigen Abkommens zwischen der Schweiz und Deutschland vom 17. September 1984, das nach Problemen bei der Umsetzung am 22. März 2000 von Deutschland mit Wirkung zum 31. Mai 2001 aufgekündigt wurde. Deutschland und die Schweiz haben daraufhin am 18. Oktober 2001 ein neues Abkommen unterzeichnet, das jedoch nicht ratifiziert worden ist. In der Schweiz stimmte der Nationalrat am 19. Juni 2002 gegen die Ratifizierung, während der Ständerat das Abkommen am 12. Dezember 2002 an den Verkehrsausschuss zurückverwies. In Deutschland stimmte der Bundesrat dem Abkommen am 17. Mai 2002 zu, der Bundesrat lehnte es jedoch am 12. Juli 2002 ab. Es ist seither nicht wieder aufgegriffen worden. (3) Am 15. Januar 2003 veröffentlichte das deutsche Luftfahrtbundesamt die 213. Durchführungsverordnung zur deutschen Luftverkehrs-Ordnung, in der Flugverfahren für An- und Abfluege nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich festgelegt werden. Diese Verordnung schreibt mit Wirkung vom 18. Januar 2003 eine Reihe von Beschränkungen für den Anflug auf den Flughafen Zürich vor. Insbesondere ist festgelegt: - Es werden Mindestwartehöhen von 6000 Fuß über den Kurskreuzungen SAFFA und EKRIT und von 13000 Fuß über der Kurskreuzung RILAX vorgeschrieben. - Es werden neun Anflugverfahren über deutschem Hoheitsgebiet festgelegt. Die sechs ILS-Anflugverfahren dürfen an Werktagen nicht zwischen 22 und 6 Uhr und an Wochenenden und Feiertagen nicht zwischen 20 und 9 Uhr genutzt werden. Bei der Nutzung der drei VOR/DME-Anflugverfahren während dieser Zeiten müssen die Flugzeuge über deutschem Hoheitsgebiet eine Mindesthöhe von 10000 Fuß einhalten. Ausnahmen von diesen Bestimmungen sind zugelassen, wenn die äußeren Umstände Anfluege nur aus Norden erlauben. - Bei Abfluegen vom Flughafen Zürich werden für den Einflug in deutsches Hoheitsgebiet fünf Streckenführungen Z 1, 2, 3, 4 und 5 vorgeschrieben, ausgenommen bei Starts von den Pisten 32 und 34, bei denen diese Koordinaten aus technischen Gründen nicht erreicht werden können. (4) Am 4. April 2003 veröffentlichte das deutsche Luftfahrtbundesamt die erste Verordnung zur Änderung der 213. Durchführungsverordnung. Die Änderung hatte mit Wirkung vom 17. April 2003 folgende Auswirkungen: - Die Mindestwartehöhen (siehe Erwägungsgrund 3 erster Spiegelstrich) über den Kurskreuzungen SAFFA und EKRIT wurden an Wochentagen zwischen 21 und 7 Uhr und an Wochenenden und Feiertagen zwischen 20 und 9 Uhr auf 12000 Fuß erhöht. Die Mindestwartehöhe über der Kurskreuzung RILAX wird zu den entsprechenden Zeiten auf 18000 Fuß angehoben. - Die Beschränkungen für die sechs ILS- und die drei VOR/DME-Anflugverfahren (siehe Erwägungsgrund 3 zweiter Spiegelstrich) werden von der Zeitspanne zwischen 22 und 6 Uhr auf die Zeitspanne zwischen 21 und 7 Uhr an Wochentagen ausgedehnt, und die Mindestwartehöhe für die drei VOR/DME-Anflugverfahren während dieser Zeitspanne wird auf 12000 Fuß angehoben. - Die besonderen Abflugverfahren für die Pisten 32 und 34 (siehe Erwägungsgrund 3 dritter Spiegelstrich) dürfen zwischen 21 und 7 Uhr an Wochentagen und zwischen 20 und 9 Uhr an Wochenenden und Feiertagen nicht genutzt werden, und es wird eine Mindesthöhe von 10000 Fuß für den Einflug in deutsches Hoheitsgebiet festgelegt. (5) Die Änderungsverordnung legt auch fest, unter welchen Wetterbedingungen die äußeren Umstände als erfuellt gelten, unter denen Anfluege nur von Norden möglich sind und die Ausnahmen von den Bestimmungen unter Erwägungsgrund 4 zweiter Spiegelstrich gelten. Das Inkrafttreten dieser Bestimmung war jedoch