2002/631/EG: Entscheidung der Kommission vom 7. Mai 2002 über eine mutmaßliche Beihilfe Deutschlands zugunsten der RAG AG im Rahmen der Privatisierung der Saarbergwerke AG (Text von Bedeutung für den EWR) (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 1810)

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genüber [...] DEM/t SKE im Jahr 1992 betragen dürften". (36) Angesichts der geologischen Schwierigkeiten bei den Kohlevorkommen in Deutschland und der mit ihrem Abbau verbundenen Produktionskosten liegt es auf der Hand, dass die von diesen Produktionseinheiten geförderte Steinkohle nicht in der Lage ist - und es auch in Zukunft nicht sein wird - mit der Importkohle aus Drittländern zu konkurrieren. Trotz eines tiefgreifenden Umstrukturierungs-, Modernisierungs- und Rationalisierungsprozesses im Steinkohlenbergbau, der auf eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit abzielt, ist und bleibt die deutsche Steinkohlenproduktion, auch bei einer spürbaren Steigerung der Produktivität, einer schrittweisen Stilllegung der defizitärsten Produktionsanlagen und einem drastischen Personalabbau in diesem Sektor, gegenüber den Einfuhren aus Drittländern wettbewerbsunfähig. (37) Die Entwicklung im Steinkohlensektor in den Jahren nach der Zusammenlegung von RAG/Saarbergwerke bestätigt diese Analyse. Während im Kohlekompromiss für 2002 eine Kohleproduktion von 37 Mio. t SKE vorgesehen war, dürften die in Zusammenhang mit der chronischen Wettbewerbsschwäche des Sektors stehenden Maßnahmen zur Reduzierung der Fördertätigkeit dazu führen, dass die Steinkohleproduktion in Deutschland im Jahr 2002 unter 29 Mio. t SKE liegt. Der für das Jahr 2000 mit 35 Mio. t SKE veranschlagte Umfang ist bereits geringer als nach dem Kohlekompromiss für 2002 vorgesehen. (38) In seiner Anmeldung der Kohlebeihilfen für das Jahr 2000 vom 22. November 2000 hatte Deutschland bereits erklärt, dass weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Fördertätigkeit, die mit zusätzlichen Stilllegungen verbunden sein würden, erforderlich seien. Die Kommission hatte dazu in ihrer Entscheidung 2001/361/EGKS(14) zur Kenntnis genommen, dass mit diesem Kapazitätsabbau die umfangreichen Maßnahmen zur Umstrukturierung, Rationalisierung, Modernisierung und zur Reduzierung der Fördertätigkeit fortgesetzt werden, die seit dem Kohlekompromiss von 1997 bereits erfolgt sind. (39) Die für die Kommission von [...] durchgeführte Studie bestätigt, dass die Übernahme des Steinkohlesektors der Saarbergwerke für die RAG ein hohes Risiko bedeute. Dieses Risiko betreffe insbesondere die stetige Verringerung der Beihilfen, deren Beträge im Kohlekompromiss festgeschrieben sind, die Unsicherheiten hinsichtlich der Zeit nach 2005, da der Kohlekompromiss Ende 2005 ausläuft, die Tatsache, dass die staatlichen Beihilfen für den Steinkohlenbergbau von der Kommission genehmigt werden müssen, die Unsicherheit hinsichtlich der Kohlepreise auf dem Weltmarkt und die Schwierigkeit, den Produktionsumfang so anzupassen, dass eine optimale Nutzung der staatlichen Beihilfen möglich ist. Die [...]-Studie kommt zu dem Ergebnis, dass diese Risiken sich zwar nur schwer quantifizieren lassen, aber dass ihre Auswirkungen für die RAG mehr als wahrscheinlich negativ seien, da die RAG durch den Kauf der Saarbergwerke ohne erkennbare Gegenleistung erhebliche Risiken auf sich genommen habe. Auch das Auslaufen des EGKS-Vertrags und der Regelung über staatliche Beihilfen für den Steinkohlenbergbau im Rahmen der Entscheidung Nr. 3632/93/EGKS am 23. Juli 2002 waren zum Zeitpunkt der Zusammenlegung als weitere Risiken für die RAG zu betrachten. (40) Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass