Beschluss (EU) 2020/1472 der Kommission vom 20. März 2020 über die staatliche Beihilfe SA.39078 — 2019/C (ex 2014/N) Dänemarks zugunsten von Femern A/S (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2020) 1683) (Text von Bedeutung für den EWR)

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ste Querung von den deutschen Behörden entgegen. Nach Erlass des deutschen Planfeststellungsbeschlusses ermächtigte das dänische Parlament Femern A/S am 26. März 2019, bestimmte erste Bauarbeiten an der festen Querung auf dänischer Seite zu beginnen. Insbesondere wurde Femern A/S aufgefordert, die notwendigen Vereinbarungen mit den Auftragnehmern zur Einleitung folgender Tätigkeiten auszuhandeln: Bau der Tunnelelementfabrik, Errichtung eines Arbeitshafens, Errichtung des Tunnelportals auf der dänischen Seite, Errichtung der Wohn- und Verwaltungseinrichtungen, Sicherstellung, dass der betroffene Auftragnehmer die Beschaffung besonderer Marineausrüstungen einleitet, sowie weitere geringfügige vorbereitende Arbeiten. 2.2. Die feste Querung (43) Mit dem Baugesetz wurde die Femern A/S als Eigentümerin der festen Querung (32) zu dem alleinigen Zweck der Verwaltung von Bau, Betrieb und Finanzierung des Vorhabens benannt (33). In dieser Eigenschaft wird die Gesellschaft auch als Infrastrukturverwalterin der Eisenbahnverbindung der festen Querung fungieren. Mit dem Baugesetz wird Femern A/S ermächtigt, Darlehen aufzunehmen und sonstige Finanzierungsinstrumente im Zusammenhang mit Planung, Bau und Betrieb der festen Querung zu nutzen. (44) Femern A/S kann zur Finanzierung der festen Querung Darlehen am internationalen Finanzmarkt aufnehmen. Die dänische Regierung kann solche Darlehen durch staatliche Garantien decken. Alternativ kann Femern A/S das Vorhaben über staatliche Darlehen finanzieren. (45) Femern A/S darf eine Maut für die Nutzung der Straßeninfrastruktur der festen Querung erheben. Der Verkehrsminister bestimmt die Höhe der Maut und die Grundsätze für deren Regulierung (34). Femern A/S darf nur insoweit geltende allgemeine Preisnachlässe ändern und neue Preisnachlässe einführen, als dies die vom Verkehrsminister festgesetzte Höhe der Maut nicht wesentlich ändert. Femern A/S hat auch Anspruch auf Eisenbahngebühren für die Nutzung der Eisenbahnverbindung der festen Querung. Auch die Höhe dieser Gebühren wird vom Verkehrsminister bestimmt (35). Nach der gewählten Regelung sollen sowohl die Kosten für Betrieb und Instandhaltung der festen Querung und der dänischen Eisenbahnhinterlandanbindung als auch die Kosten, die mit Zins- und Tilgungszahlungen aus den im Zuge der Planung und des Baus der Festen Fehmarnbeltquerung entstandenen Verbindlichkeiten aus den Maut- und Eisenbahngebühren gedeckt werden. (46) Die Ausführung der Bauarbeiten für die feste Querung steht allen potenziellen Unternehmen zu gleichberechtigten und diskriminierungsfreien Bedingungen offen, da Femern A/S alle Bauverträge im Wege öffentlicher Ausschreibungen gemäß den vergaberechtlichen Bestimmungen vergibt. 2.3. Die Schienen- und Straßenanbindungen an das dänische (36) Hinterland (47) A/S Femern Landanlæg wurde zum Bau und zum Betrieb der dänischen Hinterlandanbindungen ermächtigt (37). Bau und Betrieb der Eisenbahnhinterlandanbindungen werden von Rail Net Denmark im Auftrag des dänischen Staates durchgeführt und von A/S Femern Landanlæg finanziert. Rail Net Denmark trägt als dänischer Infrastrukturverwalterin alle mit dem Betrieb der dänischen Eisenbahninfrastruktur einschließlich der Eisenbahnhinterlandanbindungen verbundenen Kosten. Der notwendige Ausbau der Eisenbahnhinterlandanbindungen wird vom dänischen Straßenbauamt im Auftrag des dänischen Staates durchgeführt und von A/S Femern Landanlæg