Beschluss (EU) 2025/906 der Kommission vom 22. November 2024 über die staatliche Beihilfe Deutschlands SA.48580 (2017/C) zugunsten der WestSpiel (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2024) 8105)

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Amtsblatt der Europäischen Union DE Reihe L 2025/906 22.5.2025 BESCHLUSS (EU) 2025/906 DER KOMMISSION vom 22. November 2024 über die staatliche Beihilfe Deutschlands SA.48580 (2017/C) zugunsten der WestSpiel (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2024) 8105) (Nur der deutsche Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1, gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a, nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen, in Erwägung nachstehender Gründe: 1. VERFAHREN (1) Mit Schreiben vom 20. Juni 2017 sind bei der Kommission zwei Beschwerden eingegangen, die vom Fachverband Spielhallen e.V. (im Folgenden „FSH“) und einem weiteren Beschwerdeführer (zusammen „die Beschwerdeführer“) im Zusammenhang mit der mutmaßlichen staatlichen Beihilfe des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden „NRW“) für die Westdeutsche Spielbanken GmbH & Co. KG (im Folgenden „WestSpiel“) eingereicht wurden. (2) Die Beschwerden wurden unter den Nummern SA.48580 und SA.48842 getrennt voneinander registriert. Am 16. April 2018 wurden beide Beihilfesachen von der Kommission unter der Nummer SA.48580 zusammengeführt. (3) Am 2. August 2018 übermittelte die Kommission Deutschland eine nichtvertrauliche Fassung der Beschwerden und ersuchte um weitere Auskünfte. Nach Beantragung einer Verlängerung der Antwortfrist, die gewährt wurde, legte Deutschland mit Schreiben vom 2. Oktober 2018 seinen Standpunkt zu den Beschwerden dar und beantwortete das Auskunftsersuchen. (4) Am 6. Februar 2019 forderte die Kommission weitere Unterlagen von Deutschland an, die Deutschland am 22. Februar 2019 vorlegte. Am 12. Juni 2019 übermittelte die Kommission die nichtvertrauliche Fassung der Mitteilung der Bundesregierung vom 2. Oktober 2018 an die Beschwerdeführer mit der Bitte um Stellungnahme. Am 8. August 2019 übermittelten die Beschwerdeführer ihren Standpunkt zu den Argumenten Deutschlands und hielten ihre Beschwerden aufrecht. (5) Am 8. Oktober 2019 forderte die Kommission zusätzliche Unterlagen von Deutschland an, die am 24. Oktober 2019 vorgelegt wurden. (6) Mit Schreiben vom 9. Oktober 2019 forderten die Beschwerdeführer die Kommission nach Artikel 265 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“) förmlich auf, einen Beschluss in dieser Angelegenheit zu erlassen. (7) Mit Schreiben vom 9. Dezember 2019 teilte die Kommission Deutschland ihren Beschluss mit, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“). Mit E-Mail vom 15. Januar 2020 bestätigte Deutschland, dass der Einleitungsbeschluss keine vertraulichen Informationen enthalte. (8) Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (2). