97/744/EG: Entscheidung der Kommission vom 21. Oktober 1997 gemäß Artikel 90 Absatz 3 EG-Vertrag über Bestimmungen des italienischen Hafenarbeitsgesetzes (Nur der italienische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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Avis juridique important | 31997D0744 97/744/EG: Entscheidung der Kommission vom 21. Oktober 1997 gemäß Artikel 90 Absatz 3 EG-Vertrag über Bestimmungen des italienischen Hafenarbeitsgesetzes (Nur der italienische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) Amtsblatt Nr. L 301 vom 05/11/1997 S. 0017 - 0026 ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 21. Oktober 1997 gemäß Artikel 90 Absatz 3 EG-Vertrag über Bestimmungen des italienischen Hafenarbeitsgesetzes (Nur der italienische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (97/744/EG) DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 90 Absatz 3, nachdem den italienischen Behörden, der Associazione Nazionale Compagnie e Imprese Poruali (ANCIP), der Compagnia Unica fra i Lavoratori delle Merci Varie del Porto di Genova (CULMV), der Federazione Italiana Imprese di Servizi (AUSITRA), dem Comitato Nazionale degli Utenti e degli Operatori Portuali, der Associazione degli Operatori dei Magazzini e Deposito Merci e delle Imprese Operanti nel Settore della Logistica (ASSOLOGISTICA) und der Associazone degli Operatori Terminalisti (ASSOTOP) Gelegenheit zur Stellungnahme zu den von der Kommission formulierten Beschwerdepunkten im Zusammenhang mit der italienischen Hafengesetzgebung für Hafenarbeit und Hafentätigkeiten gegeben wurde, in Erwägung nachstehender Gründe: 1. SACHVERHALT 1.1. Bisheriger Verfahrensablauf (1) Mit Urteil vom 10. Dezember 1991, Rs. C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova (nachfolgend: Urteil "Hafen von Genua"), entschied der Europäische Gerichtshof auf ein Vorabentscheidungsersuchen, "Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit den Artikeln 30, 48 und 86 EWG-Vertrag steht der Regelung eines Mitgliedstaats entgegen, die einem in diesem Staat niedergelassenen Unternehmen das ausschließliche Recht der Organisation der Hafenarbeiten verleiht und es verpflichtet, sich zur Durchführung dieser Arbeiten einer ausschließlich aus inländischen Arbeitnehmern bestehenden Hafenbetriebsgesellschaft zu bedienen" (1). (2) Nach diesem Urteil und der Feststellung, daß Italien seine Rechtsvorschriften nicht geändert hatte, richtete die Kommission am 31. Juli 1992 auf der Grundlage von Artikel 90 Absatz 3 EG-Vertrag ein Fristsetzungsschreiben an die italienische Regierung mit der Aufforderung, ihr mitzuteilen, welche diesbezüglichen Maßnahmen sie zu treffen beabsichtigte. (3) Nach dem Schreiben der Kommission verkündete die italienische Regierung ein - achtmal verlängertes - Gesetzesdekret, das Hafenreformgesetz Nr. 84 vom 28. Januar 1994, sodann ein - fünfzehnmal und zuletzt am 21. Oktober 1996 verlängertes - neues Gesetzesdekret zur Änderung des betreffenden Gesetzes, das mit Gesetz Nr. 647 vom 23. Dezember 1996 in ein Gesetz umgewandelt wurde. (4) Nachdem die Kommission festgestellt hatte, daß die italienische Hafengesetzgebung, wie sich aus dem Gesetz Nr. 84/94, geändert durch das Gesetz Nr. 647/96 (nachfolgend: "Gesetz Nr. 84/94"), ergibt, weiter unvereinbar mit dem gemeinschaftlichen Wettbewerbsrecht bleibt, richtete sie am 7. Mai 1997 ein zusätzliches Fristsetzungsschreiben an die italienische Regierung. Die italienische Regierung antwortete darauf mit Schreiben vom 7. Juli 1997. 