finanziert. Die Straßenhinterlandanbindungen werden Teil des allgemeinen dänischen Straßeninfrastrukturnetzes sein, das vom dänischen Straßenbauamt finanziert, betrieben und instand gehalten wird. (48) Eigentümerin der bestehenden zweigleisigen Eisenbahnstrecke von Ringsted nach Vordingborg und der bestehenden eingleisigen Eisenbahnstrecke von Vordingborg nach Rødby einschließlich des in diesem Abschnitt installierten neuen Signalsystems ist Rail Net Denmark. A/S Femern Landanlæg wird Eigentümerin des neuen Schienenabschnitts von Vordingborg nach Rødby einschließlich des an der neuen Strecke installierten Signalsystems, sowie der Anlagen für die Elektrifizierung des gesamten Abschnitts von Ringsted nach Rødby. (49) A/S Femern Landanlæg und Rail Net Denmark sind gemeinsam Eigentümer der dänischen Eisenbahnhinterlandanbindungen (38). Nach Abschluss der Bauarbeiten wird aufgrund der Tatsache, dass sich das Eigentum an den Eisenbahnanlagen der dänischen Hinterlandanbindungen technisch schwer trennen lässt, zwischen Rail Net Denmark und A/S Femern Landanlæg ein Eigentumstausch stattfinden (39). (50) Das Eigentum an den dänischen Hinterlandanbindungen verbleibt beim Staat. (51) A/S Femern Landanlæg kann zur Finanzierung der Hinterlandanbindungen Darlehen am internationalen Finanzmarkt aufnehmen. Die dänische Regierung kann diese Darlehen durch staatliche Garantien decken. Alternativ kann A/S Femern Landanlæg die Hinterlandanbindungen über staatliche Darlehen finanzieren. (52) Femern A/S wird an A/S Femern Landanlæg Dividenden zahlen. Mit diesen Dividenden wird A/S Femern Landanlæg seine Verbindlichkeiten aus den Darlehen begleichen, die das Unternehmen zur Finanzierung der mit den Eisenbahnhinterlandanbindungen verbundenen Planungs-, Bau-, Instandhaltungs- und Reinvestitionskosten sowie der mit dem Bau der Straßenhinterlandanbindung verbundenen Kosten aufgenommen hat. (53) In Übereinstimmung mit den in Dänemark geltenden allgemeinen Grundsätzen sollen für die Nutzung der dänischen Straßenhinterlandanbindung keine Gebühren erhoben werden. 2.4. Die zugunsten von Femern A/S gewährten oder angeblich gewährten Maßnahmen (54) Im Einleitungsbeschluss wurden Zweifel am Beihilfecharakter mehrerer angemeldeter und angeblicher Beihilfemaßnahmen und an deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt geäußert; diese Maßnahmen werden im Folgenden beschrieben. 2.4.1. Kapitalzuführungen (55) Die dänischen Behörden meldeten Kapitalzuführungen in Höhe von 500 Mio. DKK (67,0 Mio. EUR) zur Genehmigung an, die 2005 und 2009 von der staatseigenen Sund & Bælt Holding A/S an Femern A/S geleistet wurden. Diese Kapitalzuführungen sollten Femern A/S in die Lage versetzen, den dänischen Teil der vorbereitenden Arbeiten und Studien für die geplante Feste Fehmarnbeltquerung durchzuführen (40). Wie im Einleitungsbeschluss erwähnt, vertritt Scandlines die Ansicht, dass die Sund & Bælt Holding A/S zusätzliches Kapital für denselben Zeitraum zuführte, das den im Beschluss zum Bau genehmigten Betrag um mindestens 10 Mio. DKK (1,3 Mio. EUR) überstiegen haben könnte. 2.4.2. Staatliche Garantien (56) Der Einleitungsbeschluss erstreckte sich auch auf das von den dänischen Behörden angemeldete Modell in Bezug auf staatliche Garantien. Es umfasst staatliche Garantien für Darlehen oder sonstige Finanzierungsinstrumente, die Femern A/S für die Finanzierung von Planung, Bau und Betrieb der festen Querung an den internationalen Finanzmärkten aufnimmt (41). (57) Gemäß Paragraf 7 Absätze 3 und 5 des Planungsgesetzes bürgt der Staat für die Verpflichtungen von Femern A/S aus Darlehen und sonstigen Finanzierungsinstrumenten, die zur Finanzierung der Vorbereitung, Untersuchung, Planung und sonstiger