erst für den 10. Juli 2003 vorgesehen. (6) Die deutsche Maßnahme verhindert bei normalen Wetterbedingungen den Überflug deutschen Hoheitsgebiets nahe der schweizerischen Grenze in geringer Höhe zwischen 21 und 7 Uhr an Wochentagen und zwischen 20 und 9 Uhr an Wochenenden und Feiertagen, so dass die Lärmbelastung der dortigen Bevölkerung verringert wird. Als Ergebnis der Maßnahme stehen die beiden Anflugwege aus Richtung Norden, die zuvor als Hauptanflugwege für Landungen auf dem Flughafen Zürich genutzt wurden, sowie die Abflugwege in Richtung Norden, die zuvor für Starts am späten Abend und am frühen Morgen genutzt wurden, während dieser Zeiten nicht mehr zur Verfügung. Der Lärmpegel über deutschem Hoheitsgebiet war der Hauptgegenstand der verschiedenen Verhandlungen und Abkommen der letzten zwanzig Jahre, die unter Erwägungsgrund 2 genannt sind. (7) Am 10. Juni 2003 beantragte die Schweizerische Eidgenossenschaft, die Kommission möge entscheiden, dass - Deutschland die 213. Durchführungsverordnung zur deutschen Luftverkehrs-Ordnung zur Festlegung von Flugverfahren für An- und Abfluege nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich, geändert durch die erste Änderungsverordnung vom 4. April 2003, nicht weiter anwenden darf; - Deutschland die Anwendung der 213. Durchführungsverordnung zur deutschen Luftverkehrs-Ordnung zur Festlegung von Flugverfahren für An- und Abfluege nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich aussetzen muss, bis die Kommission die obige beantragte Entscheidung erlassen hat. (8) Am 26. Juni 2003 änderte sich die Sachlage, auf der die Beschwerde beruhte, nachdem die deutschen und die schweizerischen Behörden eine Einigung in folgenden Punkten erreichten: - Die Schweiz stellt sicher, dass die folgenden Verfahren für Instrumentenanfluege auf die Piste 34 in Betrieb genommen werden können: - VOR/DME-Verfahren zum 30. Oktober 2003, - LLZ/DME-Verfahren zum 30. April 2004, - ILS-CAT1-Verfahren zum 31. Oktober 2004. (9) Deutschland sagte zu, die mit der ersten Änderungsverordnung zur 213. Durchführungsverordnung mit Wirkung zum 10. Juli 2003 verfügten Beschränkungen (siehe Erwägungsgrund 5) bis zum 30. Oktober 2003 auszusetzen. Weitere Änderungen der Vereinbarungen sind möglich, wenn Deutschland die Wetterbedingungen, unter denen Anfluege auf die Pisten 14 und 16 erlaubt sind, acht Wochen vor dem unter Erwägungsgrund 8 genannten Zeitpunkt überprüfen wird. Es wird auch die Warteverfahren EKRIT und SAFFA aufheben. Die Schweiz wird entsprechende Warteverfahren bis Februar 2005 einführen. (10) Am 20. Juni 2003 ersuchte die Kommission die deutschen Behörden um Stellungnahme zum schweizerischen Antrag. Mit Schreiben vom gleichen Tage ersuchte die Kommission die schweizerischen Behörden um die Übermittlung zusätzlicher Informationen. In seiner Antwort notifizierte Deutschland der Kommission mit Schreiben vom 30. Juni 2003 die mit den schweizerischen Behörden erzielte Vereinbarung vom 26. Juni 2003, wonach einige der in der 213. Durchführungsverordnung festgelegten Maßnahmen verschoben wurden. Es betrachtete die schweizerische Beschwerde daher als gegenstandslos und erwartete, dass das Verfahren der Europäischen Kommission eingestellt wird. Am 27. Juni 2003 notifizierten die schweizerischen Behörden der Kommission ebenfalls die obige Vereinbarung. Sie gaben jedoch an, dass die Vereinbarung keinerlei Auswirkung auf die Beschwerde habe. (11) Mit Schreiben vom 4. Juli teilte die Schweiz mit, dass sie die von der Kommission angeforderten zusätzlichen Informationen sammelt