Beschluss (EU) 2021/2034 der Kommission vom 10. Juni 2021 über die staatliche Beihilfe SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009), die Spanien für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten (mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha) gewährt hat (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2021) 4048) (Nur der spanische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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SPANIENS 4.1. Allgemeines (104) In der Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss haben Spanien und die Autonomen Gemeinschaften zahlreiche Argumente vorgebracht. (54) Generell können sie in zwei Kategorien unterteilt werden. Einerseits brachten die spanischen Behörden vor, es habe keine staatliche Beihilfe vorgelegen, da es sich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gehandelt habe, und die Maßnahme sei keine Beihilfe, da sie unter die allgemeine Dienstleistungspflicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks falle und zudem kein Vorteil entstanden sei. Andererseits wäre sie unter der Annahme, dass es sich um eine staatliche Beihilfe handele, in jedem Fall mit den Bestimmungen des Artikels 106 Absatz 2 bzw. des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar, da a) das analoge Netz bereits bestanden habe und unter dem Gesichtspunkt der Effizienz eine einfache Aufrüstung der bereits bestehenden Infrastruktur weniger kostspielig wäre als der Umstieg auf eine neue Plattform, b) nur die DVB-T-Technologie alle erforderlichen Qualitätskriterien erfüllen würde und c) die Angebote technologieneutral gewesen seien und andere Plattformbetreiber an den Ausschreibungen hätten teilnehmen können. Diese Argumente werden nachstehend zusammengefasst. (105) In seiner Eingabe vom 14. Juni 2019 argumentiert Spanien, dass die finanzielle Unterstützung für den Ausbau der Versorgung mit digitalem Fernsehen in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten nicht selektiv sei und daher nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne (siehe Abschnitt 4.2.3 unten). Außerdem weist Spanien darauf hin, dass die Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 die Nichtigkeit des Einleitungsbeschlusses zur Folge habe (55) und die Kommission daher einen neuen Einleitungsbeschluss erlassen sollte. Nach Spaniens Auffassung sollte in einem solchen neuen Einleitungsbeschluss der Standpunkt der Kommission zur Selektivität der in Rede stehenden Maßnahmen dargelegt werden. 4.2. Keine Beihilfe 4.2.1. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) (106) Was die Netzbetreiber anbelangt, so vertreten die spanischen Behörden die Auffassung, dass diese eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne des Urteils in der Rechtssache Altmark erbrächten. (56) Da die Autonomen Gemeinschaften jedoch für die Maßnahmen verantwortlich sind, die sie zum Ausbau der Versorgung ergreifen, ist die Anwendbarkeit des Urteils in der Rechtssache Altmark in jedem Einzelfall zu prüfen und obliegt es den Autonomen Gemeinschaften nachzuweisen, dass sie die Bedingungen des Urteils erfüllt haben. Die ausführlichste Argumentation wurde vom Baskenland vorgelegt, das die Digitalisierung über ein öffentliches Unternehmen, Itelazpi S.A., vorgenommen hat. 4.2.2. Kein Vorteil (107) In Bezug auf die Lieferanten der Telekommunikationsausrüstung vertrat Spanien die Auffassung, dass die Tatsache, dass sie Ausschreibungen für die Lieferung von Ausrüstung gewonnen hätten, das Vorliegen eines selektiven Vorteils ausschließe. (108) Was die Netzbetreiber betreffe, so sei Abertis zwar der Hauptbetreiber im Gebiet I und besitze 29 % der Zentren im Gebiet II, die aufgerüstet worden seien, doch sei das Unternehmen nicht Betreiber des Netzes im Gebiet II. Somit sei Abertis durch die Maßnahme nicht in seiner Eigenschaft als Netzbetreiber begünstigt worden. (109) Vielmehr seien für den Betrieb des Netzes regionale Betreiber, Betreiber der Autonomen Gemeinschaften oder Gemeinden zuständig, die die Anlagen und Einrichtungen von