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu der mutmaßlichen Beihilfe/Maßnahme Stellung zu nehmen. (9) Am 27. Januar 2020 übermittelte die Kommission Deutschland die Ausführungen der Beschwerdeführer vom 8. August 2019. (10) Am 2. März 2020 übermittelte Deutschland eine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss und zum Vorbringen der Beschwerdeführer vom 8. August 2019. Im Anschluss an eine Telefonkonferenz zwischen der Kommission und Deutschland vom 3. Juni 2020 übermittelte Deutschland am 17. Juni 2020 weitere schriftliche Ausführungen zur Erläuterung seines Standpunkts. Innerhalb der im Einleitungsbeschluss gesetzten Frist gingen keine Stellungnahmen Dritter ein. (11) Die Beschwerdeführer übermittelten am 6. August 2020 eine Stellungnahme, zu der sich Deutschland am 1. Oktober 2020 in einer Mitteilung der Bundesregierung äußerte. (12) Am 18. Dezember 2020 übermittelte Deutschland der Kommission aktualisierte Informationen über die Privatisierung der WestSpiel. Am 2. Februar 2021 übermittelte Deutschland weitere Aktualisierungen zu demselben Privatisierungsverfahren. Am 10. Februar 2021 übermittelte Deutschland der Kommission einen vorläufigen Zeitplan für die geplanten Schritte zum Abschluss des Privatisierungsverfahrens für die WestSpiel. (13) Am 11. Februar 2021 übermittelte die Kommission Deutschland ein Auskunftsersuchen, das Deutschland am 25. und 26. Februar 2021 beantwortete. (14) Am 16. März 2021 übermittelte die WestSpiel eine Stellungnahme zu der Sache und aktualisierte Informationen über das Verfahren zum Verkauf der WestSpiel. Am 24. März 2021 fand ein Telefongespräch zwischen Vertretern der Kommission und Deutschlands statt. (15) Deutschland übermittelte der Kommission am 20. Juli und am 8. September 2021 zusätzliche Informationen. (16) Am 14. März 2022 übersandte die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen, das Deutschland am 4. April 2022 beantwortete. Am 11. Juli 2022 richtete die Kommission erneut ein Auskunftsersuchen an Deutschland, das am 18. Juli 2022 beantwortet wurde. (17) Am 12. Mai 2023 übersandte die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen, das Deutschland am 14. Juli 2023 beantwortete. 2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFEMAẞNAHMEN 2.1. Rechtlicher Rahmen zum Zeitpunkt der Gewährung der mutmaßlichen Maßnahmen (18) Gegenstand der vorliegenden Sache ist die finanzielle Unterstützung, die die WestSpiel im Zeitraum von 2009 bis 2015 im Rahmen der nachstehend in Abschnitt 2.3 beschriebenen Maßnahmen vom Staat erhalten hat. (19) Zum Zeitpunkt der Gewährung der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen, d. h. von 2009 bis 2015 für den jährlichen Verlustausgleich und im Jahr 2015 für die Kapitalzuführung, unterschied die deutsche Rechtsordnung zwischen zwei Arten von Glücksspielen. (20) Auf der einen Seite gab es die Spielautomaten, die von spezialisierten Spielhallen oder Gaststätten frei betrieben werden konnten, sofern die Spielverordnung eingehalten wurde. Nach den Spielhallengesetzen der Bundesländer war für den Betrieb gewerblicher (privater) Spielhallen eine Erlaubnis (Konzession) erforderlich. (21) Auf der anderen Seite gab es die klassischen Glücks- oder Spielbankenspiele (Black Jack, Roulette usw. — sogenanntes „Großes Spiel“) und andere Spielautomatenspiele, die als zu riskant angesehen wurden. Solche Spiele durften im Prinzip nicht angeboten werden. Abweichend von diesem Verbot durften die Bundesländer bestimmten (hauptsächlich öffentlichen) Betreibern (im Folgenden auch „Spielbanken“, „Spielbankunternehmen“ oder „Spielbankunternehmer“) nach den entsprechenden Bestimmungen des jeweiligen Landesspielbankgesetzes (über auf Länderebene gewährte Konzessionen) die Erlaubnis erteilen, solche Spiele anzubieten. (22) Die Ziele des Spielbankgesetzes von Nordrhein-Westfalen (3) (SpielbG NRW) waren in § 1 