2008/136/EG: Entscheidung der Kommission vom 22. Juni 2006 über die Ad-hoc-Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten in den Niederlanden C 2/2004 (ex NN 170/2003) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2006) 2084) (Text von Bedeutung für den EWR)

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kosten der öffentlich-rechtlichen Aufgabe berechnen, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in den Niederlanden übertragen wurde, und die Kommission muss sich vergewissern, dass diese Kosten mit den Zahlungen nicht überschritten wurden. Bei Zuschüssen an ein Unternehmen darf die staatliche Beihilfe die Nettokosten des jeweiligen öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht überschreiten. Bei der Ermittlung der Nettokosten sollten auch sonstige unmittelbare oder mittelbare Einnahmen aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag berücksichtigt werden. Daher wird der Nettovorteil der Verwertung der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung bei der Bewertung der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe eingerechnet. (126) Und zum anderen muss die Kommission alle ihr zugänglichen Informationen überprüfen, die annehmen lassen, dass öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten den Wettbewerb auf Handelsmärkten stärker als für die Erbringung der betreffenden öffentlich-rechtlichen Dienstleistung erforderlich verfälscht haben. Eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt könnte z. B. dann, wenn niedrigere Einnahmen durch die staatliche Beihilfe kompensiert würden, versucht sein, die Preise für Werbung und sonstige nicht öffentlich-rechtliche Dienstleistungen auf dem Markt zu senken, um die Einnahmen von Wettbewerbern zu schmälern. Diese Praxis würde weitere staatliche Beihilfen zum Ausgleich der entgangenen Gewinne aus kommerziellen Tätigkeiten erfordern; diese wären dann als überhöhte Zuschüsse zu den zu erbringenden öffentlich-rechtlichen Dienstleistungen zu betrachten. 8.3.1. Transparenz und Kostenzuweisung (127) Die Kommission muss zunächst einmal die Kosten der DAWI bestimmen. Da die niederländischen Rundfunkanstalten auch nicht öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten nachgehen, sind sie gemäß der Richtlinie 80/723/EWG der Kommission vom 25. Juni 1980 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen (45), geändert durch die Richtlinie 2000/52/EG der Kommission (46) verpflichtet, für die verschiedenen Tätigkeiten getrennte Konten zu führen. Kosten und Einnahmen müssen auf der Grundlage klarer, objektiver Grundsätze der Kostenrechnung ordnungsgemäß zugewiesen werden. Nur die Kosten, die vollständig Tätigkeiten im öffentlich-rechtlichen Bereich zugewiesen werden können, gleichzeitig aber auch dem kommerziellen Bereich zugute kommen, brauchen nicht beiden Konten zugewiesen zu werden, sondern können vollständig als Kosten im Zusammenhang mit der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung verbucht werden. (47) (128) Die Richtlinie 80/723/EWG wurde in den Niederlanden mit einem Nachtrag zum Wettbewerbsrecht („Mededingingswet“) (48) umgesetzt. Außerdem verpflichtet ein eigener Erlass (49) die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, für alle untergeordneten Tätigkeiten und für alle Verbandstätigkeiten getrennte Konten zu führen. Aufgrund dieser Rahmenbedingungen haben die niederländischen Behörden Informationen zu den Kosten und Einnahmen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Zeitraum 1994-2005 vorgelegt. (129) Gemäß der Richtlinie 80/723/EWG sollen die Mitgliedstaaten nicht nur sicherstellen, dass für öffentlich-rechtliche und für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten getrennte Konten geführt werden, sondern auch, dass sämtliche Kosten und Einnahmen ordnungsgemäß auf der Grundlage einheitlich angewendeter und objektiv zu rechtfertigender Grundsätze der Rechnungslegung erfasst wurden und dass die Grundsätze der Kostenzurechnung, nach denen getrennte Konten zu führen sind, eindeutig beschrieben wurden. (130) In dieser Sache stellt die Kommission jedoch fest, dass mit der Richtlinie nicht festgelegt