erforderlicher Maßnahmen in Bezug auf die feste Querung genutzt werden. (58) Gemäß Paragraf 4 Absatz 2 des Baugesetzes bürgt der Staat für die Verpflichtungen von Femern A/S aus Darlehen und sonstigen Finanzierungsinstrumenten, die zur Finanzierung und Refinanzierung von Planung, Bau und Betrieb und sonstigen im Hinblick auf den Bau und den Betrieb der festen Querung erforderlichen Maßnahmen genutzt werden. (59) Femern A/S muss ähnlich wie andere öffentliche Unternehmen, die staatlich verbürgte Darlehen erhalten, eine Garantieprämie an den dänischen Staat zahlen, die sich der Anmeldung von 2014 zufolge auf 0,15 % pro Jahr auf die von der Garantie gedeckte Restschuld beläuft. (60) Die staatliche Garantie erstreckt sich auf die Verpflichtungen von Femern A/S aus Darlehen und sonstigen Finanzierungsinstrumenten, die zur Finanzierung und Refinanzierung von Planung, Bau und Betrieb und sonstigen im Hinblick auf den Bau und den Betrieb der festen Querung erforderlichen Maßnahmen genutzt werden. (61) Der Staat kann auch beschließen, für andere im Zusammenhang mit der Finanzierung des Vorhabens genutzte Finanzkontrakte (zum Beispiel Swaps) von Femern A/S zu bürgen (42). Nach Angaben der dänischen Behörden kann der dänische Staat für Derivategeschäfte Garantien gewähren. Durch diese Garantien kann Femern A/S Derivate zu günstigeren Zinssätzen abschließen, da für die Gegenpartei kein Risiko besteht, dass Femern A/S seinen Verpflichtungen aus dem Derivatekontrakt nicht nachkommt. Femern A/S kann die Garantien auch nutzen, wenn Sicherheiten für die Derivate hinterlegt werden müssen. (62) Schließlich sind sonstige von Femern A/S im Zuge der Bauphase übernommene finanzielle Verpflichtungen durch die Garantie gedeckt (43). (63) Die staatliche Garantie kann nur zur Deckung von Darlehen genutzt werden, die Femern A/S zur Finanzierung der festen Querung erhält. Als Zweckgesellschaft kann Femern A/S keine Darlehen für Tätigkeiten erhalten bzw. darf keine Tätigkeiten ausüben, die anderen Zwecken dienen als der Finanzierung, der Planung, dem Bau und dem Betrieb der festen Querung. (64) Wie im Einleitungsbeschluss erwähnt, argumentierten die Beschwerdeführer, Femern A/S genieße aufgrund der staatlichen Garantie dieselbe Kreditwürdigkeit wie der dänische Staat (AAA) und könne deshalb Darlehen zu wesentlich günstigeren finanziellen Bedingungen erhalten, als es sonst am Finanzmarkt möglich sei. Außerdem gehe, so die Beschwerdeführer, aus dem Planungs- und dem Baugesetz hervor, dass die staatlichen Garantien zeitlich unbefristet und in unbegrenzter Höhe zur Verfügung stünden, sodass eine Insolvenz von Femern A/S faktisch unmöglich sei. Darüber hinaus erfüllten die Garantien keine der in der Mitteilung über Garantien (44) genannten Bedingungen, die das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ausschließen könnten. (65) Die Beschwerdeführer machten außerdem geltend, dass mit jeder neuen von Femern A/S geschlossenen Finanzvereinbarung eine neue Garantie geleistet werde, die eine neue Ad-hoc-Beihilfe beinhalte. 2.4.3. Staatliche Darlehen (66) Was das angemeldete Finanzierungsmodell betrifft, so ist Femern A/S auch befugt, staatliche Darlehen als alternative Finanzierungsquelle aufzunehmen (45). Nach den Angaben der dänischen Behörden entspricht der Zinssatz auf staatliche Darlehen den Bedingungen, zu denen der Staat selbst Darlehen aufnimmt (46), zuzüglich einer Darlehensmarge, die 2014 mit 0,15 % angemeldet wurde. (67) Wie im Einleitungsbeschluss erwähnt, argumentierten die Beschwerdeführer, mit dem Beschluss zur Planung seien keine staatlichen Beihilfen in Form von staatlichen Darlehen genehmigt worden. Ihnen zufolge habe der Finanzminister staatliche Darlehen weitergegeben und