SpielbG NRW festgelegt. Das Gesetz war insbesondere darauf ausgerichtet, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten, sicherzustellen, dass Glücksspiele in Spielbanken ordnungsgemäß durchgeführt wurden, und einen sicheren und transparenten Spielbetrieb zu gewährleisten. (23) Nach § 2 Absatz 2 SpielbG NRW konnten in NRW bis zu fünf Spielbanken zugelassen werden. Im Gegensatz zur Situation in anderen Ländern sah das SpielbG NRW vor dem Verkauf der WestSpiel nicht die Möglichkeit vor, auch privaten Betreibern eine Konzession zu erteilen. Im Lichte der Vorgaben des § 2 Absatz 1 und § 3 Absatz 1 SpielbG NRW handelte es sich bei der WestSpiel de facto um das einzige konzessionierte Spielbankunternehmen in NRW. Die WestSpiel betrieb 2019 insgesamt vier Spielbanken: in Aachen, Bad Oeynhausen, Dortmund (Hohensyburg) und Duisburg. Seit 1975 verfügte die WestSpiel über eine sogenannte Rahmenerlaubnis. 2.2. Die Beihilfeempfängerin (24) Die WestSpiel war ein in NRW tätiges Spielbankunternehmen. Bis zum Zusammenschluss der WestSpiel mit der Westdeutsche Spielbanken GmbH (im Folgenden „WestSpiel GmbH“) (4) am 13. Januar 2021 (siehe Erwägungsgrund (29)) war die NRW.BANK die alleinige Kommanditistin der WestSpiel und die Westdeutsche Spielbanken GmbH die Komplementärin der WestSpiel. (25) Am 26. November 2015 schlossen NRW und die NRW.BANK einen Treuhandvertrag, demzufolge — NRW sich verpflichtete, der NRW.BANK nach Abschluss eines Gesellschaftsvertrags über eine stille Gesellschaft zwischen der NRW.BANK und der WestSpiel einen Betrag von 64,8 Mio. EUR zur Verfügung zu stellen, und — die NRW.BANK sich verpflichtete, diesen Betrag treuhänderisch zu übernehmen und ausschließlich zu dem Zweck zu verwenden, im eigenen Namen, aber auf Rechnung von NRW eine stille Gesellschaft i. S. d. §§ 230 ff. Handelsgesetzbuch (im Folgenden „HGB“) mit der WestSpiel nach Maßgabe des diesbezüglichen Gesellschaftsvertrags zu errichten und hierbei eine Einlage in Höhe von 64,8 Mio. EUR in die WestSpiel zu leisten („stille Einlage“). (26) Am 1. Dezember 2015 schlossen die NRW.BANK und die WestSpiel einen Gesellschaftsvertrag über eine stille Gesellschaft. Danach war die NRW.BANK verpflichtet, nach Eingang der Mittel bei ihr als Treuhänderin die stille Einlage in Höhe von 64,8 Mio. EUR in die WestSpiel zu leisten. Nach Abschluss des Gesellschaftsvertrags über eine stille Gesellschaft zwischen der NRW.BANK und der WestSpiel und nach Eingang der Mittel bei der NRW.BANK leistete die NRW.BANK die Einlage in Höhe von 64,8 Mio. EUR in die WestSpiel. Diese stille Einlage in Höhe von 64,8 Mio. EUR (die auf einem separaten Konto für die stille Einlage auszuweisen war) wurde in der Eigenkapitalaufstellung der WestSpiel neben die Einlage der NRW.BANK als Kommanditistin der WestSpiel gestellt. (27) Am 4. Januar 2021 schlossen die NRW.BANK, die WestSpiel und — mit Blick auf den Zusammenschluss der WestSpiel mit der WestSpiel GmbH — die WestSpiel GmbH einen Auflösungsvertrag, nach dem die stille Gesellschaft zwischen der NRW.BANK und der WestSpiel mit Wirkung zum 8. Januar 2021 aufgelöst und anschließend abgewickelt wurde. Die (nach Verlustbeteiligung) verbleibende stille Einlage in Höhe von ca. 46,5 Mio. EUR (genau: 46 516 909,42 EUR) wurde an NRW zurückgezahlt. (28) WestSpiel behielt die Rechtsform der Kommanditgesellschaft bis zum 13. Januar 2021. Alleinige Kommanditistin der WestSpiel