Abertis lediglich mieteten. Die Autonomen Gemeinschaften und Gemeinden stünden nicht im Wettbewerb mit anderen Netzbetreibern, so dass sie keinen Wettbewerbsvorteil hätten. Darüber hinaus erzielten sie keine Einnahmen, da die Rundfunkanbieter für die Bereitstellung von Übertragungsdiensten keine Gebühren zahlten. (110) Hinsichtlich der Rundfunkanbieter des DVB-T macht Spanien geltend, dass praktisch keine Auswirkungen der untersuchten Maßnahmen auf die Rundfunkanbieter vorlägen. Die Maßnahmen führten nicht zu einer Vergrößerung der Zahl der Zuschauer bzw. Zuhörer der Rundfunkanbieter im Vergleich zur analogen Ausstrahlung der Programme, da die 2,5 % der Bevölkerung, auf die der Ausbau der Versorgung ausgerichtet gewesen sei, bereits analoges terrestrisches Fernsehen empfangen hätten. Somit hätten die Maßnahmen keinen Einfluss auf die Finanzen dieser Unternehmen. 4.2.3. Fehlende Selektivität (111) Die spanischen Behörden machen in ihrer Eingabe vom 14. Juni 2019 geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen nicht selektiv seien. Sie legen dar, dass die Vorschriften, die für terrestrisches Fernsehen gälten, und die Vorschriften, die für Satellitenfernsehen gälten, sehr verschieden seien. Zu der Zeit, als die Maßnahmen ergriffen worden seien, wären die verschiedenen Technologien von verschiedenen Gesetzen geregelt worden. (57) Spanien erläutert, dass zwar gegenwärtig alle audiovisuellen Dienstleistungen durch das Allgemeine Gesetz 7/2010 vom 31. März 2010 über audiovisuelle Kommunikation geregelt würden, dass aber erhebliche Unterschiede zwischen dem Rechtsrahmen für DVB-T-Technologie und dem für andere Technologien bestünden. Insbesondere seien die Anforderungen für den Erhalt einer Lizenz für die Erbringung einer DVB-T-Dienstleistung strenger, umfassender und detaillierter im Vergleich zu anderen Technologien. Des Weiteren werde die DVB-T-Technologie — im Gegensatz zu den anderen Technologien — als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse eingestuft und unterliege strengen Versorgungspflichten. (112) Spanien argumentiert, dass die tatsächliche Situation bei terrestrischen und anderen Technologien sehr unterschiedlich sei. Die terrestrische Technologie und die anderen Technologien seien in technischer, kommerzieller und wirtschaftlicher Hinsicht nicht vergleichbar. Beim Vollzug des digitalen Umstiegs habe sich Spanien auf die vorhandene terrestrische Netzinfrastruktur gestützt. Die digitale Migration mithilfe der Satellitentechnik würde den vollständigen Aufbau einer neuen Sende- und Empfangsinfrastruktur erfordert haben. Dadurch wäre der Umstieg schwieriger und teurer geworden. Spanien weist darauf hin, dass früher vorgelegte Kostenstudien belegten, dass DVB-T die kostengünstigste Lösung sei. Darüber hinaus sei die Satellitentechnologie in mehr als 30 Jahren von keinem Betreiber angeboten oder in Spanien für die Ausstrahlung von frei empfangbarem Fernsehen genutzt worden, das ausschließlich über DVB-T ausgestrahlt werde. Aus der Sicht Spaniens deute dies auch darauf hin, dass sich die Sachlage bei DVB-T von der anderer Technologien unterscheide. (113) Das Baskenland argumentierte in seiner Eingabe vom 4. Februar 2019, dass die tatsächliche und rechtliche Situation in Bezug auf die Satellitentechnik und die DVB-T-Technik nicht vergleichbar seien und die Maßnahme daher nicht selektiv sei. Das Baskenland weist darauf hin, dass eine Reihe von Studien von Spanien und von Abertis vorgelegt worden seien, die erhebliche rechtliche und faktische Unterschiede zwischen der Satelliten- und der DVB-T-Technik aufzeigten. Aus diesen Berichten ginge hervor, dass die Nutzung anderer Technologien als DVB-T zur Digitalisierung mit erheblich höheren Kosten verbunden gewesen wäre und zu erheblichen Verzögerungen bei der Digitalisierung des Gebiets II geführt hätte. (114) Die Regierung von Katalonien hat mit Schreiben vom 14. Januar 2019, das die spanischen Behörden am 19. Februar 2019 an die Kommission weitergeleitet haben, eine Studie vom September 2017 übermittelt. Die Studie wurde