die Bewertung des Steinkohlensektors durch [...] von der Hypothese ausgeht, dass nach 2005, d. h. nach Auslaufen des Kohlekompromisses, in Deutschland keine Steinkohle mehr gefördert werde. Es bestehen also erhebliche Zweifel hinsichtlich der Zukunft dieser Branche in Deutschland nach 2005. (41) Aus diesen Ausführungen ergibt sich trotz aller Schwierigkeiten, den Wert des Steinkohlesektors präzise zu bestimmen, die Schlussfolgerung, dass dieser Sektor ungeachtet der alljährlich von Deutschland gezahlten Subventionen zur Deckung der Betriebsverluste einen negativen Wert aufweist. Das Fehlen jeglicher Aussichten auf Wettbewerbsfähigkeit zum Zeitpunkt der Zusammenlegung hat sich in den Jahren danach bestätigt. Daher kann davon ausgegangen werden, dass die Einschätzung des Fortführungswerts mit einem negativen Wert von [...] Mio. DEM durch [...] realistisch ist. V.2. Wert des weißen Bereichs (42) Der Sektor Elektrizitätserzeugung hat nach [...] einen negativen Wert von [...] Mio. DEM. Dieser Wert kommt aufgrund von zwei Hypothesen zustande: Zum einen ist der Bereich eng mit dem saarländischen Steinkohlenbergbau verbunden, und zum anderen wird dieser Kohlenbergbau nach 2005 aufgegeben. In Anbetracht der engen Verflechtung zwischen dem Bergbaubereich und der Elektrizitätserzeugung hängt der Wert des letztgenannten Bereichs stark von der Verfügbarkeit der im Saarland geförderten Kohle ab. Deutschland verpflichtete sich zum Zeitpunkt des Verkaufs der Saarbergwerke lediglich zu einer Deckung der Betriebsverluste des Steinkohlenbergbaus bis zum Jahr 2005. Da es keinerlei Garantie für die Gewährung von Beihilfen nach diesem Zeitpunkt gibt und da der deutsche Steinkohlenbergbau unter einer chronischen Wettbewerbsschwäche leidet, kann laut [...] nicht ausgeschlossen werden, dass der Steinkohlenbergbau nach 2005 einfach verschwindet. Das Verschwinden der deutschen Steinkohlenförderung würde die Kraftwerke zur Einfuhr von Kohle zwingen, was nach Angaben Deutschlands bedeutende zusätzliche Kosten verursachen würde, insbesondere für den Transport der Kohle ab den Umschlagshäfen. (43) Das hypothetische Verschwinden des Bergbaus nach 2005 würde folglich zu einer völligen Neutralisierung des Wertes der Elektrizitätserzeugung führen. Bei Verfügbarkeit von in Deutschland geförderter Kohle nach 2005 schätzt [...] den Wert der Elektrizitätserzeugung jedoch mit [...] Mio. DEM positiv ein. (44) Die anderen Tätigkeiten des weißen Bereichs als Elektrizitätserzeugung wurden von [...] wie folgt bewertet: a) Fernheizung: [...] mit [...] Mio. DEM, b) Umwelt: [...] mit [...] Mio. DEM, c) Handel und Dienstleistungen: [...] mit [...] Mio. DEM, d) Gummi: [...] mit [...] Mio. DEM. (45) [...] hat einerseits die Leistungen der Tätigkeiten des weißen Bereichs und zum anderen die Ergebnisse der Verkäufe bestimmter Segmente dieses Sektors nach der Zusammenlegung analysiert. Danach war die Rentabilität dieser Tätigkeiten zwischen 1992 und 1996 mit etwa [...] % sehr gering. Nichts deutet also darauf hin, dass die Tätigkeiten des weißen Bereichs der Saarbergwerke für die RAG einen Mehrwert bedeutet hätten. Die Verkäufe bestimmter Tätigkeitsbereiche nach der Zusammenlegung waren offenbar mit Verlusten in Höhe von [...] Mio. DEM verbunden. (46) Aufgrund dieser Ausführungen ist der globale Wert des weißen Bereichs als leicht positiv zu veranschlagen. Aus der [...]