war die NRW.BANK und persönlich haftende Gesellschafterin bzw. Komplementärin war, wie oben beschrieben, die WestSpiel GmbH. Die NRW.BANK, die vollständig im Eigentum von NRW steht, war auch alleinige Gesellschafterin der WestSpiel GmbH. Nach dem 13. Januar 2021 hielt die NRW.BANK mit einem Kapitalanteil von 35,5 Mio. EUR, der der Hafteinlage entsprach, 100 % der Gesellschaftsanteile der WestSpiel (§ 3 des Gesellschaftsvertrags der WestSpiel vom 1. Dezember 2007 in der aktuellsten Fassung). (29) Im Rahmen einer umfassenderen Umstrukturierung der WestSpiel-Gruppe, die insbesondere zur Unterstützung und Erleichterung des (vorgesehenen) Verkaufs der Gruppe durchgeführt wurde, schlossen die WestSpiel GmbH und die WestSpiel am 22. Dezember 2020 einen notariellen Verschmelzungsvertrag, demzufolge die WestSpiel — auf der Grundlage ihres Jahresabschlusses zum 31. Dezember 2019 — ihr gesamtes Vermögen mit Wirkung zum 1. Januar 2020 nach dem deutschen Gesellschaftsrecht auf die WestSpiel GmbH übertrug. Mit Eintragung der Verschmelzung in das zuständige Handelsregister am 13. Januar 2021 wurde die Verschmelzung rechtswirksam und die WestSpiel GmbH Rechtsnachfolgerin der WestSpiel. (30) Im September 2021 wurde die WestSpiel nach einem Vergabeverfahren (5) an die Gauselmann-Gruppe (6) verkauft (7). Öffentlich zugänglichen Informationen (8) zufolge werden die Tätigkeiten der WestSpiel nach dem Verkauf in den vier Spielbanken Aachen, Bad Oeynhausen, Dortmund (Hohensyburg) und Duisburg nun unter dem Namen „Merkur Spielbanken NRW GmbH“ (9) weitergeführt. (31) Deutschland erklärte in den Ausführungen vom 4. April 2022, dass die WestSpiel nach ihrem Verkauf ihre Rechtspersönlichkeit behalten habe: Die Geschäftstätigkeit des Unternehmens werde im eigenen Namen unter derselben juristischen Person fortgesetzt. Lediglich der Unternehmensname sei in „Merkur Spielbanken NRW GmbH“ geändert worden, die Handelsregisternummer (Duisburg HRB 19356) aber unverändert geblieben. (32) Die abgaben- und aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen für die WestSpiel — zum Zeitpunkt der Gewährung der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen — sind in der vorliegenden Sache von besonderer Bedeutung (10). Die WestSpiel unterlag in Bezug auf die Einkünfte aus nicht mit dem Spielbetrieb zusammenhängenden Tätigkeiten (z. B. Gaststätten) der deutschen Regelbesteuerung (Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer). Für mit dem Spielbetrieb zusammenhängende Tätigkeiten unterlag die WestSpiel einer besonderen Abgabenregelung (§§ 12 und 13 SpielbG NRW (alte Fassung) (11)). Abgaben wurden hauptsächlich auf die Bruttospielerträge erhoben, nicht auf die Gewinne. Nach § 12 SpielbG NRW (alte Fassung) musste die WestSpiel eine Spielbankabgabe in Höhe von 30 % der Bruttospielerträge der von ihr betriebenen Spielbanken entrichten (zuzüglich weiterer 10 Prozentpunkte für Bruttospielerträge, die je Spielbank 15 Mio. EUR im Jahr überstiegen). Nach § 13 SpielbG NRW (alte Fassung) waren von der WestSpiel weitere 15 % der Bruttosspielerträge als „zusätzliche Leistungen“ abzuführen. Nach § 12 SpielbG NRW (alte Fassung) war die Spielbankabgabe für öffentliche oder gemeinnützige Zwecke zu verwenden. (33) Zusätzlich zu diesen Abgaben auf die Bruttospielerträge sah § 14 SpielbG NRW (alte Fassung) vor, dass die WestSpiel über einen Gewinnabschöpfungsmechanismus 75 % der ausgewiesenen Jahresüberschüsse (bzw. in bestimmten Fällen mehr) an NRW abführt. Anders als die Abgaben auf die Bruttospielerträge nach den §§ 12 und 13 SpielbG NRW (alte Fassung) war der Gewinnabschöpfungsmechanismus auf die gesamte Unternehmenstätigkeit (d. h. nicht nur auf die Gewinne aus dem Spielbetrieb) anwendbar. Er war insbesondere auf den Verkauf der Kunstwerke im Jahr 2014 anwendbar. 