wird, wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Kosten zuzurechnen haben, die sowohl mit der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung als auch mit den nicht öffentlichen Tätigkeiten in Verbindung stehen. Informationen der niederländischen Behörden bestätigen außerdem, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Kosten nach unterschiedlichen Methoden zurechnen. Die Behörden argumentieren, dass die Zurechnungen jeweils individuell zutreffend seien; da die einzelnen Rundfunkanstalten bei der Zurechnung jedoch unterschiedliche Möglichkeiten wählen könnten, könnten die Zurechnungen jeweils unterschiedlich vorgenommen werden. Die Kommission versteht jedoch die Tatsache, dass die Zurechnungen zwischen den verschiedenen Rundfunkanstalten nicht konsistent erfolgen, als Anzeichen dafür, dass der Erlass nicht hinreichend genau regelt, wie die Kosten zugerechnet werden sollten. (131) Ausgehend von den seitens der niederländischen Behörden vorgelegten Informationen kann daher nicht geschlossen werden, dass die Kosten ordnungsgemäß nach anerkannten Methoden der Kostenzurechnung erfasst wurden. Daher ist die Kommission der Ansicht, dass alle Nettoeinnahmen der kommerziellen Tätigkeiten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bei der Entscheidung darüber berücksichtigt werden sollten, ob gemessen an den Kosten der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung die Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung gewahrt wurde. Dies steht auch im Einklang mit den niederländischen Rechtsvorschriften für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, nach denen die Rundfunkanstalten verpflichtet sind, alle erwirtschafteten Gewinne auch wieder für öffentlich-rechtliche Zwecke einzusetzen; dies gilt auch für die Gewinne aus kommerziellen Tätigkeiten. (50) 8.3.2. Verhältnismäßigkeit der öffentlichen Finanzierung (132) Gemäß Randnummer 57 der Rundfunk-Mitteilung dürfen staatliche Beihilfen die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags der jeweiligen Rundfunkanstalt nicht überschreiten. Nach Ermittlung der Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung muss daher sichergestellt werden, dass der Gesamtbetrag der staatlichen Finanzierung diese Kosten nicht überschreitet. (133) Wie bereits dargestellt, sind die Nettoeinnahmen aus sämtlichen Tätigkeiten, denen die öffentliche Finanzierung unmittelbar oder mittelbar zugute gekommen ist, bei der Berechnung der Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung zu berücksichtigen, wenn keine vollständige oder sinnvolle Zurechnung vorgenommen wurde. (51) Nur die Einnahmen aus den „eigenständigen“ kommerziellen Tätigkeiten müssen bei der Ermittlung der Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht berücksichtigt werden. Diesen Tätigkeiten ist die staatliche Finanzierung nicht unmittelbar oder mittelbar zugute gekommen (etwa durch geringere Produktionskosten), bzw. in Verbindung mit diesen Tätigkeiten haben die Anbieter der Tätigkeiten in vollem Umfang die Kosten der Investitionen übernommen, die sie auch bei der Erbringung der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung nutzen bzw. die sich aus der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags ergeben. (134) Wie bereits dargestellt, kommt im öffentlich-rechtlichen Rundfunk der Niederlande weder der Begriff der „eigenständigen“ Tätigkeit vor noch erfolgt eine sinnvolle und vollständige Zuordnung der Ressourcen zu verschiedenen Tätigkeiten der Rundfunkanstalten. Zudem sieht das Mediengesetz vor, dass alle Nettoeinnahmen der wesentlichen und der untergeordneten Aufgaben (52), der untergeordneten Tätigkeiten und der Verbandstätigkeiten (53) zur Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags einzusetzen sind. (54) (135) Entsprechend werden die Nettokosten der Tätigkeiten im öffentlich-rechtlichen Bereich unter Einbeziehung der Einnahmen aus allen Tätigkeiten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ermittelt: — Erstens werden die Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung ermittelt, indem von den Gesamtkosten für die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung die Nettoeinnahmen aus der Verwertung der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung abgezogen werden (wesentliche Aufgabe und untergeordnete Aufgaben). (55) — Zweitens werden alle sonstigen Nettoeinnahmen aus kommerziellen Tätigkeiten berücksichtigt (untergeordnete Tätigkeiten und Verbandstätigkeiten). — Drittens werden alle Formen öffentlicher Finanzierung zusammengerechnet: erstens die jährliche staatliche Finanzierung und die Stifo-Zahlungen (als „bestehende Beihilfen“) und zweitens die Ad-hoc-Finanzierungen (Zahlungen aus dem FOR und aus den Erstattungsfonds) sowie die Zahlungen aus dem CoBo-Fonds (als „neue Beihilfen“). (136) Aus der Summe aller genannten Elemente ergibt sich, ob die staatliche Beihilfe insgesamt die Summe der Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung überschreitet bzw. (mit anderen Worten) ob eine überhöhte Bezuschussung für die Erbringung der öffentlich-rechtlichen Aufgaben erfolgt ist. (137) Auch die unentgeltliche Bereitstellung technischer Leistungen und Einrichtungen durch die NOB sollte bei der Bewertung der Möglichkeit überhöhter Bezuschussungen grundsätzlich berücksichtigt werden. Allerdings braucht die Maßnahme nicht ausdrücklich in die Berechnungen einbezogen zu werden, da die Vorteile aus der unentgeltlichen Erbringung technischer Leistungen als Zuschüsse zu den Kosten betrachtet werden können, die ansonsten finanziert werden müssten. Wenn also die betreffenden Kosten übernommen werden müssten, würden sich im entsprechenden Umfang auch die Kosten der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung erhöhen, mit deren Erbringung die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in den Niederlanden beauftragt wurden. Die Einbeziehung dieser Kosten würde sich also in keiner Weise auf das endgültige Nettoergebnis auswirken. (56) 8.4. Beschluss zur Einleitung eines Verfahrens und Untersuchungszeitraum (138) Im Beschluss über die Einleitung des Verfahrens hatte die Kommission den Umfang der überhöhten Bezuschussung vorläufig mit 110 Mio. EUR beziffert. Die entsprechende Berechnung beruhte auf unvollständigen Zahlen zur tatsächlichen Höhe der Transfers in die Rücklagen und zum tatsächlichen Umfang der Rücklagen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks insgesamt in den Jahren 1992-2002. Die Behörden hatten damals noch keine vollständigen Daten zu den einzelnen Rundfunkanstalten übermittelt. (139) Nach der Einleitung des Verfahrens erhielt die Kommission zu den Kosten und den Einnahmen der einzelnen Rundfunkanstalten Zahlen, die ausführlicher gehalten waren als die Zahlen, die der Kommission bei Einleitung des Verfahrens vorlagen. Außerdem beinhalteten die neuen Informationen konkrete Zahlen bis zum Jahre 2005 sowie eine Schätzung für das Jahr 2006. (140) Diese Entscheidung betrifft die Ad-hoc-Zahlungen im Zeitraum 1994 bis 2005. Hinsichtlich des Enddatums ist festzustellen, dass die niederländischen Behörden die Kommission gebeten haben, auch die Zahlen aus dem Jahr 2006 zu berücksichtigen. Die Kommission hält dies jedoch nicht für angemessen, da die Zahlen für 2006 nur Schätzungen für das laufende Haushaltsjahr darstellen. 8.4.1. Bewertung des Umfangs, in dem überhöhte Zuschüsse für die einzelnen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gezahlt worden sind (141) Offenbar haben 14 von 19 öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Zeitraum 1994-2005 überhöhte Zuschüsse erhalten. Die überhöhte Bezuschussung ergab einen Gewinn von 32 Mio. EUR, der im Allgemeinen in die Programmrücklagen der einzelnen Sender überführt wurde. (142) Teilweise wurde die überhöhte Bezuschussung in einigen Fällen jedoch auch zum Ausgleich zu niedriger Zuschüsse vor 1994 verwendet. Anfang 1994 waren die Programmrücklagen einiger Rundfunkanstalten negativ. (57) Die Rundfunkanstalten durften negative Programmrücklagen nur dann verbuchen, wenn die Kosten für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags die Summe der öffentlichen Finanzierungsquellen überschritt. Mit anderen Worten: Negative Programmrücklagen konnten sich nur dann ergeben, wenn die Kosten für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht in vollem Umfang übernommen wurden. (143) Andererseits mussten alle denkbaren Verluste aus kommerziellen Tätigkeiten über die Verbandsrücklagen finanziert werden; eine Übernahme in die Programmrücklagen war nicht möglich. Nach Angaben der niederländischen Behörden wurden die Verbandsrücklagen aus kommerziellen Mitteln gebildet. (144) Außerdem erfolgte bei zu geringen Zuschüssen zur Deckung der Kosten für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags gelegentlich auch eine Finanzierung über die Verbandsrücklagen. 