-Analyse ergibt sich, dass der von [...] geschätzte Wert realistisch ist, der in Anbetracht der Hypothese hinsichtlich der Zukunft des Steinkohlenbergbaus nach 2005 und der Wirkung auf den Wert des Stromerzeugungsbereichs zwischen [...] Mio. DEM und [...] Mio. DEM angesiedelt wird. V.3. Verkauf des Unternehmens (47) Die Argumentation Deutschlands in seinem Schreiben vom 8. Mai 2000 beruht auf der Hypothese, dass nur eine Veräußerung der Saarbergwerke in ihrer Gesamtheit in Betracht kam und dass dieses Paket einen negativen Wert hatte. Der positive Wert einiger weißer Unternehmensbereiche hätte den beträchtlichen negativen Wert des schwarzen Bereichs nicht ausgleichen können, sei es bei Fortführung oder Liquidation dieses Bereichs. Angesichts des chronischen Defizits des Steinkohlenbereichs der Saarbergwerke stellte der Verkauf des Unternehmens für 2 DEM "wie es steht und liegt" für Deutschland die bestmögliche Lösung dar. (48) Deutschland verweist darauf, dass eine Zerschlagung der Saarbergwerke durch Verkauf der verschiedenen Unternehmensbereiche nicht zu einem positiven Wert geführt hätte. (49) Hinzu kommt, dass die verschiedenen Tätigkeitsbereiche innerhalb der Gruppe Saarbergwerke nicht strukturell getrennt waren. Folglich hätte die Liquidation eines oder mehrerer defizitärer Bereiche - insbesondere des Kohlebereichs - mit negativem Restwert durch den positiven Wert aus dem Verkauf anderer Unternehmensbereiche kompensiert werden müssen. Die Liquidation des Bergbaubereichs, dessen negativer Wert von [...] mit etwa [...] Mrd. DEM veranschlagt wird, hätte somit die Erlöse aus dem Verkauf der profitablen Unternehmensbereiche weitgehend aufgezehrt. (50) Die Analyse der Buchführung der RAG bestätigt, dass die Übernahme der Saarbergwerke nicht zu einem positiven Wert geführt hat. Vielmehr steht am Ende dieser Operation ein negatives Ergebnis von [...] Mio. DEM. Dieser negative Betrag ergibt sich insbesondere aus buchmäßigen Berichtigungen nach dem Zusammenschluss. Manche dieser Berichtigungen hätten nach den allgemein üblichen Buchführungsgrundsätzen von den Saarbergwerken vor dem Zusammenschluss durchgeführt werden müssen. Andere Berichtigungen waren dadurch gerechtfertigt, dass bei den Saarbergwerken andere Buchführungsgrundsätze angewendet wurden als bei der RAG. [...] ist der Auffassung, dass einige dieser Berichtigungen zu hoch angesetzt wurden, jedoch nur in einem Umfang von [...] Mio. DEM. [...] kommt zu dem Schluss, dass für die RAG durch den Kauf der Saarbergwerke 1998 kein positiver Wert entstehen konnte. V.4. Der angebliche Wert von 1 Mrd. DEM (51) Nach dem Bericht von Roland Berger & Partner vom März 1996 kann der Wert des weißen Bereichs mit etwa 1 Mrd. DEM veranschlagt werden. Dieser Bericht war jedoch nicht als Bewertung im Hinblick auf eine Privatisierung der Saarbergwerke angelegt. Deutschland verweist in seinem Schreiben vom 8. Mai 2000 darauf, dass dieser Betrag sich auf die Hypothese stützte, dass die als notwendig erachteten Umstrukturierungsmaßnahmen stattfinden, was bei der Privatisierung des Unternehmens nicht der Fall war. Der Wert von 1 Mrd. DEM beruhte daher nicht auf einer Bewertung des Unternehmens "wie es steht und liegt", sondern nahm bereits die Umstrukturierungsmaßnahmen vorweg, die von Roland Berger & Partner als notwendig erachtet wurden. Es handelte sich also um einen "Umstrukturierungswert". (52) Der für den weißen Bereich von Roland Berger & Partner in ihrem Bericht vom März 1996 veranschlagte Wert wurde im Übrigen durch keinen anderen Bericht bestätigt, weder durch [...],[...] noch durch die im Auftrag der Kommission angefertigte [...]