1.2. Das italienische Hafenrecht vor dem Gesetz Nr. 84/94 (5) Das vorliegende Verfahren betrifft Hafenarbeiten in Italien. Unter Hafenarbeiten sind die in Artikel 16 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 84/94 aufgeführten Tätigkeiten zu verstehen: die Be-, Ent- und Umladung sowie die Lagerung und der Umschlag von Waren aller Art. (6) Zum Zeitpunkt des Urteils "Hafen von Genua" bestanden am Markt für Hafenarbeiten, so wie er durch das Schiffahrtsgesetzbuch (Codice della Navigazione) geregelt war, zwei miteinander verflochtene Monopole: - zum einen das Monopol für die Organisation der Hafenarbeiten: Ein Unternehmen (im allgemeinen unter Kontrolle des Hafenverwalters) erhielt das ausschließliche Recht, Hafenarbeiten auszuführen. (Tatsächlich erhielten in jedem Hafen mehrere Unternehmen dieses Recht; indes war dieses Recht jeweils auf ein besonderes Marktsegment begrenzt (verschiedene Waren, Container, frische Produkte), so daß von einem ausschließlichen Recht (auf dem Bezugsmarkt) ausgegangen werden kann.) Gleichwohl waren diese Unternehmen nicht berechtigt, diese Arbeiten durch eigenes Personal ausführen zu lassen; - zum anderen das Monopol für die Durchführung der Hafenarbeiten: In jedem Hafen erhielt eine Gesellschaft von Hafenarbeitern (nachstehend Hafenbetriebsgesellschaft) das ausschließliche Recht (den nach dem ersten Gedankenstrich genannten Unternehmen), die für die Ausführung der betreffenden Hafenarbeiten erforderlichen Arbeitskräfte bereitzustellen; - außerdem war die Möglichkeit, daß ein Schiff mit Hilfe der Schiffsbesatzung die Ladung selbst löschte oder lud, untersagt. (7) In dem Urteil "Hafen von Genua" befaßte sich der Gerichtshof mit den Hafenarbeiten für gewöhnliche Fracht im Hafen Genua und stellte in erster Linie fest, daß die in Frage stehenden Unternehmen ein gesetzliches Monopol für einen wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes besaßen (jeweils für den Markt der Organisationen bzw. für den Markt der Durchführung von Hafenarbeiten). (8) Sodann stellte der Gerichtshof fest, daß beide Unternehmen, die unter den nach nationalem Recht festgelegten Voraussetzungen über ausschließliche Rechte verfügten, geneigt waren, die Bezahlung nicht verlangter Dienstleistungen zu fordern, unverhältnismäßige Preise in Rechnung zu stellen (unter Artikel 86 Buchstabe a) fallende Verstöße), den Einsatz moderner Technologie abzulehnen, wodurch die technische Entwicklung im Sinne des Artikels 86 Buchstabe b) eingeschränkt wird, was erhöhte Arbeitskosten und längere Ausführungsfristen zur Folge hat ( . . .), oder bestimmten Benutzern Preisnachlässe zu gewähren, die gleichzeitig durch eine Erhöhung der anderen Benutzern in Rechnung gestellten Preise ausgeglichen werden (Verstoß gegen Artikel 86 Buchstabe c)). (9) Der Gerichtshof gelangte daher zu dem Ergebnis: "Ein Mitgliedstaat schafft somit eine gegen Artikel 86 EWG-Vertrag verstoßende Lage, wenn er eine Regelung wie die im Verfahren ( . . .) erläßt, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann." (2) 1.3. Die Hafengesetzgebung nach dem Gesetz Nr. 84/94 (10) Das Gesetz Nr. 84/94 hat das Funktionieren dieses Marktes geändert. Die Änderungen tragen dem Fristsetzungsschreiben vom 31. Juli 1992 nur teilweise Rechnung, führen jedoch neue, mit dem EG-Vertrag unvereinbare Wettbewerbsverfälschungen ein. (11) Das Gesetz Nr. 84/94 ist vor dem Hintergrund der Vorschriften des Gesetzes Nr. 1369 vom 23. Oktober 1960 (nachfolgend: "Gesetz Nr. 1369/60") zu prüfen, das jede Art des Arbeitskräfteverleihs untersagt und die Verwendung von Arbeitskräften für Dienstleistungen durch Untervertragnehmer regelt. a) Artikel 1 des Gesetzes Nr. 1369/60 bestimmt: "Dem Unternehmer ist es verboten, im Wege der Untervertragsvergabe ( . . .) die Ausführung einfacher Arbeiten durch Arbeitskräfte zu vergeben ( . . .)". Bei Verstößen sieht das Gesetz sowohl gegen das Unternehmen, das diese Arbeitskräfte in Anspruch nimmt, als auch gegen das Unternehmen, das diese Arbeitskräfte bereitstellt, Strafen vor. b) Im vorliegenden Fall hat dieses Gesetz zur Folge, daß Hafenunternehmen grundsätzlich weder Arbeitskräfte vorübergehend beschäftigen dürfen, um die Nachfrage in Stoßzeiten zu decken, noch bei schwacher Nachfrage ihre überzähligen Arbeitskräfte Wettbewerbern zur Verfügung stellen dürfen. c) Ferner scheint die italienische Rechtsprechung dieses für den Arbeitskräfteverleih geltende Verbot auf die Erbringung von Dienstleistungen als Untervertragnehmer ausgedehnt zu haben, sofern diese Leistungen als "arbeitskraftintensiv" gekennzeichnet sind. So vertreten die italienischen Gerichte, was die Häfen betrifft, die Auffassung, daß Artikel 1 des Gesetzes Nr. 1369/60 die Vergabe von Unteraufträgen (sowohl aktiv als auch passiv) für alle Be-, Ent- und Umladearbeiten sowie für Lagerung und Umschlag untersagt (vgl. z. B. das beim Europäischen Gerichtshof anhängige Vorabentscheidungsersuchen Pretura di La Spezia, Rs. C-163/96, Strafverfahren gegen Silvano Raso). Dies hat insbesondere zur Folge, daß Umschlagunternehmen für die Ausführung bestimmter arbeitskraftintensiver Hafenarbeiten keine Unteraufträge vergeben und die Hafenunternehmen keine arbeitskraftintensiven Dienstleistungen durch Untervertragnehmer erbringen dürfen. Dagegen ist die Untervertragnahme für kapitalintensive und nicht arbeitskraftintensive Hafenarbeiten nicht von dem allgemeinen Verbot betroffen. d) Die italienische Regierung hat der Kommission mitgeteilt, daß das italienische Parlament am 18. Juni 1997 ein neues Gesetz zur Liberalisierung der Leiharbeit verabschiedet hat. Dabei handelt es sich um das Gesetz Nr. 196 vom 24. Juni 1997 (nachfolgend: "Gesetz Nr. 196/97"). Sowohl aus den der Kommission mitgeteilten Angaben als auch aus dem Antwortschreiben der italienischen Regierung vom 7. Juli 1997 ist ersichtlich, daß nach dem gegenwärtigen Stand dieses neue Gesetz nicht für die Häfen gilt, denn i) zum einen hebt das Gesetz Nr. 196/97 nicht das Gesetz Nr. 1369/60 auf, sondern führt eine Ausnahmeregelung ein, wonach das Arbeitsministerium bestimmten Unternehmen die Genehmigung erteilt, Leiharbeitskräfte anzubieten. Das Gesetz Nr. 84/94 enthält aber eine besondere Ausnahmeregelung zu dem Gesetz Nr. 1369/60 für den Hafenbereich. Bei der für Häfen geltenden Ausnahmeregelung zu dem Gesetz Nr. 1369/60 für den Hafenbereich. Bei der für Häfen geltenden Ausnahmeregelung zu dem Gesetz Nr. 1369/60 düfte es sich also nicht um die Ausnahmeregelung nach dem Gesetz Nr. 196/97, sondern um die Ausnahmeregelung nach dem Gesetz Nr. 84/94 handeln; ii) zum anderen wird der Geltungsbereich des Gesetzes Nr. 196/97, selbst wenn es theoretisch auch auf Häfen anwendbar ist, durch die darin festgelegten objektiven Zwänge in bezug auf die Hafenarbeit stark begrenzt. Zum einen können wohl Hafenunternehmen eine Genehmigung nach dem Gesetz Nr. 196/97 nicht in Anspruch nehmen, weil nur Unternehmen in Betracht kommen, deren Geschäftsgegenstand ausschließlich