2.3. Mutmaßliche Maßnahmen (34) Die Beschwerdeführer machen geltend, die WestSpiel habe im Rahmen der folgenden drei Maßnahmen rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen erhalten: a) mutmaßlicher jährlicher Verlustausgleich vonseiten ihrer Gesellschafterin NRW.BANK seit 2009; b) mutmaßliche Erteilung einer Konzession für den Betrieb einer fünften Spielbank in Köln; c) mutmaßliche Kapitalzuführung in Höhe von 64,8 Mio. EUR im Jahr 2015. (35) Im Einleitungsbeschluss hat die Kommission das förmliche Prüfverfahren lediglich für die unter den Buchstaben a und c genannten Maßnahmen eingeleitet. In Bezug auf die Maßnahme b erließ sie einen Beschluss, keine Einwände zu erheben, mit der Begründung, dass die mutmaßliche Erteilung einer Konzession für den Betrieb einer fünften Spielbank in Köln an die WestSpiel keine Beihilfe darstelle (siehe Erwägungsgrund 97 und Schlussfolgerung des Einleitungsbeschlusses). Folglich fällt diese Maßnahme nicht unter den vorliegenden Beschluss, der sich damit ausschließlich auf die unter den Buchstaben a und c genannten Maßnahmen bezieht. 2.3.1. Jährlicher Verlustausgleich (36) Die Beschwerdeführer machen geltend, die WestSpiel habe von ihrer alleinigen Kommanditistin, der NRW.BANK, von 2009 bis 2015 einen jährlichen Verlustausgleich erhalten. (37) Während die WestSpiel von 2005 bis 2008 noch Gewinne erwirtschaften konnte, gelang dies in den Folgejahren nicht mehr. In den Jahren von 2009 bis 2015 lagen die von der WestSpiel erwirtschafteten Bruttospielerträge insgesamt jährlich zwischen rund 79,6 Mio. EUR und 101,1 Mio. EUR. Infolge der Abgaben auf die Bruttospielerträge gemäß den §§ 12 und 13 SpielbG NRW (alte Fassung) schrieb die WestSpiel in den Jahren 2009 bis 2013 und im Jahr 2015 insgesamt Verluste in Höhe von rund 3,5 Mio. EUR bis 9 Mio. EUR (12). Im Jahr 2014 führte der Verkauf von zwei Kunstwerken durch die WestSpiel jedoch zu außerordentlichen Erträgen in Höhe von rund 114,4 Mio. EUR, wodurch die WestSpiel in diesem Jahr einen Jahresüberschuss von rund 86,4 Mio. EUR erwirtschaftete. (38) Das Jahresergebnis der WestSpiel (d. h. im Jahr 2014 der nach Anwendung des Gewinnabschöpfungsmechanismus verbleibende Überschuss und in allen anderen Jahren von 2009 bis 2015 die Fehlbeträge) wurde auf dem Kapitalkonto der NRW.BANK gutgeschrieben bzw. wurde dieses Konto belastet. Infolgedessen befanden sich auf dem Kapitalkonto der NRW.BANK als alleiniger Kommanditistin der WestSpiel für die Kommanditeinlage in die WestSpiel im Jahr 2009 noch geschätzt rund 27,6 Mio. EUR und im Jahr 2015 nur mehr 12,5 Mio. EUR (13). (39) Nach Auffassung der Beschwerdeführer ist den Jahresberichten der WestSpiel zu entnehmen, dass das Unternehmen zwischen 2009 und 2015 einen Verlustausgleich in Höhe von rund 63,6 Mio. EUR erhielt. (40) In ihrem Vortrag vom 8. August 2019 vertreten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass der NRW.BANK (als alleiniger Kommanditistin der WestSpiel) aufgrund der Gesellschaftsstruktur der WestSpiel