95/255/EG: Entscheidung der Kommission vom 17. Februar 1995 zur Vereinbarkeit eines Zusammenschlusses mit dem Gemeinsamen Markt (Sache IV/M.468 - Siemens/Italtel) (Nur der englische Text ist verbindlich)

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zentration beiträgt. (51) Die wichtigsten technologischen Entwicklungen in der öffentlichen Vermittlungstechnik sind weiter oben im Kapitel über die Definition des relevanten Produktmarktes beschrieben worden. Ein wichtiger Effekt liegt darin, daß bedeutsame technologische Neuerungen in der Regel dazu führen, daß die Fernmeldeorganisationen neue Anbieter in ihre Überlegungen einbeziehen und daß neue Anbieter eine Chance erhalten, in neue Märkte einzutreten. In diesem Zusammenhang und zur Beurteilung der möglichen Auswirkungen des angemeldeten Vorhabens ist festzuhalten, daß Telecom Italia bereits ihre Entscheidung getroffen hat, was die Lieferanten digitaler Vermittlungsanlagen betrifft (Ericsson, Alcatel und Italtel). Obgleich ST in der Vergangenheit in Italien Vermittlungsanlagen verkauft hat, handelte es sich dabei nicht um Siemens-Anlagen, sondern um in Italtel-Lizenz gefertigte UT-Anlagen. (52) Dem Beschluß zur Digitalisierung des italienischen Netzes lag eine Architektur zugrunde, die in den achtziger Jahren definiert worden war, als die Umstellung von Analogsystemen auf Digitalsysteme beschlossen wurde. Diese Architektur basiert auf etwa 600 Zonen mit jeweils homogenem Vermittlungssystem. SIP vergab damals jede einzelne Vermittlungszone im Wege von Verhandlungen mit allen Herstellern von Vermittlungsanlagen, die einen flächendeckenden Wartungs- und Supportdienst zu gewährleisten vermochten. Die letzte Zuweisung einer Zone erfolgte 1991. Bei der Umstellung von Analog- auf Digitalbetrieb wollte SIP die Anzahl Systeme in ihrem Netz nach dem Vorbild anderer Mitgliedstaaten von drei auf zwei verringern. Vertreter von Telecom Italia haben diese Entscheidung als einen Tradeoff zwischen höheren Betriebskosten (für Wartung und Einführung neuer Dienste) und vermehrtem Wettbewerb zwischen Lieferanten beschrieben. Schließlich entschied man sich dazu, höhere Betriebskosten zu akzeptieren und, anders als in den meisten anderen Ländern der Gemeinschaft, drei verschiedene Systeme zu behalten. (53) Der nächste mit der Einführung der Digitaltechnik vergleichbare technologische Bruch ist die Einführung der ATM-Vermittlungstechnologie. Gegenwärtig rechnet kein Wettbewerber vor Ende des Jahrhunderts mit größeren kommerziellen Aufträgen für ATM-Vermittlungsanlagen im öffentlichen Sektor. Außerdem herrscht gegenwärtig Ungewißheit darüber, in welchem Umfang ATM-Vermittlungsanlagen tatsächlich die digitalen öffentlichen Sprachübertragungsnetze ersetzen werden. Möglicherweise wird die ATM-Technologie nur in Überlagerungsnetzen für begrenzte spezifische Dienste eingeführt oder auf LANs oder LAN-Verbundsysteme beschränkt werden. In jedem Fall ist festzuhalten, daß die nächste Wettbewerbsrunde im Bereich der öffentlichen Vermittlungstechnik allenfalls in einer Marktstruktur stattfinden wird, die sich durch die (in Italien für 1998 vorgesehene) Liberalisierung der Basisdienste und Infrastrukturen stark verändert haben wird. (54) Zur ATM-Vermittlungstechnik ist anzumerken, daß die Erfahrungen in Ländern, die mit der Einführung von Überlagerungsnetzen mit ATM-Vermittlung begonnen haben, oder bei kommerziellen Anwendungen für ATM in der Datenübermittlung gezeigt haben, daß nichtangestammte Anbieter für öffentliche Telekommunikationsausrüstung auf den Plan getreten sind. Nach Berichten in der Fachpresse haben bereits mehrere bisher nicht vertraglich gebundene Anbieter von öffentlicher Vermittlungstechnik in den USA, in Finnland, in der Schweiz, im Vereinigten Königreich und in Dänemark Aufträge von öffentlichen Netzbetreibern erhalten. 