die Bereitstellung von Arbeitskräften ist (Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b) des Gesetzes Nr. 196/97). Zum anderen sind die für den Betrieb eines Hafens sehr wichtigen kleinen Unternehmen davon ausgenommen, weil nur Unternehmen, die in mindestens vier verschiedenen Regionen Dienstleistungen durch Zeitarbeitskräfte anbieten, unter Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b) fallen. Schließlich verbietet Artikel 12 des Gesetzes Nr. 196/97, daß Zeitarbeitskräfte in einem Zeitabstand von weniger als 10 Tagen ein zweites Mal in Anspruch genommen werden. Die Anwendung einer solchen Regelung in einem Hafen würde also verhindern, daß in Stoßzeiten zweimal innerhalb von 10 Tagen der Nachfrage entsprochen werden kann. (12) Die Hauptmerkmale des Marktes nach dem Gesetz Nr. 84/94 lassen sich wie folgt zusammenfassen: a) Was die Verwaltung betrifft, so führt das neue Gesetz die Hafenbehörden ein, die Nachfolger der Hafenverwalter in bezug auf deren Funktion als Verwaltungsbehörde sind. Im Gegensatz zu den Hafenverwaltern ist den Hafenbehörden die unmittelbare oder mittelbare Erbringung von Hafendienstleistungen untersagt. b) Die Erbringung von Dienstleistungen durch ein Unternehmen selbst ist vorbehaltlich der Genehmigung durch die Hafenbehörde zulässig (Artikel 16 Absatz 3). c) Der Zugang zum Markt der Hafenarbeiten für Rechnung Dritter von Seiten anderer Unternehmen ist vorbehaltlich der Genehmigung durch die Hafenbehörde zulässig (Artikel 16). Jedoch kann die Hafenbehörde mit Rücksicht auf die Besonderheiten des Hafens und des Umschlags die Anzahl der genehmigten Unternehmen begrenzen, wobei jedoch ein Hoechstmaß an Wettbewerb gewährleistet werden muß. Anders als bisher können die nach Artikel 16 genehmigten Unternehmen für die Ausführung der Hafenarbeiten eigenes Personal einsetzen (Artikel 27, der Artikel 110 vierter Absatz des Schiffahrtgesetzbuches aufhebt). Bis zum 31. Dezember 1996 waren sie allerdings verpflichtet, vorrangig die Mitglieder der ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften einzustellen. Nach Artikel 18 des Gesetzes Nr. 84/96 können die Hafenbehörden außerdem Kaikonzessionen oder Kaiabschnittskonzessionen für die nach Artikel 16 zugelassenen Unternehmen erteilen. In der Regel ist ein Unternehmen, das die Konzession für einen Teil des Hafens erhält, ein Umschlagunternehmen. Die Umschlagunternehmen können für die Ausführung von Hafenarbeiten eigenes Personal einsetzen (Artikel 27, der Artikel 110 Absatz 4 des Schiffahrtsgesetzbuches aufhebt). Auch hier besteht seit dem 31. Dezember 1996 nicht mehr die Verpflichtung, vorrangig die Mitglieder der ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften zu beschäftigen. Die ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften werden aufgelöst und in Unternehmen umgewandelt, die - unter anderem - Hafenarbeiten ausführen (Artikel 21). Grundsätzlich üben die ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften ihre Tätigkeiten im Wettbewerb aus. Das Gesetz gewährt den ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften jedoch Vorteile gegenüber ihren Wettbewerbern (siehe Buchstabe d)) sowie Beihilfen. d) Das Gesetz enthält folgende Ausnahmen von dem Gesetz Nr. 1369/60, das die Zeitarbeit und die Erbringung arbeitskraftintensiver Leistungen durch Untervertragnehmer untersagt: i) Einerseits gewährt in bezug auf die Erbringung von arbeitskraftintensiven Dienstleistungen durch Untervertragnehmer Artikel 17 