vom Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (nachfolgend „CTTI“) in Auftrag gegeben und von der Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), dem katalanischen Ingenieurverband (Telco.cat) und dem ingenieurtechnischen Verband für Telekommunikation von Katalonien (Graus TIC) erstellt (nachfolgend „Katalonien-Studie“). In der Studie wurden die verschiedenen Technologien bewertet, die für die Bereitstellung digitalen Fernsehens im Gebiet II in Betracht gezogen wurden. Das Fazit der Studie lautete, dass die terrestrische und die Satellitentechnologie die praktikabelsten Technologien wären und dass von diesen beiden Technologien die DVB-T-Technologie für die Bürgerinnen und Bürger am günstigsten wäre. Auf der Grundlage der Studie macht die katalanische Regierung geltend, dass die Wahl der DVB-T-Technologie für die Bereitstellung von Digitalfernsehen im Gebiet II objektiv gerechtfertigt sei und dass die Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der staatlichen Beihilfe nicht als diskriminierend und selektiv angesehen werden könne. 4.3. Vereinbarkeit mit Artikel 106 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV (115) Die Behörden des Baskenlandes behaupteten, dass die dem Unternehmen Itelazpi gewährte staatliche Beihilfe mit dem Binnenmarkt gemäß den Bestimmungen des Artikels 106 AEUV vereinbar sei. In diesem Zusammenhang führten sie aus, dass die Maßnahme sämtliche Bedingungen erfülle, die in der Entscheidung der Kommission vom 28. November 2005 über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt würden (nachfolgend „Entscheidung über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2“) (58), festgelegt seien. (116) Für den Fall, dass die Kommission feststelle, dass die von den spanischen Behörden in Bezug auf die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens im Gebiet II ergriffenen Maßnahmen staatliche Beihilfen und nicht mit dem Binnenmarkt gemäß Artikel 106 AEUV vereinbar seien, macht Spanien geltend, dass diese Maßnahmen zweifelsohne mit dem Binnenmarkt vereinbar seien, insofern ihr Zweck darin bestehe, die Erreichung eines im Interesse der Union liegenden Ziels sicherzustellen (den Umstieg auf den digitalen Rundfunk), weshalb sie unter die Ausnahmeregelung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fielen. 4.3.1. Argumente zur Effizienz (117) Nach Auffassung Spaniens handelt es sich auf nationaler Ebene weder beim nationalen technischen Plan noch beim Plan für den Umstieg um Pläne zum Ausbau der Versorgung, da sie sich lediglich auf den Umstieg im Gebiet I bezögen. Daher würden durch die Pläne die verfügbaren technischen Möglichkeiten für einen Ausbau der Versorgung nicht eingeschränkt. Was die Rahmenverträge anginge, hätten diese nicht denselben normativen Rang wie diese zwei Pläne und basierten auf Vereinbarungen zwischen den zentralen und regionalen Behörden. Darüber hinaus würden sie nach Auffassung Spaniens die Nutzung der Satellitentechnologie und sonstiger Technologien nicht ausschließen. In jedem Fall seien der Ausbau der Versorgung und die Auswahl der Technologie von den Autonomen Gemeinschaften, generell im Wege von Ausschreibungsverfahren, vorgenommen worden. Spanien macht geltend, dass eine dieser Ausschreibungen, die von Kastilien und León durchgeführt worden sei, technologieneutral gewesen sei, und dass der bloße Umstand, dass eine solche Ausschreibung durchgeführt worden sei, beweise, dass die zentralen Behörden den Autonomen Gemeinschaften die terrestrische Technologie nicht zur Auflage gemacht hätten. (118) Auch wenn sich manche von anderen Stellen durchgeführte Ausschreibungen auf bestimmte technische Elemente der terrestrischen Technologie bezogen hätten, ließe sich dies dadurch erklären, dass für den terrestrischen Rundfunk bestimmte Elemente erforderlich seien, die für die Rundfunkübertragung über Satellit nicht benötigt würden, und dass deren Aufnahme erforderlich gewesen sei, um die terrestrischen Lösungen nicht von den Ausschreibungen auszuschließen. (119) Zudem verweisen die spanischen Behörden