4. Liberalisierung der Dienste und der Infrastruktur (55) Von der Kommission bei ihren Ermittlungen angesprochene Wettbewerber haben darauf hingewiesen, daß die Liberalisierung der Dienste und der Infrastruktur für das tatsächliche Funktionieren der öffentlichen Telekommunikationsausrüstungsmärkte größere Bedeutung hat als das traditionelle Konzept, das sich auf Normung und öffentliche Aufträge stützt. Die Liberalisierung des öffentlichen Sprachtelefondienstes ist für den 1. Januar 1998 vorgesehen (6). Des weiteren einigte sich der Rat am 17. November 1994 grundsätzlich darauf, daß die öffentliche Telekommunikationsinfrastruktur zeitgleich mit den restlichen vorbehaltenen Diensten liberalisiert werden sollte. Dabei ist festzuhalten, daß Italien zu den Ländern gehört, die spezifische Ausnahmen verlangt haben. (56) Laut Aussage verschiedener Wettbewerber hat die fortschreitende Liberalisierung der Dienste (Privattelekommunikation, GSM) das Ertragspotential der Fernmeldeorganisationen schrumpfen lassen. So haben die Fernmeldeorganisationen wichtige Märkte verloren und sind die Preise und Gewinnspannen, wenn sie auf diesen Märkten noch eine Präsenz haben, in jedem Fall durch den Wettbewerb geschrumpft. Als Folge der Liberalisierung der Dienste könnte deshalb mittelbar Druck auf die Fernmeldeorganisationen entstehen, selbst in den noch nicht liberalisierten Gebieten Ausrüstung im Wege des Wettbewerbs zu kaufen, wenn sie ihre globale Gewinnsituation behalten wollen. Die meisten anderen Wettbewerber haben indessen die Liberalisierung der Infrastruktur als den bestimmenden Faktor für die Einführung effektiven Wettbewerbs in diesem Markt bezeichnet. (57) Andererseits ist zu bedenken, daß auch bei einer völlig liberalisierten Infrastruktur die derzeitigen Monopolunternehmen auf ihren einheimischen Märkten weiterhin solange eine sehr starke Stellung einnehmen werden, bis neue Anbieter nach und nach eine eigene Infrastruktur aufbauen. Die Entscheidungen über die grundsätzliche Liberalisierung und deren Zeitplan sind jedenfalls bereits getroffen worden. Dies ist besonders wichtig in Anbetracht des langen Lebenszyklus von Vermittlungsanlagen, da die Entscheidungen betreffend die Infrastruktur, die die Fernmeldeorganisationen in den kommenden Jahren aufbauen werden, für eine lange Zeitspanne irreversible Auswirkungen haben werden und die Entscheidungen über die Wahl der Systeme und Technologien, die die Basis-Telekommunikationsinfrastruktur eines Landes bilden werden, die künftigen Auswirkungen dieser Maßnahmen folglich nicht unberücksichtigt lassen können. 5. Vertikale Aspekte im Bereich der öffentlichen Telekommunikationsausrüstung (58) Einer der Gründe, aus denen die Kommission in diesem Fall die Einleitung einer zweiten Prüfphase beschlossen hat, hängt damit zusammen, daß eines der Gründerunternehmen des Gemeinschaftsunternehmens, nämlich STET, Telecom Italia kontrolliert. Telecom Italia besitzt ausschließlich Rechte zur Erbringung öffentlicher Telekommunikationsdienste und zur Errichtung und zum Betrieb der diesbezüglichen Infrastruktur in Italien und unterliegt folglich nicht den üblichen Wettbewerbssachzwängen auf den heimischen Märkten. Andererseits ist das andere Gründerunternehmen des Gemeinschaftsunternehmens, Siemens, ein europa- und weltweit führender Hersteller von Telekommunikationsausrüstung. Das angemeldete Vorhaben gab daher Anlaß zu ernsthaften Zweifeln bezüglich seiner Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt, da es STET und dem Gemeinschaftsunternehmen grundsätzlich die Möglichkeit eröffnen könnte, den Wettbewerb zwischen Anbietern von öffentlicher Telekommunikationsausrüstung in Italien spürbar zu verfälschen. (59) Nach der zweiten Prüfphase und nach Anhörung einer großen Anzahl Hersteller von Telekommunikationsausrüstung und Fernmeldeunternehmen