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 84/94 den ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften das ausschließliche Recht, von dem allgemeinen Verbot abzuweichen, und räumt diesen somit ein Monopol für dieses Dienstleistungsangebot ein. Da das Gesetz nicht näher erläutert, ab wann eine Hafenarbeit "arbeitskraftintensiv" ist, wird die genaue Abgrenzung dieses Monopols erschwert. ii) Andererseits kann die Hafenbehörde in bezug auf die Zeitarbeit in Nachfragestoßzeiten - entweder die Gründung eines freiwilligen Konsortiums fördern, in dem die Hafenbehörde selbst ein oder mehrere Unternehmen bestimmt, die zum Verleih der Arbeitskräfte an ihre Wettbewerber befugt sind, - oder ein Zeitarbeitsunternehmen (in Monopolstellung) für die Bereitstellung von Zeitarbeitskräften für die Hafenunternehmen gründen; bis zur Gründung dieses Unternehmens ist die ehemalige Hafenbetriebsgesellschaft Inhaber dieses Monopols. 2. WÜRDIGUNG DES GESETZES Nr. 84/94 (13) Das Gesetz Nr. 84/94 hat zwar die bislang geltende Organisation des Marktes geändert, trug dem Fristsetzungsschreiben vom 31. Juli 1992 jedoch nicht vollständig Rechnung und hat einen neuen Sachverhalt geschaffen, der mit Artikel 86 EG-Vertrag unvereinbar ist. Das Gesetz Nr. 196/97 ändert aus den nachstehend dargelegten Gründen nichts an dieser Würdigung. (14) Die vorliegende Würdigung betrifft nicht die Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 1369/60 mit dem Gemeinschaftsrecht. 2.1. Allgemeiner rechtlicher Rahmen 2.1.1. Relevante Dienstleistungsmärkte (15) Die durch das Gesetz Nr. 84/94 eingeführten Änderungen haben zu einer Umgestaltung der Organisation des Marktes geführt. Folgende Dienstleistungsmärkte sind zu berücksichtigen: a) der Markt der Hafenarbeiten für Rechnung Dritter (die Hafenarbeiten sind in Artikel 16 des Gesetzes Nr. 84/94 aufgeführt) Da sich in der Praxis diese Arbeiten gegenseitig ergänzen und jede dieser Arbeiten von einem anderen Betreiber durchgeführt werden kann, stellt jede dieser Arbeiten einen eigenen Markt dar. Der Einfachheit halber werden in diesem Verfahren sämtliche Dienstleistungen als ein einziger Markt angesehen; b) der Markt der Bereitstellung von Zeitarbeitskräften (Artikel 17 Absätze 2 und 3 des Gesetzes Nr. 84/94) Aufgrund der Gesetzesreform können die Hafenunternehmen Personal für die Ausführung der Hafenarbeiten einstellen. Neben ihrem eigenen Personal können die Hafenunternehmen auch auf Zeitarbeitskräfte zurückgreifen, da sie nicht genügend Arbeitskräfte beschäftigen, um der Nachfrage in Stoßzeiten zu entsprechen (die Schwankung der Nachfrage ist mit der Tätigkeit eines Hafens eng verbunden, da die Nachfrage sich nach der Ankunft der Schiffe richtet). In Stoßzeiten müssen daher die Umschlagunternehmen Arbeit ablehnen oder auf Zeitarbeitskräfte zurückgreifen; c) der Markt der arbeitskraftintensiven Dienstleistungen durch Unterauftragnehmer (Artikel 17 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 84/94) Hafenunternehmen, die eine umfassende Dienstleistung anbieten (Umschlagunternehmen), können sämtliche Arbeiten entweder mit eigenen Mitteln und eigenem Personal (das gegebenenfalls mit Zeitverträgen eingestellt wird) ausführen oder für bestimmte Arbeiten Unteraufträge vergeben. Die Entscheidung über die Vergabe von Unteraufträgen hat erhebliche Folgen hinsichtlich Arbeitsorganisation, Investitionen in Ausbildung und Material, Einstellung usw. Beide Lösungen (d. h. eigene Ausführung oder die Vergabe an Unterauftragnehmer) sind