-Studie. (53) Das Aufforderungsschreiben der Kommission vom 4. Februar 2000, nach dem bei der Privatisierung der Saarbergwerke möglicherweise eine staatliche Beihilfe von 1 Mrd. DEM im Spiel gewesen sei, stützte sich vor allem auf die Tatsache, dass alle im Kohlekompromiss vorgesehenen Maßnahmen, insbesondere die Zusammenlegung der Geschäftsfelder Steinkohlenbergbau der Saarbergwerke und der Preussag Anthrazit innerhalb der RAG, zum einen eine überregionale Rationalisierung und zum anderen eine sozialverträgliche Gestaltung des Anpassungsprozesses bezweckten, um den Bergbau über das Jahr 2005 hinaus lebens- und leistungsfähig zu erhalten. (54) Leider muss festgestellt werden, dass die Umstrukturierung des Steinkohlenbergbaus nach der Privatisierung der Saarbergwerke 1998 nicht zu einer spürbaren Verbesserung der Wirtschaftlichkeit dieses Sektors geführt hat. Die Umstrukturierungsbemühungen, die zu wesentlich umfangreicheren Bergwerksstilllegungen und Produktionsverringerungen geführt haben, als im Kohlekompromiss vorgesehen, haben es nicht ermöglicht, die Wettbewerbsschwäche des Sektors zu beheben. Unter diesen Voraussetzungen ist der langfristige Fortbestand des saarländischen Steinkohlenbergbaus sehr fraglich. V.5. Untersuchung des Verkaufs nach Maßgabe der Kommissionsgepflogenheiten bei Verkäufen gebündelter Unternehmen ("Cluster-sales") (55) Wie in den Erwägungsgründen 20 und 21 ausgeführt, war die Kommission der Auffassung, dass der Verkauf für 2 DEM eine staatliche Beihilfe darstellen könnte, da er Vermögenswerte mit einem möglicherweise hohen positiven Wert einschloss. Selbst wenn der niedrige Preis, gemessen an der Gesamtheit der verkauften Geschäftsbereiche, gerechtfertigt war, so geht die Kommission in den Fällen, in denen Behörden verlangen, getrennte Geschäftsbereiche zusammen zu verkaufen, üblicherweise doch davon aus, dass der Verkauf nicht bedingungsfrei erfolgt und somit eine staatliche Beihilfe einschließen kann. Vor allem wenn ein Geschäftsbereich mit negativem Wert und ein anderer mit positivem Wert zusammen verkauft werden sollen, könnte man annehmen, dass der Verkauf eine staatliche Beihilfe für den erstgenannten Bereich darstellt - ebenso wie bei einem getrennten Verkauf des Geschäftsbereichs für einen negativen Preis. (56) Ein Beispiel dieser Strategie ist das Schreiben der Kommission vom 8. Dezember 1992 an Deutschland (SG(92)D/17613), in dem es heißt: "In Fällen, wo derartige Unternehmen nicht historisch zusammengewachsen sind, kann die Kommission nicht die Auffassung vertreten, dass ein künstlicher Zusammenschluss von Unternehmen ihrem Erfordernis entspricht, die Angebote dürften nicht mit Auflagen verknüpft sein.". Dies wurde insbesondere beim Verkauf der Lintra-Gruppe (Beihilfe Nr. N 49/95)(15) angeführt. Rechtfertigen lässt sich eine solche Auffassung vor allem durch einen Verweis auf das voraussichtliche Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers in gleicher Lage, der ein Unternehmen mit negativem Wert eher auflösen würde als auf den Erlös aus dem Verkauf eines Unternehmens mit positivem Wert zu verzichten. (57) Die Kommission hat geprüft, ob diese Argumentation auch auf den Fall der Saarbergwerke zutrifft, und festgestellt (siehe Erwägungsgrund 49), dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der sich in der gleichen Lage wie die Eigentümer der Saarbergwerke befände, keine Möglichkeit hätte zu verhindern, dass der positive Wert des weißen Bereichs durch den negativen Wert des schwarzen Sektors aufgezehrt würde, da der Kohlebereich der Saarbergwerke nicht als getrennte juristische Person konstituiert war. Wie der Aufbau der Gesellschaft zeigt, gehörte der Kohlebereich zu der Holdinggesellschaft Saarbergwerke AG. (58) Allerdings ist dies nach Ansicht der Kommission keine vollständig überzeugende Analyse. Angesichts der mangelnden Rentabilität und der großen potenziellen Verbindlichkeiten des schwarzen Sektors, dessen Überleben voll und ganz von staatlichen Beihilfen abhängt, scheint es