von 2009 bis 2017 Verluste in Höhe von rund 24,8 Mio. EUR zugewiesen worden seien, während NRW (in seiner Rolle als Treugeber hinter der stillen Einlage der NRW.BANK in der WestSpiel nach Abschluss des Gesellschaftsvertrags über eine stille Gesellschaft im Jahr 2015, wie in Unterabschnitt 2.3.2 näher erläutert) im selben Zeitraum Verluste in Höhe von rund 9,1 Mio. EUR zugewiesen worden seien. In diesem Zusammenhang geben die Beschwerdeführer an, die WestSpiel sei ein öffentliches Unternehmen im Sinne der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission (14) und die ihm zur Verfügung gestellten, jedoch dauerhaft vom Staat kontrollierten Ressourcen (d. h. das Kapital der WestSpiel) seien als staatliche Mittel einzustufen. (41) Ferner vertreten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass die WestSpiel kaum in der Lage gewesen sein dürfte, die eigenen Verluste in den vergangenen zehn Jahren ohne die Kapitalzuführung in Höhe von 64,8 Mio. EUR zu tragen, und dass ein umsichtiger privater Kapitalgeber unter diesen Umständen die von der WestSpiel generierten Jahresfehlbeträge nicht weiterhin getragen hätte (wie NRW und die NRW.BANK es getan hätten). Schließlich machen die Beschwerdeführer geltend, die Behauptung Deutschlands, dass die Jahresfehlbeträge der WestSpiel hauptsächlich auf die hohe Abgabenbelastung zurückzuführen seien, treffe nicht zu. So sei die Abgabenbelastung der WestSpiel nach Schätzungen der Beschwerdeführer über die Jahre rückläufig gewesen, die Kostenquoten vor Steuern im Betrachtungszeitraum von 2005 bis 2015 seien hingegen gestiegen. Daraus folge, dass die Verluste der WestSpiel nicht durch die angeblich hohe Abgabenbelastung, sondern durch außergewöhnlich hohe Kostenquoten verursacht worden seien. Schließlich könnten die durch die (teilweise) Auflösung des Risikofonds (siehe Fußnote 12) abgedeckten Beträge nicht von den Verlusten der WestSpiel abgezogen werden (wie Deutschland geltend mache), da unklar gewesen sei, welche Risiken der Fonds eigentlich decken sollte. (42) Den Beschwerdeführern zufolge wird der jährliche Verlustausgleich durch die NRW.BANK aus staatlichen Mitteln finanziert und ist dem Staat zuzurechnen, da die NRW.BANK im alleinigen Eigentum von NRW stehe und Regierungsmitglieder im Verwaltungsrat säßen und über den jährlichen Verlustausgleich mitentschieden. Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, dass es nach der Rechtsprechung nicht erforderlich sei, in jedem Fall eine Übertragung staatlicher Mittel festzustellen. Es genüge, dass einem öffentlichen Unternehmen Mittel zur Verfügung gestellt werden, damit die fragliche Maßnahme unter Artikel 107 Absatz 1 AEUV falle. (43) Da die NRW.BANK nur die Verluste der WestSpiel, nicht aber die Verluste anderer Unternehmen gedeckt habe, sind die Beschwerdeführer der Ansicht, dass der jährliche Verlustausgleich einen selektiven Vorteil für die WestSpiel darstelle. In Bezug auf das Jahr 2014 hätten die außerordentlichen Erträge aus dem Verkauf der beiden Kunstwerke nicht berücksichtigt werden dürfen, da der WestSpiel ohne den Verkauf in jenem Jahr operative Verluste in Höhe von rund 21 Mio. EUR entstanden wären. Insgesamt sind die Beschwerdeführer der Auffassung, dass die schwierige finanzielle Situation der WestSpiel angesichts der Kostenquote vor Steuern nicht mit einer angeblich zu hohen Abgabenbelastung gerechtfertigt werden könne. Der