auf eine Durchführbarkeitsstudie zur Erbringung eines universellen digitalen Fernsehdienstes mithilfe verschiedener Technologien (DVB-T und Satellitenübertragung), die vom MITyC im Juli 2007, d. h. vor dem Vorschlag zur Finanzierung des Ausbaus der DVB-T-Versorgung, durchgeführt worden sei (nachfolgend „Studie Spaniens von 2007“). Obwohl die Behörden einräumen, dass es sich bei der Studie lediglich um ein internes Dokument gehandelt habe, das später nicht berücksichtigt worden sei, betonen sie jedoch, dass den realistischen Kosten einer Übertragung per DVB-T bzw. einer Satellitenübertragung Rechnung getragen worden sei. Die Studie sei zu dem Schluss gekommen, dass es nicht möglich sei, vorab festzulegen, welche Technologie effizienter oder kostengünstiger für den Ausbau der Fernsehsignalversorgung sei. Stattdessen sei eine Auswahl für jede Region zu treffen, möglichst gestützt auf Studien, die von den verschiedenen Autonomen Gemeinschaften durchgeführt würden und in denen Faktoren wie die Topografie, die territoriale Verteilung der Bevölkerung und der Zustand der bestehenden Infrastruktur analysiert würden. 4.3.2. Qualitative Anforderungen (120) Es wurden zwei qualitative Argumente angeführt. Erstens seien in diesem Gebiet derzeit keine frei empfangbaren DVB-T-Kanäle über Satellitenausstrahlung zu empfangen. Daher impliziere der Umstieg auf die Satellitenplattform, dass die Kunden für die Dienstleistung bezahlen müssten. (121) Zweitens müssten zusätzlich zu den nationalen Kanälen auch die regionalen Kanäle ausgestrahlt werden. Die DVB-T-Technologie ermögliche, dass in jedem geografischen Gebiet die für das Gebiet bestimmten Kanäle empfangen werden könnten. Auf der Grundlage der regionalen und lokalen Kanäle seien insgesamt 1 380 Frequenzen für das terrestrische Fernsehen in ganz Spanien zugeteilt worden, ohne dass technische Einschränkungen erforderlich gewesen seien und ohne die Ausstrahlung über den Sendebereich jedes Kanals hinaus auszudehnen. Nach Auffassung Spaniens wäre dies mit den Satellitennetzen nicht möglich gewesen, da diese nicht die Möglichkeit einer geografischen Beschränkung böten, weshalb ein komplexes Zugangsberechtigungssystem eingesetzt werden müsste. Dadurch würden sich die Kosten für die Rundfunkübertragung über Satellit weiter erhöhen, und die Rundfunkanbieter wären nicht bereit, Zugang zu ihren Kanälen zu gewähren, ohne dass sicher sei, dass eine Beschränkung möglich sei. 4.3.3. Technologieneutralität (122) Nach Auffassung Spaniens enthielten die bilateralen Verträge zwischen den zentralen und regionalen Behörden keine Auflage bezüglich einer bestimmten Digitalisierungstechnik, vielmehr sei lediglich die Übertragung von Mitteln an die Autonomen Gemeinschaften in Einklang mit den Kosten der Digitalisierung geregelt worden, die auf Grundlage einer als effizient betrachteten Referenztechnologie, d. h. DVB-T, berechnet worden seien. In diesem Zusammenhang ist nach Ansicht Spaniens zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt des Ausbaus das terrestrische analoge Fernsehen von 98,5 % der spanischen Haushalte empfangen werden konnte. (123) In Zusammenhang mit der Ausschreibung von Kantabrien, auf die sich der Einleitungsbeschluss beziehe, betonen die spanischen Behörden, dass sich die von Astra gewonnene Ausschreibung sowohl auf das Gebiet II als auch das Gebiet III bezogen habe, d. h., Ziel der Ausschreibung sei die universelle Bereitstellung digitalen Fernsehens in Kantabrien gewesen. Dieser Umstand müsse bei der Bewertung des Falles in zweifacher Hinsicht berücksichtigt werden. (124) Erstens sei das Projekt Kantabriens gescheitert, als nach der Auftragsvergabe an Astra einige der wichtigsten Rundfunkanbieter Astra und der kantabrischen Regierung mitgeteilt hätten, sie würden einer Verbreitung ihrer Inhalte über Satellit nicht zustimmen. In der Folge habe das Ziel des Planes nicht mehr erreicht werden können. Zweitens sei die Entscheidung der Zentralregierung, für das gesamte Gebiet III in Spanien eine Satellitenabdeckung anzubieten, und nicht die