zumindest kurzfristig nicht untereinander austauschbar. Daraus ergibt sich, daß ein besonderer Markt für die Ausführung von Hafenarbeiten durch Unterauftragnehmer besteht (genauer gesagt ein spezifischer Markt für jede durch Untervertragnehmer ausgeführte Leistung). Der relevante Markt im Rahmen dieses Verfahrens ist auf die arbeitskraftintensiven Arbeiten begrenzt. (16) Die italienische Regierung hat eingewandt, daß die Definition dieser letzten beiden Märkte zu "technisch" sei. Nach ihrer Auffassung bilden der Markt für die Bereitstellung von Zeitarbeitskräften (Buchstabe b)) und der Markt für arbeitskraftintensive Dienstleistungen durch Untervertragnehmer (Buchstabe c)) nur einen einzigen Markt, nämlich den Markt der Hafendienstleistungen. Dies wird damit begründet, daß sowohl Zeitarbeitskräfte als auch arbeitskraftintensive Dienstleistungen ein und derselben Nachfrage entsprechen. Zeitarbeitskräfte und arbeitskraftintensive Dienstleistungen können unter bestimmten Voraussetzungen einer selben Nachfrage entsprechen. Jedoch sind diese beiden Tätigkeiten nicht hinreichend austauschbar, um als Bestandteil eines selben und einzigen Marktes gelten zu können. Dies trifft sowohl hinsichtlich der Nachfrage als auch hinsichtlich des Angebots zu. - In erster Linie ist die Inanspruchnahme von Zeitarbeitskräften der Kauf von "Mitteln", der Rückgriff auf einen Untervertragnehmer hingegen der Kauf eines "Erfolgs". Der Unterschied in der Auswirkung auf die Organisation des Unternehmens ist offensichtlich: Die Inanspruchnahme von Zeitarbeitskräften ändert keineswegs die Organisation des Unternehmens, die diese in Anspruch nimmt, da diese das zusätzliche Personal nur eine bestimmte Zeit lang beschäftigt. Dieses zusätzliche Personal erbringt seine Leistungen wie jeder Mitarbeiter des fraglichen Unternehmens nach dessen betrieblichen Abläufen. Zudem trägt dieses Unternehmen weiter die gesamte Verantwortung für die Organisation und Verwaltung der Arbeiten. Hingegen überträgt ein Unternehmen, wenn es mit bestimmten Aufgaben einen Unterauftragnehmer betraut, an diesen auch einen Teil der Verantwortung für Organisation und Verwaltung. Das betreffende Personal führt die Be- und Entladearbeiten im Auftrag und nach den betrieblichen Abläufen (und dem Know-how) des Untervertragnehmers aus. - In zweiter Linie entsprechen Zeitarbeitskräfte und die Erbringung von Dienstleistungen durch Unterauftragnehmer einer anderen Nachfrage, was die Flexibilität betrifft. Ein Unternehmen, das Unteraufträge vergibt, kann eine Dienstleistung vollständig durch einen Dritten erbringen lassen. Mit der Erbringung dieser Dienstleistung ist der Vertrag erfuellt. Hingegen bietet die Inanspruchnahme von Zeitarbeitskräften den Hafenunternehmen die Möglichkeit, eine bestimmte Zeit lang zusätzliches Personal beschäftigen zu können. Dies bedeutet, daß das Unternehmen bestimmt, wie viele Hafenarbeiter es beschäftigen will (möglicherweise weniger als die für die Ausführung einer Arbeit erforderliche Anzahl von Hafenarbeitern) und für welchen Zeitraum das Personal gebraucht wird (dieser Zeitraum stimmt in der Regel nicht mit dem für die Arbeit erforderlichen überein). - Drittens ergibt sich aus den obigen Ausführungen, daß die Art der Nachfrage verschieden ist: Während in der Praxis jedes Hafenunternehmen, das nach Artikel 16 des Gesetzes Nr. 84/94 zur Durchführung von Hafenarbeiten befugt ist, Zeitarbeitskräfte in Anspruch nehmen kann, geht wahrscheinlich die hauptsächliche Nachfrage