Verlustausgleich durch die NRW.BANK hätte unter diesen Umständen nicht der Handlungsweise eines hypothetischen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprochen. Ferner geben die Beschwerdeführer an, die Maßnahme verfälsche angesichts der Konkurrenz zwischen öffentlichen Spielbanken und privaten Spielhallen den Wettbewerb bzw. drohe, ihn zu verfälschen, und beeinträchtige den Handel zwischen Mitgliedstaaten. (44) Nach Auffassung der Beschwerdeführer ist die Maßnahme auch nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar. Zwar handele es sich bei der WestSpiel um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Leitlinien der Kommission für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung nichtfinanzieller Unternehmen in Schwierigkeiten (15) (im Folgenden „Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien“), doch stehe die Maßnahme nicht mit den Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien im Einklang. 2.3.2. Mutmaßliche Kapitalzuführung im Jahr 2015 (45) Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, die WestSpiel habe im Jahr 2015 eine Kapitalzuführung in Höhe von 64,8 Mio. EUR von der NRW.BANK erhalten. (46) Während die WestSpiel in den Jahren vor und nach 2014 Verluste generiert habe, sei dem Unternehmen im Jahr 2014 ein Jahresüberschuss in Höhe von rund 86,4 Mio. EUR entstanden. Dieser Überschuss habe jedoch nicht aus dem operativen Geschäft der WestSpiel, sondern aus dem Verkauf zweier Kunstwerke gestammt. Die Gewinnabschöpfung nach § 14 SpielbG NRW (alte Fassung) habe 2014 dann zur Auszahlung eines Abschöpfungsbetrags von rund 82 Mio. EUR an NRW geführt. (47) Im Jahr 2015 sei ein Teil (nämlich 64,8 Mio. EUR) der abgeschöpften Gewinne wie folgt wieder in die WestSpiel eingebracht worden: NRW und NRW.BANK schlossen den Treuhandvertrag, durch den die NRW.BANK Treuhänderin einer stillen Einlage von NRW in das Gesellschaftskapital der WestSpiel wurde. Diese stille Einlage in Höhe von 64,8 Mio. EUR ist neben das von der NRW.BANK eingebrachte Gesellschaftskapital getreten. (48) Der am 26. November 2015 zwischen NRW und der NRW.BANK geschlossene Treuhandvertrag verpflichtete NRW, der NRW.BANK den Nominalbetrag in Höhe von 64,8 Mio. EUR spätestens zehn (10) Bankarbeitstage nach Unterzeichnung des Treuhandvertrags, jedoch nicht vor Unterzeichnung des Gesellschaftsvertrags über eine stille Gesellschaft zwischen der NRW.BANK und WestSpiel, zur Verfügung zu stellen. Deutschland bestätigte, dass die Zahlung am 10. Dezember 2015 bei der NRW.BANK eingegangen ist. (49) Der Gesellschaftsvertrag über eine stille Gesellschaft zwischen der NRW.BANK und der WestSpiel wurde am 1. Dezember 2015 geschlossen und verpflichtete die NRW.BANK, die Einlage in Höhe von 64,8 Mio. EUR spätestens fünf (5) Bankarbeitstage nach Zufluss des Beitrags bei der NRW.BANK als Treuhänderin zu erbringen. Deutschland bestätigte, dass die Zahlung am 15. Dezember 2015 bei der WestSpiel eingegangen sei. (50) Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass die Kapitalzuführung aus dem Jahr 2015 eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstelle. Insbesondere machen sie geltend, dass der WestSpiel durch die Zuführung der 64,8 Mio. EUR neues Kapital zur Verfügung gestellt worden sei, was ein marktwirtschaftlich handelnder privater Kapitalgeber unterlassen hätte. Dies ergebe sich insbesondere aus dem Jahresabschluss der