sowie die Auswirkungen der Vereinbarung vom 26. Juni 2003 auf ihren Antrag auf vorläufige Maßnahmen prüft. Am 14. Juli 2003 ersuchte die Kommission die schweizerischen Behörden, mögliche Änderungen der Beschwerde mitzuteilen, da die Maßnahmen, mit denen die Schweiz den Antrag auf vorläufige Maßnahmen begründet hatte, bis zum 30. Oktober verschoben worden waren. Am 24. Juli 2003 übermittelten die schweizerischen Behörden zusätzliche Informationen als Antwort auf das Ersuchen der Kommission vom 20. Juni. Sie wiesen auch darauf hin, dass sie den Antrag auf vorläufige Maßnahmen aufrechtzuerhalten wünschten. Die Kommission forderte mit Schreiben vom 12. August 2003 weitere ergänzende Informationen an, die die Schweiz mit Schreiben vom 17. September, eingegangen am 24. September, zur Verfügung stellte. (12) Am 16. Juli 2003 übermittelte die Kommission den deutschen Behörden ein Schreiben, in dem sie sie davon in Kenntnis setzte, dass die Schweiz die Beschwerde aufrechtzuerhalten wünscht, und sie erneut ersuchte, zu dem schweizerischen Vorbringen Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 28. August legten die deutschen Behörden ihre Stellungnahme zum schweizerischen Vorbringen vor. Am 6. Oktober nahmen sie Stellung zum Schweizer Schreiben vom 17. September und notifizierten die 2. Änderungsverordnung zur 213. Durchführungsverordnung. (13) Den schweizerischen und den deutschen Behörden wurde am 14. Oktober eine Mitteilung der Beschwerdepunkte übermittelt. Deutschland nahm am 20. Oktober zur Analyse Stellung und behielt sich seinen Standpunkt zur Anwendbarkeit von Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vor. Die Schweiz antwortet am 21. Oktober mit einer Stellungnahme zu den Beschwerdepunkten sowie zu den deutschen Ausführungen vom 28. August. II (14) Bei ihrer der Kommission vorgelegten Beschwerde gegen die deutschen Vorschriften stützen sich die schweizerischen Behörden auf folgende Argumente: A) Die 213. Durchführungsverordnung verstößt gegen die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 a) Die deutschen Vorschriften verringern die Betriebskapazität des Flughafens Zürich, was die Verkehrsrechte beeinträchtigt Nach Angabe der schweizerischen Behörden beträgt die Hoechstkapazität des Flughafens Zürich bei Anfluegen aus Richtung Norden 68 Flugbewegungen/Stunde (36 planmäßige Landungen und/oder 44 Starts). Aufgrund der deutschen Vorschriften für den Flugbetrieb ist der Flughafen Zürich gezwungen, während der Ausschlusszeiten Anfluege nur aus Richtung Osten auf die Piste 28 durchzuführen. Da für diese Piste kein Präzisions-Instrumentenanflugverfahren verfügbar ist, wird für Anfluege das sogenannten VOR/DME-Verfahren genutzt. Außerdem verfügt die Piste nicht über schnelle Abrollwege. Theoretisch beläuft sich die Hoechstkapazität aus diesen Gründen auf rund 28 Landungen/Stunde, liegt aber in der Praxis darunter, da die Piste 28 nur unter optimalen Bedingungen für Landungen der meisten Großraumflugzeuge geeignet ist. In den meisten Fällen ist sie zu kurz. Die schweizerischen Behörden glauben, dass der Flughafen Zürich nicht mehr gewährleisten kann, dass die Luftfahrtunternehmen ihre Verkehrsrechte ausüben können, da seine Kapazität durch die deutschen Flugbetriebsvorschriften erheblich beschränkt wird. Statt 39 Landungen (36 planmäßige Landungen) in der Stunde kann er nur rund 20 (bestenfalls 28) Landungen bewältigen, was eine erhebliche Kapazitätsverringerung darstellt. Die Zahl von 39 Landungen wäre für einen vollen Betrieb erforderlich. Außerdem leidet auch die Kapazität für Starts, was