diese Form der Beihilfe in wesentlich größerem Umfang gewährt als im Beschluss zur Planung genehmigt. Den Beschwerdeführern zufolge habe der Staat Femern A/S und A/S Femern Landanlæg im Zuge der Planungsphase des Vorhabens Darlehen in Höhe von insgesamt 533 Mio. EUR gewährt (47). Die dänischen Behörden führten an, dass das ursprüngliche Planungsbudget von 194 Mio. EUR in den Jahren 2010, 2011 und 2013 auf ein Gesamtbudget von 684 Mio. EUR (zu Preisen von 2008) aufgestockt wurde, wobei 534 Mio. EUR die Planungsphase für die feste Querung betrafen (die restlichen Gelder betrafen die Hinterlandanbindungen). Femern A/S habe zur Deckung dieser Ausgaben staatliche Darlehen aufgenommen. Diese Budgetanpassungen seien vom Finanzausschuss des dänischen Parlaments genehmigt worden. (68) Die Beschwerdeführer brachten weiter vor, dass für die staatlichen Darlehen absichtlich kein fester Rückzahlungszeitraum gelte und sie folglich unbefristet seien. Ohne Rückzahlungsfrist könne Femern A/S die Rückzahlung der ersten Darlehen dauerhaft verzögern, indem das Unternehmen sukzessive neue Darlehen zur Refinanzierung der ersten Darlehen erhält. (69) Im November und Dezember 2018, als der Beschluss zum Bau noch gültig war, erhielt Femern A/S staatliche Darlehen mit einem Nominalwert von 7,4 Mrd. DKK (1,0 Mrd. EUR), um die für den Beginn der Bauphase erforderlichen Mittel sicherzustellen. Diese Darlehen wurden zwischen November 2018 und April 2019 ausgezahlt. (70) Die Beschwerdeführer machten außerdem geltend, dass mit jedem von Femern A/S neu aufgenommenen Darlehen eine neue Maßnahme gewährt werde, die eine neue Ad-hoc-Beihilfe beinhalte. Darlehen für Werbe-, Marketing- und Informationstätigkeiten (71) Wie im Einleitungsbeschluss erwähnt, argumentierte Scandlines, Femern A/S habe zahlreiche Werbe- und Marketingtätigkeiten (48) entweder selbst durchgeführt oder durch Auftragnehmer, Berater (49) und direkte Lieferanten ausführen lassen. Scandlines führte auch an, dass angesichts dessen, dass Femern A/S über die EU-Förderung hinaus keine Einnahmequelle habe, die Finanzierung dieser Art von Tätigkeiten eine staatliche Beihilfe darstelle, die rechtswidrig und nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Alternativ sei die in Rede stehende angebliche Beihilfe als missbräuchliche Verwendung der im Rahmen des Beschlusses zur Planung genehmigten Beihilfe einzustufen. (72) Diesbezüglich hatten die dänischen Behörden im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens vorgebracht, dass die Informationstätigkeiten von Femern A/S zu den Aufgaben gehören, die das Unternehmen gemäß dem Rechtsrahmen zur Regelung seiner Tätigkeiten als öffentliches Unternehmen im Auftrag des Verkehrsministeriums ausübt. Bei solchen groß angelegten Infrastrukturvorhaben des Staates seien die einschlägigen öffentlichen Stellen verpflichtet, die Öffentlichkeit so umfassend wie möglich zu informieren, damit die Bürgerinnen und Bürger wissen, worum es bei dem Infrastrukturvorhaben geht, wie lange die Bauphase dauert und welche Vorteile mit dem Beschluss des Staates zum Bau der betreffenden Infrastruktur verbunden sind. Daher gehörten diese Tätigkeiten nach ihrer Auffassung zu der öffentlichen Aufgabe des Staates, seine Bürgerinnen und Bürger zu informieren, und stellten keine Werbe- und Marketingtätigkeiten dar, zumal in diesem Stadium der Betrieb der festen Querung noch in ferner Zukunft liege. Deshalb stelle die Finanzierung dieser Maßnahmen keine staatliche Beihilfe dar. Die dänischen Behörden führten ferner aus, dass die Informationstätigkeiten in den Jahren 2014 und 2015 zum Teil aus im Rahmen des TEN-V-Programms der Kommission bereitgestellten EU-Mitteln und zum Teil aus staatlichen Darlehen finanziert wurden. 