nach Dienstleistungen durch Unterauftragnehmer von Umschlagunternehmen aus. Ebenso kann, während mit der Nachfrage nach Zeitarbeitskräften ausdrücklich der Bedarf in Stoßzeiten befriedigt werden soll, mit der Inanspruchnahme von Dienstleistungen durch Unterauftragnehmer auch eine Firmenpolitik verfolgt werden: Tätigkeiten auszulagern ("outsourcing"), was mit Zeitarbeitskräften nicht möglich wäre. - Viertens sind die Bedingungen für den Zugang zu diesen beiden Märkten (auf der Angebotsseite) verschieden. Zeitarbeitskräfte könnten theoretisch von jeder Zeitarbeitsfirma bereitgestellt werden, beispielsweise von dem in Artikel 17 Absatz 1 Buchstabe b) des Gesetzes Nr. 84/94 vorgesehenen Unternehmen. Umgekehrt können Hafenarbeiten im Rahmen von Unteraufträgen nur von einem gemäß Artikel 16 des Gesetzes Nr. 84/94 zur Ausführung der Hafenarbeiten zugelassenen Hafenunternehmen mit dem notwendigen Know-how erbracht werden. Folglich muß die fragliche Gesetzgebung auf der Grundlage von drei verschiedenen, wenn auch benachbarten Märkten geprüft werden. 2.1.2. Wesentlicher Teil des Gemeinsamen Marktes (17) Der Gerichtshof entschied in dem Urteil "Hafen von Genua", daß angesichts des Umfangs des Frachtverkehrs dieser Hafen als ein wesentlicher Teil des Gemeinsamen Marktes angesehen werden kann. (18) In ihrem Fristsetzungsschreiben vom 31. Juli 1992 hatte die Kommission die Häfen von Tarent, Venedig, Livorno, Neapel und Ravenna in diese Definition einbezogen. (19) Die fragliche Gesetzgebung führt die selbe Organisation des Marktes in allen italienischen Häfen ein und läßt in jedem der größten italienischen Häfen ähnliche beherrschende Stellungen zu. Dadurch kann im gesamten italienischen Staatsgebiet eine Wettbewerbsverfälschung entstehen. (20) Der Gerichtshof entschied mit Urteil vom 5. Oktober 1994, Rs. C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, daß "diese nationalen Vorschriften dadurch, daß sie (. . .) Monopole nebeneinander stellen, die territorial begrenzt sind, in ihrer Gesamtheit aber das ganze Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erfassen, eine beherrschende Stellung im Sinne von Artikel 86 EG-Vertrag auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes (schaffen)" (3). Die italienische Gesetzgebung ist deshalb nicht nur hinsichtlich ihrer Auswirkung auf den Hafen von Genua oder die Häfen von Genua, Tarent, Venedig, Livorno, Neapel und Ravenna (die an sich schon einen wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes darstellen), sondern auch hinsichtlich aller italienischen Häfen mit innergemeinschaftlichen Transitverkehr zu prüfen, wie das zusätzliche Fristsetzungsschreiben vom 7. Mai 1997 ausführt. (21) Die italienische Regierung hat die Beurteilung der Kommission, was den Abschnitt "wesentlicher Teil des Gemeinsamen Marktes" betrifft, bestritten. Als Hauptargument wird vorgetragen, daß die Märkte der Zeitarbeitskräfte und der arbeitskraftintensiven Hafenarbeiten durch Untervertragnehmer gegenüber dem Markt der Hafenarbeiten von geringfügigen Umfang sind. Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Die fraglichen Märkte sind Märkte für die Bereitstellung von Zeitarbeitskräften und arbeitskraftintensiven Dienstleistungen durch Untervertragnehmer. Es handelt sich um zwei getrennte und nicht austauschbare Märkte gegenüber dem Markt der Hafenarbeiten. Wie bereits ausgeführt, führt aber die italienische Hafengesetzgebung für diese Märkte die gleiche Marktorganisation für das gesamte italienische