zu erheblichen Verspätungen führt. Mittel- bis langfristig ist eine beschränkte Aufstockung der Landeanfluege aus Süden und Osten möglich. Diese Maßnahmen lassen sich jedoch nicht kurzfristig durchführen und stellen keinen vollwertigen Ersatz für Landeanfluege aus Richtung Norden dar. Dort sind Anfluege nach ILS-Kategorie 3 ("Blindanfluege") auf Piste 14 möglich. Das Gebiet in Richtung Süden ist jedoch dicht bevölkert und voller Hindernisse, und das Gelände steigt in einer Entfernung von 7 km vom Flughafen auf bis zu 700 m an. Es ist lediglich ein Anflugwinkel von 3,3° möglich. Die Piste 34 kann daher nur mit ILS-Kategorie 1 ausgestattet werden. Das bedeutet, dass ein Flugzeug nur landen kann, wenn die Bodensicht mindestens 550 m und die Wolkenuntergrenze mindestens 60 m/200 Fuß beträgt. Sofern nicht schnelle Abrollwege angelegt werden (und bis dies der Fall ist), beträgt die Hoechstkapazität rund 30 bis 32 Landungen/Stunde. Die Piste 28 von Osten, die derzeit eine Kapazität von 28 Landungen/Stunde hat (siehe oben), könnte mit einem ILS ausgestattet werden, doch würde die Kapazität dadurch nur auf höchstens rund 30 Landungen/Stunde gesteigert. Bei der Durchführung von Landungen auf den Pisten 28 oder 34 würde sich die Startkapazität um rund 6 Flugbewegungen/Stunde vermindern. Es steht nicht fest, dass die Installation eines ILS-Systems der Kategorie 3 für Flugzeuge, die aus dem Südosten die Piste 32 anfliegen, möglich ist, weil Hindernisse im Weg sind und der Anflug nur in einem Winkel von 3,3° erfolgen kann. In jedem Fall bleibt die Kapazität eingeschränkt, was die Verkehrsrechte beeinträchtigt. Unmittelbar würde sich eine extreme Lage ergeben haben, wenn die deutschen Vorschriften, die für den 10. Juli 2003 vorgesehen waren, zu diesem Zeitpunkt in Kraft getreten wären, da sie auf unzutreffenden Annahmen über die technischen Einrichtungen des Flughafens Zürich beruhen. Für die Zeit danach decken die Wetterbedingungen, unter denen Deutschland bereit wäre, Anfluege über deutsches Hoheitsgebiet während der Ausschlusszeiten ausnahmsweise zuzulassen, nur einen Teil der Wetterbedingungen ab, bei denen Anfluege aus dem Süden, Südosten und Osten nicht durchführbar sind. Als Konsequenz daraus wären bei einer Bodensicht von mehr als 1800 m aber unter 4000 m oder bei einer Wolkenuntergrenze von mehr als 700 Fuß aber unter 1200 Fuß während des betreffenden Anwendungszeitraums dieser Flugbetriebsvorschriften in Zürich überhaupt keine Landungen mehr möglich. Unter bestimmten Wetterbedingungen müsste der Flughafen also von 21 bis 7 Uhr bzw. von 20 bis 9 Uhr geschlossen werden, was die Verkehrsrechte eindeutig beeinträchtigt. b) Die deutschen Beschränkungen erhöhen die Betriebskosten des Flughafens, somit die Flughafengebühren, was die Verkehrsrechte beeinträchtigt Die schweizerischen Behörden geben an, dass ein Betriebsschema, das wechselweise Anfluege aus dem Norden, Süden und Osten vorsieht, erhebliche Aufwendungen für zusätzliches Personal, Infrastruktur und Personalschulung verursachen würde. Für den Flughafen wären insgesamt 65 Mio. CHF erforderlich, von denen bereits 10 Mio. CHF aufgewendet wurden. Das Flugsicherungsunternehmen müsste 15 Mio. CHF investieren und hätte um 2-3 Mio. CHF höhere Betriebsausgaben im Jahr. Als Konsequenz hätten die Luftfahrtunternehmen höhere Flughafengebühren zu zahlen und wären somit in der Ausübung ihrer Verkehrsrechte beeinträchtigt. c) Die deutschen Vorschriften sind diskriminierend Die Schweiz bringt vor, dass die deutschen Maßnahmen doppelt diskriminieren. Erstens weil