Entscheidung, eine Finanzierung der Zentralregierung für den Ausbau der Versorgung im Gebiet II bereitzustellen, der wichtigste Grund für die Auflösung des Vertrags gewesen. Überdies sei der Vertrag im November 2008 aufgelöst worden, da zu diesem Zeitpunkt offensichtlich gewesen sei, dass Astra seine Verpflichtungen nicht erfüllen könne. Insbesondere habe Astra die erforderlichen Bauarbeiten nicht fristgerecht durchgeführt und von den frei empfangbaren Rundfunkanbietern keine Genehmigung zur Verbreitung ihrer Signale erhalten. (125) In Zusammenhang mit dem vorliegenden Beschluss ist das Projekt von Kantabrien nur insoweit relevant, als die Satellitenplattform als eine gültige Alternative zur terrestrischen Plattform angesehen werden kann. In diesem Zusammenhang sind die vorstehenden Argumente ohne Bedeutung. Mit der Entscheidung für die Satellitenplattform für das Gebiet III hatten die spanischen Behörden einen nationalen Plan angenommen und eine spezielle Regelung eingeführt, die die Rundfunkanbieter verpflichtet, sich zu koordinieren und einen gemeinsamen Anbieter für die Satellitenplattform auszuwählen. Spanien weist darauf hin, dass nach dem Einleitungsbeschluss ein ähnlicher Mechanismus auch für das Gebiet II hätte angewendet werden können. Doch hätte nach Auffassung Spaniens die Auferlegung einer solchen Verpflichtung für die Rundfunkanbieter im Gebiet II im Widerspruch zum Grundsatz der minimalen Intervention gestanden. Zudem seien die Rundfunkanbieter in Spanien nicht bereit, die Satellitenplattform zu nutzen. Anders als in anderen Mitgliedstaaten gebe es in Spanien keine Plattform für frei empfangbares Satellitenfernsehen. Nach Auffassung Spaniens ließen die für die Auflösung des Vertrags vorgebrachten Gründe keinen Zweifel daran aufkommen, dass die Satellitentechnologie keine adäquate Plattform für die Ausstrahlung der Fernsehsignale im Gebiet II sein könnte. 4.3.4. Keine Verzerrung des Wettbewerbs (126) In Zusammenhang mit dem Wettbewerb zwischen den Netzbetreibern vertrat Spanien die Auffassung, dass es sich beim terrestrischen Fernsehen und beim Fernsehen über Satellit um zwei völlig unterschiedliche Märkte handele und daher die untersuchten Maßnahmen den Wettbewerb auf den betroffenen Märkten nicht verzerrten. Spanien behauptet, die untersuchten Maßnahmen hätten keinen Einfluss auf den Binnenmarkt der Union, da sie auf die Einwohner eines beschränkten geografischen Gebiets ausgerichtet seien. Da es sich um lokale Dienstleistungen handele, sei es wenig wahrscheinlich, dass die Maßnahme Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten habe. 4.4. Anwendbarkeit der „De-minimis-Regel (127) Des Weiteren erklärten die spanischen Behörden, dass die mit der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission (59) über die „De-minimis“-Beihilfen eingeführte „De-minimis“-Regel zweifelsohne auf einen erheblichen Teil der Finanzierung anzuwenden sei. Jede Autonome Gemeinschaft bzw. jede Gemeinde habe selbstständig die Telekommunikationsausrüstung erworben, so dass in diesem Zusammenhang die De-minimis-Bestimmungen zu berücksichtigen seien. Da in diesen Fällen der gezahlte Betrag und auch die erworbenen Güter und Dienstleistungen bekannt seien, sei die Beihilfe ausreichend transparent gewesen, um die De-minimis-Schwellen anzuwenden. 4.5. Staatliche Beihilfe für Betrieb und Instandhaltung (128) Was den Betrieb und die Instandhaltung der Übertragungszentren anbelangt, so vertreten die spanischen Zentralbehörden die Auffassung, dass diese nicht unter den teilweise vom MITyC finanzierten Ausbau der Versorgung fielen. Das Ministerium habe keine Kompetenzen, um von den Gemeinden oder Autonomen Gemeinschaften die Weiterführung des Betriebs und der Instandhaltung über den in den Ausschreibungen zum Ausbau der Versorgung vorgesehenen Zeitraum hinaus zu verlangen. Deshalb könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Betrieb und die Instandhaltung einiger Zentren infolge der Haushaltskürzungen der Gemeinden eingestellt würden. Die Zentralbehörden bezifferten vorläufig die jährlichen Kosten des Betriebs und der Instandhaltung auf etwa 10 % der Anfangsinvestition. Im Laufe der Untersuchung übermittelten mehrere Autonome Gemeinschaften genauere Angaben über die für den Betrieb und die Instandhaltung des DVB-T-Netzes im Gebiet II ausgegebenen Mittel. 