1993 wurden die Verbandsrücklagen von den niederländischen Behörden „eingefroren“. Von da an konnten Einnahmen in Verbindung mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags und in Verbindung mit kommerziellen Tätigkeiten nicht mehr zu diesen Verbandsrücklagen hinzugerechnet werden. Eine Ausnahme wurde allerdings bei der Rückerstattung von Zahlungen gemacht, die vor 1994 zur Deckung zuvor nicht finanzierter Kosten in Verbindung mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags aus den Verbandsrücklagen erfolgt waren. Nach Auskunft der niederländischen Behörden ist dies der einzige Fall, in dem noch nach 1994 Mittel zu diesen Rücklagen hinzugekommen sind. (58) (145) Die Kommission ist der Ansicht, dass die in den Programmrücklagen verbuchten Negativbeträge und die positiven Veränderungen in den Verbandsrücklagen seit 1994 nur infolge der vorherigen zu niedrigen Zuschüssen zu den mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags verbundenen Kosten entstanden sind. Der anschließende Ausgleich dieser Beträge wird daher den mit der Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Aufgabe verbundenen Kosten zugerechnet. Und die entsprechenden Beträge brauchen bei der Ermittlung des Umfangs der überhöhten Bezuschussung daher nicht berücksichtigt zu werden. (146) Wie in Randnummer 141 dargestellt, ist die überhöhten Bezuschussung im Allgemeinen in die Programmrücklagen geflossen. 2005 hat der PO erstmals gemäß Artikel 19 a Absatz 1 Buchstabe h und Artikel 109a MG beschlossen, dass Rücklagen der einzelnen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Höhe von mehr als 5-10 % ihres jährlichen Haushalts an den PO abzuführen seien. (59) Dieser Transfer wird als Teil der Ad-hoc-Maßnahmen betrachtet und bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Zuschüsse berücksichtigt. Dieser Transfer hat entsprechend die Gesamthöhe der Zuschüsse für die einzelnen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verringert und die Bezuschussung des PO erhöht. (147) Nachdem für jedes einzelne Jahr von 1994 bis 2005 die mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags verbundenen Nettokosten in der in Abschnitt 8.3.2 beschriebenen Weise von der Gesamthöhe der staatlichen Finanzierung abgezogen wurden, ist die Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass keine der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten öffentliche Mittel in Höhe von mehr als 10 % des jeweiligen Jahreshaushaltes erhalten hat. Da die Kosten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von Jahr zu Jahr sehr unterschiedlich sein können, könnte der Staat tatsächlich aus haushaltstechnischen Gründen bestrebt sein, Schwankungen in der staatlichen Finanzierung auf ein Minimum zu begrenzen und daher die Fortschreibung eines bestimmten Prozentanteils einer überhöhten jährlichen Bezuschussung in das Folgejahr zulassen. Die Kommission hat diesen Grundsatz in der den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Dänemark betreffenden Sache anerkannt. (60) (148) Die Kommission hat erklärt, dass die Rücklagen in diesem Fall für diesen besonderen Zweck bestimmt werden müssen und dass die Regulierung zu festgesetzten Zeitpunkt erfolgen muss (d. h. dass ein Abzug vom Zuschuss des Folgejahrs vorgenommen werden muss, wenn eine überhöhte Bezuschussung festgestellt wurde). Wenn der Umfang der überhöhten Bezuschussung also 10 % des jährlichen Zuschusses nicht überschreitet, ist die überhöhte Bezuschussung mit dem EG-Vertrag vereinbar und kann in das Folgejahr fortgeschrieben und vom Umfang