kein vergleichbarer deutscher Flughafen Nachtflugbeschränkungen unterworfen ist, die so lang wie in der 213. Durchführungsverordnung sind. Zweitens da Swiss International Air Lines als Hauptnutzer des Flughafens Zürich mehr als alle anderen Luftfahrtunternehmen von diesen Maßnahmen betroffen ist und daher im Vergleich zu seinen Wettbewerbern benachteiligt wird, was eine indirekte Diskriminierung darstellt. d) Die deutschen Maßnahmen können nicht mit dem Umweltschutz begründet werden Die Schweiz ist der Auffassung, dass die Interessen der Bevölkerung in den betroffenen deutschen Gebieten bereits ausreichend gewahrt sind. Die schweizerischen Vorschriften zur Luftverkehrsinfrastruktur umfassen Nachtflugvorschriften, die einen Flugbetrieb zwischen 22.00 und 6.00 Uhr nur mit sehr leisen Flugzeugen erlauben. Außerdem hat Zürich für einen Interkontinentalflughafen einige der strengsten Nachtflugvorschriften in ganz Europa. Das 1972 in Zürich eingeführte Nachtflugverbot sieht im Wesentlichen vor, dass zwischen Mitternacht und 5.30 Uhr keine Flüge durchgeführt werden. Darüber hinaus sind in der Schweiz mehr als 150000 Menschen einem Dauerlärmpegel ausgesetzt, wie er am Tag in Deutschland in bestimmten Teilen von Hohentengen, der am stärksten betroffenen Gemeinde, gemessen wurde, nämlich 50 bis 56 dB. Dazu kommen noch mehr als 70000 Menschen in der Schweiz, die wesentlich höheren Lärmpegeln ausgesetzt sind als die Bevölkerung im Süden Deutschlands. Die deutschen Maßnahmen verringern nur die Lärmbelastung über Deutschland, erhöhen sie aber um ein größeres Maß über der Schweiz, weil die Bevölkerungsdichte in den neuen Anflugschneisen höher ist und die Dörfer näher am Flughafen Zürich liegen als die geschützten deutschen Dörfer, so dass die Flugzeuge sie in geringerer Höhe überfliegen, was mit einer größeren Lärmbelastung verbunden ist. Im Ergebnis wird die Lärmbelastung insgesamt erhöht und nicht gesenkt. B) Die 213. Durchführungsverordnung verstößt gegen das Abkommen vom 21. Juni 1999 über den Luftverkehr zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft, dessen Artikel 17 lautet: "Die Vertragsparteien treffen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art, um die Erfuellung der sich aus diesem Abkommen ergebenden Verpflichtungen zu gewährleisten, und enthalten sich aller Maßnahmen, die die Erreichung der mit diesem Abkommen verfolgten Ziele gefährden." Laut den schweizerischen Behörden schafft diese Bestimmung eine Verpflichtung zu loyalem Verhalten, gegen die Deutschland verstoßen hat, indem es die strittige Maßnahme erlassen hat, ohne den Rechten und Interessen der Schweiz angemessen Rechnung zu tragen. Außerdem werden die deutschen Maßnahmen mit unnötiger Eile durchgesetzt, so dass der Flughafen Zürich keine ausreichende Zeit für die nötigen Anpassungen hat (siehe Buchstabe a)). III (15) Die deutschen Behörden bringen im Wesentlichen Folgendes als Erwiderung auf den schweizerischen Antrag vor: A) Die Kommission ist für eine Entscheidung zur 213. Durchführungsverordnung unzuständig a) Die schweizerische Beschwerde kann sich nicht auf die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 stützen Die Liberalisierung der europäischen Luftverkehrsdienste Ende der 80er und Anfang der 90er Jahre stützte sich auf das Chicagoer Abkommen von 1944, in dem die Souveränität der Staaten über ihren Luftraum bestätigt wurde. Dieses Abkommen führt acht sogenannte Freiheiten der Lüfte auf. Nur die wirtschaftlichen Freiheiten (3. bis 8. Freiheit) wurden vom Gemeinschaftsrecht geregelt. Die technischen Freiheiten (Überflug und Landung zu nicht gewerblichen Zwecken) unterliegen somit nur dem Chicagoer Abkommen. Die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 ist Teil des dritten Pakets zur Liberalisierung des Luftverkehrs in Europa. Zweck dieses Prozesses - und somit der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 - war es, den Anbietern von Luftverkehrsdiensten zu ermöglichen, die vorhandene Infrastruktur (Flughäfen, Flugwege) vorbehaltlich der Bestimmungen der Verordnung auf wettbewerbliche Weise zu nutzen. Die Verordnungen befassen sich nicht mit der Infrastruktur, sondern setzen deren Vorhandensein voraus. Die Infrastrukturbereitstellung bleibt vielmehr auf europäischer Ebene ungeregelt. So, wie die Entscheidung über den Standort eines neu zu bauenden Flughafens weiterhin in die einzelstaatliche Zuständigkeit fällt, ist dies auch bei Entscheidungen darüber der Fall, wo Überfluege stattfinden sollen. Auch bei der Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums, die noch nicht vollzogen ist, wird die Souveränität bei der Verwaltung des Luftraums respektiert. Daher ist nicht nur keine Zuständigkeit der Kommission in der Angelegenheit gegeben, sondern es kann aufgrund der Souveränität über den eigenen Luftraum auch kein Staat von einem anderen Staat aufgefordert werden, bestimmte Teile seines Luftraums zur Verfügung zu stellen, wie dies in der Beschwerde der Schweiz erfolgt. In jedem Fall ist die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 nicht auf Flüge von und nach Drittländern anwendbar, welche laut der Schweiz von den Auswirkungen der 213. Durchführungsverordnung am stärksten betroffen sind. b) Die Kommission ist zur Beilegung von Streitigkeiten aus dem Abkommen zwischen der Schweiz und der Gemeinschaft unzuständig Insofern die Schweiz einen Verstoß gegen den freien Dienstleistungsverkehr in Verbindung mit Artikel 15 des Abkommens zwischen der Schweiz und der Gemeinschaft behauptet, ist die Freiheit zur Erbringung von Verkehrsdienstleistungen bezüglich der Schweiz nur insoweit gegeben, als sie auf spezifische gemeinschaftliche Rechtsvorschriften gestützt ist, die im Abkommen zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz übernommen wurden. Die Zuständigkeit zur Beilegung von Streitigkeiten über den Umfang der Bestimmungen des Abkommens liegt jedoch bei dem durch das Abkommen geschaffenen Gemischten Ausschuss und nicht bei der Europäischen Kommission. B) Die deutschen Vorschriften sind weder diskriminierend noch unverhältnismäßig a) Die deutschen Vorschriften sind nicht diskriminierend Die 213. Durchführungsverordnung gilt für alle Luftverkehrsdienste, ungeachtet der Staatszugehörigkeit oder Identität des Luftfahrtunternehmens. Daher liegt keine Diskriminierung vor. Bezüglich einer behaupteten indirekten Diskriminierung ist darauf hinzuweisen, dass mit dem Kriterium der indirekten Diskriminierung die Umgehung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung durch Anwendung sekundärer Merkmale zum Zweck einer versteckten Diskriminierung verhindert werden soll. Es folgt aber nicht daraus, dass jede einzelstaatliche Maßnahme mit negativen Auswirkungen auf Unternehmen anderer Mitgliedstaaten eine Diskriminierung darstellt. In dem vorliegenden Fall hätte eine indirekte Diskriminierung vorgelegen, wenn die Beschränkungen nur für Luftfahrtunternehmen, die am Flughafen Zürich ein Drehkreuz betreiben, gegolten hätten. Dies ist jedoch nicht der Fall. b) Die deutschen Maßnahmen sind verhältnismäßig Die deutschen Maßnahmen sind erforderlich. Grundsätzlich ist die Lä