5. BEWERTUNG DER VON DEN BETEILIGTEN VORGEBRACHTEN VERFAHRENSARGUMENTE (129) Itelazpi, Cellnex und Spanien machten in ihren Stellungnahmen vom 13. und 14. Juni 2019 geltend, dass die Kommission im Anschluss an die Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 einen neuen Einleitungsbeschluss hätte erlassen müssen, in dem der Standpunkt der Kommission zur Selektivität der in Rede stehenden Maßnahmen hätte dargelegt werden müssen. Nach Auffassung Spaniens und der Beteiligten sei es den Beteiligten wegen des Fehlens eines neuen Einleitungsbeschlusses nicht möglich gewesen, ihre Verteidigungsrechte auszuüben. (130) Spanien und Cellnex machten zudem geltend, dass der Einleitungsbeschluss im vorliegenden Fall aufgehoben worden sei, als der Gerichtshof den Entschluss von 2013 für nichtig erklärte. In Erwägungsgrund 41 des Beschlusses von 2013 heißt es: „Weitere konkrete Informationen sind dem Eröffnungsbeschluss zu entnehmen, der als Bestandteil des vorliegenden Beschlusses zu betrachten ist.“ Nach Auffassung Spaniens bedeutet dies, dass die Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 die Nichtigkeit des Einleitungsbeschlusses nach sich gezogen habe. Diese Auffassung ist aus den folgenden Gründen falsch. (131) Erstens sind der Einleitungsbeschluss und der endgültige Beschluss separate Rechtsakte mit jeweils verschiedenen Rechtsfolgen. Der Einleitungsbeschluss wurde auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 4 der Verfahrensverordnung von 1999 erlassen. Im Einleitungsbeschluss werden die Zweifel der Kommission an der Vereinbarkeit der untersuchten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt dargelegt. Der endgültige Beschluss (d. h. der Beschluss von 2013) wurde auf der Grundlage von Artikel 7 Absatz 5 der Verfahrensverordnung von 1999 erlassen. Im Beschluss von 2013 hat die Kommission festgestellt, dass die Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar war, und ordnete die Rückforderung der Beihilfe an. Da es sich bei dem Einleitungsbeschluss und dem endgültigen Beschluss um zwei verschiedene Rechtsakte handelt, ist der Erwägungsgrund 41 des Beschlusses von 2013 in dem Sinne auszulegen, dass die im Einleitungsbeschluss dargelegten konkreten Informationen Bestandteil des Beschlusses von 2013 sind. Des Weiteren ist die Nichtigerklärung des endgültigen Beschlusses nicht an diese konkreten Informationen geknüpft. (132) Zweitens wurde in keiner der verschiedenen gerichtlichen Klagen, die Spanien und die Beteiligten im Anschluss an den Erlass des Beschlusses von 2013 erhoben haben, die Nichtigerklärung des Einleitungsbeschlusses beantragt. Beantragt wurde stattdessen die Nichtigerklärung des endgültigen Beschlusses. Nach ständiger Rechtsprechung darf die Nichtigerklärung durch das Gericht nicht über den Antrag des Klägers hinausgehen. (60) Da in keiner der Klagen die Nichtigerklärung des Einleitungsbeschlusses beantragt worden war, konnte der Gerichtshof den Einleitungsbeschluss im Urteil in der Rechtssache Retegal nicht für nichtig erklärt haben. (61) (133) Drittens berührt nach ständiger Rechtsprechung die Nichtigerklärung eines Rechtsakts der Union nicht notwendig die vorbereitenden Handlungen. (62) Die Nichtigerklärung eines Rechtsakts, der ein Verwaltungsverfahren abschließt, das mehrere Phasen umfasst, hat nicht notwendig und unabhängig von den materiellen oder formellen Gründen des Nichtigkeitsurteils die Nichtigkeit des gesamten Verfahrens zur Folge, das dem Erlass des angefochtenen Rechtsakts vorausgegangen ist. (134) Hinsichtlich der angeblichen Verpflichtung zur Wiedereröffnung des Verfahrens nach der Nichtigerklärung des Beschlusses von 2013 weist die Kommission darauf hin, dass weder die Rechtsvorschriften noch die Rechtsprechung nahelegen, dass die Nichtigerklärung eine