der für diesen Zeitraum fälligen Zuschüsse abgezogen werden. (149) Wie bereits erläutert, haben die niederländischen Behörden entschieden, dass alle öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten jeweils nur eine bestimmte Rücklage von höchstens 5-10 % ihres Jahreshaushalts bilden können. (61) Angesichts dieser Einschränkung hat der PO 2005 den Transfer von Rücklagen in Höhe von 42,457 Mio. EUR von den einzelnen Rundfunkanstalten an den PO angeordnet. Außerdem haben sich die Behörden verpflichtet, ab 2006 die Rücklagen regelmäßig zu überwachen und die Rückerstattung von Beträgen zu fordern, die einen Anteil von 10 % der jährlichen Zuschüsse überschreiten. (62) Daher wird davon ausgegangen, dass bei einer überhöhten Bezuschussung in einem Umfang von höchstens 10 % des jährlichen Haushalts der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Voraussetzungen für eine Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag gegeben sind. (63) (150) Da die Zuschüsse den Anteil von 10 % des jährlichen Haushalts nicht überschreiten, kann die Bezuschussung als zur Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags gerechtfertigt und somit als mit Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag vereinbar betrachtet werden. 8.4.2. Überhöhte Bezuschussung des PO (151) Der PO hat als für die Verwaltung und die Koordination des Rundfunksystems zuständige eigenständige Organisation mit eigenen Konten ebenfalls einen Zuschuss erhalten. Die niederländischen Behörden haben erklärt, dass NOS RTV und der PO Teile eines einzigen Rechtssubjektes sind; NOS RTV und PO legten zwar konsolidierte Abrechnungen vor, hätten aber unter keinen Umständen wechselseitig Zugriff auf die jeweils vorhandenen Mittel. (152) In Anbetracht der getrennten Konten des PO und entsprechend dem in Randnummer 8.3.2 beschriebenen Ansatz ist die Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass der PO überhöhte Zuschüsse von insgesamt 55,908 Mio. EUR erhalten hat; dabei sind die von den einzelnen Rundfunkanstalten im Jahre 2005 transferierten Rücklagen nicht eingerechnet. Die transferierten Rücklagen beliefen sich nochmals auf 42,457 Mio. EUR. Wenn dieser Transfer berücksichtigt wird, ergibt sich ein überhöhter Zuschuss von 98,365 Mio. EUR (55,908 Mio. EUR +42,457 Mio. EUR). Tabelle 4 Die jährliche Finanzierung des PO (1994-2005) (Beträge in Mio. EUR) (64) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Ges. Kosten der Tätigkeiten im öffentlich-rechtlichen Bereich 53,1 60,5 61,8 64,6 69,3 77,3 89,0 94,7 100,4 91,2 91,9 95,2 948,9 Einnahmen aus Tätigkeiten im öffentlich-rechtlichen Bereich 0 0 0 0,7 3,3 3,5 2,5 2,6 3,4 0,2 0 0 16,2 Nettokosten der Tätigkeit im öffentlich-rechtlichen Bereich 53,1 60,5 61,8 63,9 66,0 73,8 86,4 92,0 97,0 90,9 91,9 95,2 932,7 Nettoeinnahmen aus kommerziellen Tätigkeiten 5,7 5,9 6,5 7,3 10,7 16,0 13,7 12,0 10,8 13,1 22,3 9,7 133,7 Notwendigkeit öffentlicher Finanzierung 47,5 54,6 55,3 56,5 55,4 57,8 72,7 80,0 86,2 77,8 69,6 85,5 799,0 Jährliche Zahlungen 49,4 55,6 58,3 58,9 62,3 70,7 68,7 74,6 78,6 85,4 78,0 79,3 819,6 Jährliche Zahlungen aus dem Stifo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Jährliche überhöhte Zuschüsse insgesamt 49,4 55,6 58,3 58,9 62,3 70,7 68,7 74,6 78,6 85,4 78,0 79,3 819,6 Ergebnis vor Ad-hoc-Zahlungen 1,9 1,0 3,0 2,3 6,9 12,8 -4,0 -5,4 -7,6 7,6 8,4 -6,2 20,7 Zahlungen aus dem FOR 0 0 0 0 0 0 7,1 6,1 5,2 7,0 5,6 2,8 33,9 Zahlungen aus den Erstattungsfonds 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Zahlungen aus dem CoBo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Transfer überhöhter Rücklagen 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 42,5 42,5 Ad-hoc-Zahlungen insgesamt 0 0 0 0 0 0 7,1 6,1 5,2 7,0 5,6 45,3 76,3 Sonderposten 0 0 0 0 0 0,9 0 0,2 0,2 0 0 0 1,4 Überhöhte/zu niedrige Zuschüsse insgesamt 1,9 1,0 3,0 2,3 6,9 13,7 3,1 0,9 -2,1 14,5 14,0 39,1 98,4 (153) Es wird davon ausgegangen, dass die überhöhten Zuschüsse von 98,365 Mio. EUR für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht erforderlich sind und somit eine Ausnahme von dem in Artikel 86 Absatz 2 genannten Verbot staatlicher B