2014 erhielten die Tätigkeiten den maximalen EU-Fördersatz (50 % der Kosten), 2015 wurde ein begrenzter Fördersatz bewilligt. 2016 erhielt Femern A/S keine EU-Fördermittel für Informationstätigkeiten. Daher wurden diese Tätigkeiten im Jahr 2016 — wie die anderen Tätigkeiten von Femern A/S auch — durch die Aufnahme staatlicher Darlehen finanziert. 2017 erhielt Femern A/S EU-Fördermittel aus dem Programm der Fazilität „Connecting Europe“, sodass die Informationstätigkeiten zum Teil durch die EU und zum Teil durch staatliche Darlehen finanziert wurden. 2.4.4. Besondere steuerliche Maßnahmen (73) Im Einleitungsbeschluss wurden außerdem die Bedenken von Scandlines darüber zur Kenntnis genommen, dass Femern A/S nach dem dänischen Steuerrecht einer besonderen Steuerreglung unterliegt, die ursprünglich mit dem Planungsgesetz eingeführt worden war. 2.4.4.1. Verlustvortrag (74) Nach Paragraf 9 des Planungsgesetzes war Femern A/S befugt, Verluste aus einem Geschäftsjahr in den folgenden Geschäftsjahren uneingeschränkt abzusetzen. Anfangs stand dies mit den in Dänemark für Unternehmen allgemein geltenden Regeln in Einklang. Mit einer am 1. Januar 2013 eingeführten Änderung des dänischen Steuerrechts (50) wurden jedoch die in einem einzelnen Jahr absetzbaren historischen Verlustvorträge (51) der Höhe nach begrenzt. Nach dieser Bestimmung gilt das Recht, die Verluste vorzutragen, zeitlich unbegrenzt, aber es dürfen jährlich nur bis zu 7,5 Mio. DKK (52) (1,0 Mio. EUR) vorgetragen und von den Gewinnen aus den Folgejahren abgesetzt werden. Verbleibende Verluste können nur mit bis zu 60 % des positiven zu versteuernden Einkommens, das 7,5 Mio. EUR überstiegt, abgesetzt werden. Aufgrund der besonderen Bestimmungen des Planungsgesetzes galt diese Einschränkung jedoch nicht für Femern A/S, das weiterhin das Recht auf unbegrenzten Vortrag historischer Verluste genoss. Dieses Recht wurde Ende 2015 aufgehoben (53). (75) Die dänischen Behörden brachten im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens vor, dass Femern A/S im Zeitraum 2013 bis 2015 keinen echten finanziellen Vorteil genossen habe, da eine solche Maßnahme in der Praxis nur in den späteren Phasen des Vorhabens — d. h. wenn das Vorhaben einen steuerpflichtigen Gewinn erwirtschafte — zum Tragen gekommen wäre. Die dänischen Behörden stellten weiter klar, dass Femern A/S in diesem Zeitraum alle entstandenen Verluste zur Verringerung des im selben Geschäftsjahr auf Gruppenebene erwirtschafteten steuerpflichtigen Einkommens geltend gemacht hat. Andere dänische Unternehmen einer Gruppe hätten nach den allgemeinen Steuervorschriften in gleicher Weise handeln können. 2.4.4.2. Abschreibung von Vermögenswerten (76) Nach Paragraf 12 und 13 des Sund & Bælt-Gesetzes (54) wurde der jährliche Abschreibungssatz für Vermögenswerte der zu Sund &Bælt gehörenden Unternehmen — also einschließlich Femern A/S — auf 6 % der ursprünglichen Anschaffungskosten festgesetzt. Die Gesamtkosten für den Bau der festen Querung konnten als ursprüngliche Anschaffungskosten betrachtet werden. Demzufolge würde für alle Vermögenswerte von Femern A/S eine einzige allgemeine Abschreibungsregel gelten. Der Abschreibungssatz von 6 % für Femern A/S würde bis zu dem Einkommensjahr gelten, in dem der Gesamtbetrag der Abschreibungen 60 % der ursprünglichen Anschaffungskosten überschreitet (d. h. für einen Zeitraum von 10 Jahren); von diesem Zeitpunkt an würde der jährliche Abschreibungssatz auf 2 % gesenkt. (77) Den dänischen Behörden zufolge wurden auch die besonderen Abschreibungsregeln mit Wirkung zum 1. Januar 2016 durch Änderung des Sund & Bælt-Gesetzes aufgehoben (55). 