ist die Kommission zu der Schlußfolgerung gelangt, daß der angemeldete Zusammenschluß aus den nachstehenden Gründen keine beherrschende Stellung auf den Märkten für öffentliche Telekommunikationsausrüstung (Vermittlungs- und Übertragungstechnik) begründet oder verstärkt. (60) Zunächst muß geprüft werden, inwieweit durch den angemeldeten Zusammenschluß eine Marktstruktur entsteht, die dergestalt ist, daß sie ein objektives Interesse von STET schafft oder verstärkt, Telecom Italia zu einer wettbewerbsfeindlichen Beschaffungspolitik zu zwingen oder einem Lieferanten eine Vorzugsbehandlung einzuräumen. In diesem Zusammenhang ist zu vermerken, daß STET für den Fall, daß der angemeldete Zusammenschluß nicht vollzogen wird, als Kapitaleignerin weiterhin die volle Kontrolle über Italtel haben wird. Im Fall des Vollzugs des Zusammenschlusses würden die Vorteile einer von STET gegenüber Telecom Italia aufgezwungenen bevorzugten Behandlung des Gemeinschaftsunternehmens mit Siemens geteilt werden. Nach dem ersten Augenschein verringert deshalb das angemeldete Vorhaben das objektive Interesse von STET oder Telecom Italia, das Gemeinschaftsunternehmen auf Kosten von Telecom Italia beispielsweise dadurch zu begünstigen, daß höhere Preise für Ausrüstung akzeptiert werden. Dies gilt umso mehr, als Siemens nur über den Ausrüstungslieferanten Italtel direkten Einfluß erhält und überhaupt keinen Einfluß über die Fernmeldeorganisation (Telecom Italia) oder dessen Gründerunternehmen (STET). Ein solcher Vorgang wäre völlig anderer Art. (61) Die wirtschaftlichen Interessen von STET oder in letzter Instanz von IRI sind bezüglich der Erbringung von Telekommunikationsdiensten weit umfassender als bezüglich der Fertigung von Telekommunikationsausrüstung. Der Umsatz von Telecom Italia macht, grob angesagt, 80 % des Gesamtumsatzes der zur STET-Gruppe gehörenden Unternehmen aus. (62) Obgleich STET die Kontrolle über Telecom Italia hat, befindet sich ein beträchtlicher Teil des Stammkapitals beider Unternehmen (mehr als 40 %) in privaten Händen. Die beiden Unternehmen können nicht als eine Wirtschaftseinheit bezeichnet werden, und die Interessen eines großen Teils der Anteilseigner von Telecom Italia sind mit Sicherheit eindeutig von denen des künftigen Gemeinschaftsunternehmens zu unterscheiden. Die Unterscheidung zwischen den Interessen der Dienste- und der Fertigungsaktivitäten innerhalb der STET-Gruppe hat sich im Rahmen der Reorganisation von STET durch die Errichtung von Tecnitel, einer hundertprozentigen STET-Tochter, weiter verstärkt. Tecnitel bildet in der Struktur der STET-Gruppe eine getrennte organisatorische Ebene, deren Hauptfunktion die Überwachung der Fertigungsaktivitäten von STET einschließlich Planung, technische und wirtschaftliche Kontrolle des Fertigungsbereichs und Ausübung der Stimmrechte im Namen von STET bei den Aktionärsversammlungen in den Fertigungsunternehmen ist. STET hat ferner in diesem Verfahren schriftlich erklärt, daß sie nicht in die Beschaffungspolitik von Telecom Italia, insbesondere im Hinblick auf die Auswahl der Lieferanten, eingreifen werde und daß sie eine klare Trennung aufrechterhalten werde zwischen dem Vorstand, dem Vorstandsvorsitzenden und generell der Geschäftsführung von Telecom Italia, Tecnitel und den Gesellschaften der Italtel-Gruppe. (63) Die oben beschriebenen Strukturmerkmale der öffentlichen Telekommunikationsmärkte und die während der Ermittlungen gewonnenen Erkenntnisse deuten darauf hin, daß die Beteiligung von Siemens am Kapital von Italtel keine bedeutsame Verschlechterung der Wettbewerbsbedingungen zur Folge haben würde. Die Aktionärsbeziehung zwischen Siemens und STET und zwischen STET und Italtel dürfte keine spürbaren Auswirkungen während des Ausbaus und der Erweiterung des bestehenden Netzes haben, da die Entscheidungen