fraglich, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber es zugelassen hätte, dass Vermögenswerte mit einem erheblichen positiven Wert so ungeschützt sind. Der marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber kann daher nicht ohne Weiteres als Maßstab herangezogen werden. (59) Andererseits hat Deutschland auch angegeben, dass es zwischen den verschiedenen Geschäftsbereichen der Saarbergwerke, insbesondere zwischen dem Kohle- und dem Elektrizitätserzeugungssektor, historische und kommerzielle Verbindungen gibt, auch wenn festgestellt werden muss, dass die deutsche Kohle in der Elektrizitätserzeugung immer mehr durch Importkohle ersetzt wird (von 1992 bis 1998 ging die deutsche Kohle von 72 Mio. t SKE auf 47 Mio. t SKE zurück, und dieser Trend hält mit weniger als 35 Mio. t SKE im Jahr 2000 noch an). Zumindest bei dem Zusammenschluss 1998 gab es zwischen den verschiedenen Tätigkeitsbereichen der Saarbergwerke eine gewisse Verbindung, die bei einem kurzfristigen Ersatz der einheimischen Kohle durch Importkohle zu Schwierigkeiten hätte führen können. Angesichts all dieser Umstände ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass die Argumentation zum Verkauf gebündelter Unternehmen ("Cluster-sales") in diesem Fall nicht zum Tragen kommen dürfte. Sie weist jedoch darauf hin, dass sie bei solchen Verkäufen in eindeutig gelagerten Fällen (vor allem wenn die Geschäftsbereiche über keine kommerziellen oder historischen Verbindungen verfügen und zu getrennten Gesellschaften gehören) auch weiterhin dieses Argument in der in den Erwägungsgründen 55 und 56 beschriebenen Weise anwenden wird. VI. SCHLUSSFOLGERUNG (60) Die Privatisierung der Saarbergwerke durch den Verkauf an die RAG zum Preis von 2 DEM enthielt kein Beihilfeelement. Der Verkauf des Unternehmens "wie es steht und liegt", d. h. ohne vorherige finanzielle Konsolidierungsmaßnahmen, war in Anbetracht der beträchtlichen wirtschaftlichen Risiken eine Maßnahme, bei der sich die öffentliche Hand wie ein marktwirtschaftlich handelnder, an der Optimierung des Verkaufserlöses orientierter Veräußerer verhalten hat. (61) Das Fehlen eines positiven Werts der Saarbergwerke steht im Zusammenhang mit dem Kohlebereich, der durch ein chronisches Defizit und eine sehr unsichere Zukunft gekennzeichnet ist. Das Fehlen des positiven Werts wird durch drei Berichte bestätigt, von denen einer durch ein Wirtschaftsprüfungsunternehmen im Auftrag der Kommission erstellt wurde. (62) Nach dem Bericht von [...] ist der Fortführungswert der Saarbergwerke mit einem negativen Wert von [...] Mio. DEM zu bewerten, d. h. ein negativer Wert in Höhe von [...] Mio. DEM für den schwarzen Bereich und ein positiver Wert von [...] Mio. DEM für den weißen Bereich - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Die Privatisierung des Unternehmens Saarbergwerke AG durch seinen Verkauf an das Unternehmen RAG AG zum Preis von 2 DEM beinhaltet keine staatliche Beihilfe. Artikel 2 Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet. Brüssel, den 7. Mai 2002 Für die Kommission Loyola De Palacio Vizepräsident (1) ABl. L 329 vom 30.12.1993, S. 12. (2) ABl. C 101 vom 8.4.2000, S. 3. (3) t SKE = Tonne Steinkohleneinheit. (4) Sache Nr. IV/EGKS.1252 - RAG/Saarbergwerke/Preussag Anthrazit. (5) Slg. 2001, S. II-337. (6) Rechtssachen C-157/01 P und C-169/01 P. (7) Vertrauliche Angaben. (8) Rechtssache T-29/99, Vasa Energy/Kommission (Beschluss nicht veröffentlicht). (9) Siehe Fußnote 2. (10) ABl. L 324 vom 2.12.1998, S. 30. (11) ABl. L 109 vom 27.4.1999, S. 14. (12) ABl. L 117 vom 5.5.1999, S. 44. (13) Slg. 1999, S. II - 2585. (14) ABl. L 127 vom 9.5.2001, S. 55. (15) ABl. C 168 vom 12.10.1996, S. 10.