betreffend die Basissysteme des Netzes bereits getroffen sind. Dies wird des weiteren durch die Ertragsschätzungen der Parteien für das Gemeinschaftsunternehmen bestätigt, wonach der größte Teil des Mehrumsatzes im Export erzielt wird. Die Vereinbarungen über das Gemeinschaftsunternehmen geben diesem das Ziel vor, bis 1997 40 % des Umsatzes im Export zu erwirtschaften. Außerdem hat keiner der derzeitigen Wettbewerber der Parteien in Italien in der zweiten Prüfphase gegenüber der Kommission ernste Bedenken geäußert, was die Sicherung ihrer Position in Italien betrifft. (64) Längerfristig gesehen und insbesondere im Hinblick auf die Einführung neuer Technologien befinden sich die Märkte für Telekommunikationstechnik wegen i) der möglichen Entwicklung großer Märkte als Folge technologischer Entwicklungen, ii) des Umstands, daß die Normung und die Gesetzgebung auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens nach und nach größere Auswirkungen auf die Öffnung der nationalen Märkte haben werden, und iii) der weiteren Fortschritte auf dem Wege zur Liberalisierung der Telekommunikationsdienste und vor allem der Infrastruktur, die mehr und mehr zur Entstehung eines weltweiten Marktes für öffentliche Telekommunikationsausrüstung führen wird, mitten im Umbruch. Die Auswirkungen dieser verschiedenen Entwicklungen sind bereits in der Mobilkommunikation festzustellen, wo die Festlegung einer Europäischen Norm (GSM), die Liberalisierung der Dienste und die Liberalisierung der Infrastruktur bereits zur Entstehung eines europa-, wenn nicht weltweiten Marktes für Telekommunikationstechnik geführt haben. Mobilfunknetze (65) Im Mobilfunksektor ist der Marktanteil von Italtel in den letzten drei Jahren zurückgegangen (von 64 % 1990/91 auf 39 % 1992/93), während Siemens 1992/93 einen Marktanteil von 6 % erreichte. Die Hauptwettbewerber der Parteien sind Ericsson mit einem Marktanteil von 41 % 1992/93 und Alcatel mit einem Marktanteil von rund 10 %. Des weiteren ist der Markt für Mobilfunknetze in Italien mit dem Markteintritt eines zweiten GSM-Mobilfunkbetreibers, nämlich Omnitel-Pronto Italia Consortium, der im Anschluß an ein Ausschreibungsverfahren von der italienischen Regierung den Auftrag erhielt, dem Wettbewerb geöffnet worden. Aus Untersuchungen in den dem Wettbewerb bereits geöffneten europäischen Ländern kann gefolgert werden, daß der Zugang eines zweiten Mobilfunkbetreibers für GSM in Italien spürbare Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation auf dem Markt für Mobilfunktechnik haben wird, da die neuen Betreiber für den Aufbau einer eigenen Infrastruktur für Mobiltelekommunikationsdienste üblicherweise Material einer Vielzahl von Herstellern verwenden. Einige GSM-Betreiber haben für jeden der verschiedenen Teile der Mobilfunkinfrastruktur (Vermittlung, Funkfeststation, Richtfunkausrüstung und Endgeräte) mehr als einen Lieferanten. GSM ist ein eigenständiges Netz, das an klar definierten Punkten an die übrige Telekommunikationsinfrastruktur angeschlossen ist. Die GSM-Architektur ist in den vom ETSI herausgegebenen GSM-Empfehlungen definiert und in den EWR-Ländern als nationaler Standard eingeführt worden. Die klare Architektur und Schnittstellenstruktur von GSM hat zur Entstehung eines echten europaweiten (und in Zukunft weltweiten) Ausrüstungsmarktes geführt. Im Regelfall werden die Lieferanten von Infrastruktur auf weltweiter Basis im Rahmen von Ausschreibungen ausgewählt. Dazu wird eine Vielzahl von Anbietern zur Angebotsabgabe aufgefordert, darunter Unternehmen wie Siemens, Ericsson, Sel-Alcatel, Nokia, Motorola, Matra, AT& T, Northern Telecom and Orbitel. Gewöhnlich beachten die GSM-Betreiber bei der Auftragsvergabe folgende Kriterien: - Technologie, - Renommee des Lieferanten, - Preis, - Technik und technisches Wissen, - Fähigkeit zur Erfuellung der Liefererfordernisse. Die Wahl der Ausrüstung ist für die Wettbewerbsfähigkeit des von GSM-Betreibern angebotenen Dienstes von existenzieller Bedeutung. Selbst bei starker lokaler Komponente des Dienstemarktes hat der Markt für GSM-Ausrüstung weltweite Dimension. B. Ausrüstung für private Telekommunikation (66) Bei Ausrüstung für private Telekommunikation ist der Marktanteil von Italtel im Segment PBX, KTS und dazu gehörige Endgeräte zurückgegangen (von 22,9 % 1990/91 auf 17 % 1992/93), während Siemens 1992/93 einen Marktanteil von 9 % erlangte. In Durchführung der Richtlinie 88/301/EWG der Kommission (7) über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikations-Endgeräte sind die einzelnen Märkte mittlerweile voll liberalisiert. Eine große Anzahl Hersteller ist auf dem Markt präsent. Entsprechend dem zersplitterten Fertigungssektor läuft der Vertrieb über eine große Anzahl Vertriebshändler. (67) Was die Ausrüstung für private Telekommunikation betrifft, so haben die im Laufe der Untersuchung angesprochenen Kunden erklärt, sie würden auch nach Vollzug des Zusammenschlusses Ausrüstung von einer ausreichend großen Zahl alternativer Anbieter beziehen können. In der Regel haben sie angegeben, daß sie ihre Ausrüstung über SIP beziehen, was ihnen die Möglichkeit bietet, Produkte verschiedener Hersteller (Siemens, Alcatel, Italtel, Ericsson) zu wählen. Weiterhin gebe es auch andere potentielle Anbieter wie Philips, Olivetti, IBM und Northern Telecom. Die von der Kommission angesprochenen Wettbewerber haben in der Regel angegeben, daß sie keine größeren Schwierigkeiten haben, in Italien zu verkaufen. (68) Die Position der fusionierten Einheit auf den verschiedenen Märkten für Privattelekommunikationsausrüstung ist, gemessen am Marktanteil, vergleichsweise schwächer als im Sektor öffentliche Telekommunikation. Auch hat Italtel in den letzten drei Jahren erhebliche Marktanteile eingebüßt. Obgleich SIP als Vertriebsgesellschaft weiterhin eine sehr starke Position einnimmt, sind wegen des Fehlens rechtlicher Schranken auch Direktverkäufe von Anbieter zu Abnehmer möglich. Laut eigener Aussage können die Wettbewerber den italienischen Markt entweder direkt oder über andere Vertriebskanäle als SIP wie unabhängige Vertriebsgesellschaften beliefern. VII. SCHLUSSFOLGERUNG (69) Aus den oben dargelegten Gründen ist die Kommission der Auffassung, daß der beabsichtigte Zusammenschluß auf keinem der oben identifizierten Märkte in den Sektoren öffentliche und private Telekommunikationsausrüstung zur Begründung oder Verstärkung einer beherrschenden Stellung führt, durch die wirksamer Wettbewerb im Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 erheblich behindert würde. Der Zusammenschluß kann daher für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Der vorgesehene Zusammenschluß zwischen STET und Siemens wird für mit dem Gemeinsamen Markt und dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erklärt. Artikel 2 Diese Entscheidung ist gerichtet an: STET Società Finanziaria Telefonica SpA Corso d'Italia 41 I-00198 Roma und Siemens Aktiengesellschaft Wittelsbacherplatz 2 D-80333 München Brüssel, den 17. Februar 1995 Für die Kommission Karel VAN MIERT Mitglied der Kommission (1) ABl. Nr. L 395 vom 30. 12. 1989, S. 1 (berichtigte Fassung im ABl. Nr. L 257 vom 21. 9. 1990, S. 13). (2) ABl. Nr. C 176 vom 11. 7. 1995, S. 4. (3) ABl. Nr. C 253 vom 10. 9. 1994, S. 10. (4) ABl. Nr. L 297 vom 29. 10. 1990, S. 1, ersetzt durch die Richtlinie 93/38/EWG (ABl. Nr. L 199 vom 9. 8. 1993, S. 84). (5) ABl. Nr. L 122 vom 17. 5. 1991, S. 48. (6) Entschließung des Rates vom 22. Juli 1993 zur Prüfung der Lage im Bereich Telekommunikation und zu den notwendigen künftigen Entwicklungen in diesem Bereich (ABl. Nr. C 213 vom 6. 8. 1993, S. 1). (7) ABl. Nr. L 131 vom 27. 5. 1988, S. 73.