2.4.4.3. Regelung über die gemeinsame Besteuerung (78) Femern A/S unterliegt nach Maßgabe der für alle dänischen Unternehmen einer Gruppe geltenden allgemeinen Regelung über die gemeinsame Besteuerung der obligatorischen gemeinsamen Besteuerung mit der Sund & Bælt Holding. Nach Artikel 31 des dänischen Körperschaftsteuergesetzes ist eine „Gruppe“, deren Unternehmen alle in Dänemark niedergelassen sind, gemäß den Bestimmungen über die obligatorische Gruppenbesteuerung zu besteuern. Für Femern A/S gelten diesbezüglich keine Sondervorschriften. (79) Die Beschwerdeführer machten geltend, dass die vorstehend genannten steuerlichen Maßnahmen zugunsten von Femern A/S eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellten, die — bis zur Aufhebung der einschlägigen Vorschriften — zeitlich und der Höhe nach unbegrenzt sein sollte und dem Unternehmen unabhängig von den anderen staatlichen Maßnahmen einen Vorteil verschaffte, der gesondert geprüft werden müsse. 2.4.5. Unentgeltliche Nutzung von Staatseigentum (80) Gemäß Artikel 8 des Fehmarnbelt-Vertrags stellen Deutschland und Dänemark die für die Errichtung und den Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung notwendigen Grundstücke (Artikel 8 Absatz 1) einschließlich der notwendigen Wasserflächen und des Meeresbodens (Artikel 8 Absatz 2) unentgeltlich zur Verfügung. (81) Der dänische Staat wird Femern A/S die für die Vorbereitung, Untersuchung und Planung (56) der festen Querung sowie deren Bau und Betrieb (57) erforderlichen Wasserflächen und den Meeresboden unentgeltlich zur Verfügung stellen. (82) Wie im Einleitungsbeschluss dargelegt, argumentierte Scandlines, diese Bestimmungen verschafften Femern A/S einen finanziellen Vorteil, da das Unternehmen ohne solche Bestimmungen normalerweise eine marktgerechte Gebühr für die Nutzung der Wasserflächen und des Meeresbodens entrichten müsste. (83) Die dänischen Behörden brachten jedoch vor, das dänische Recht sehe keine allgemeine Regel und keinen allgemeinen Grundsatz vor, wonach Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation wie Femern A/S befinden, verpflichtet wären, für die Nutzung von Wasserflächen und Meeresboden Gebühren an den Staat zu zahlen. Daher gelte für alle anderen durch Mautgebühren finanzierten Verkehrsinfrastrukturen in Dänemark (wie die feste Öresund-Querung und die feste Querung über den Großen Belt) der gleiche Grundsatz des freien Zugangs. Auch von Fährbetreibern oder anderen Schifffahrtsunternehmen — die sich allerdings nicht in einer direkt vergleichbaren Lage befinden — erhebe der dänische Staat keine Gebühren für die Durchquerung dänischer Hoheitsgewässer. Die Häfen zahlten ebenfalls keine Gebühren für die Nutzung des Meeresbodens. 2.4.6. Eisenbahngebühren (84) Femern A/S ist befugt, von den Eisenbahnbetreibern für die Nutzung der Eisenbahnverbindung der festen Querung Gebühren zu erheben. Das Verkehrsministerium legt die Höhe und die Grundsätze für die Regulierung der von den Eisenbahnbetreibergesellschaften an Femern A/S für die Nutzung der Eisenbahnverbindung der festen Querung zu leistenden Zahlung fest. (58) (85) Im Einleitungsbeschluss wurden die Bedenken von Scandlines darüber zur Kenntnis genommen, dass der Staat durch seinen eigenen Eisenbahnbetreiber Danske Statsbaner (im Folgenden „DSB“) (59) auf unbestimmte Zeit jährlich einen Anteil an den Gesamtgebühren in Höhe von 350 Mio. DKK (46,9 Mio. EUR) an Femern A/S zahlen wird. Da diese Gebühr anscheinend unabhängig vom Zugaufkommen in der festen Querung, ohne Anpassungsmechanismus und auf unbestimmte Zeit fällig sei, entstehe daraus, so der Beschwerdeführer, ein wirtschaftlicher Vorteil für Femern A/S. (86) Die dänischen Behörden brachten vor, in den Vorbemerkungen zum Baugesetz (60) (im Folgenden „Vorbemerkungen zum Baugesetz“) sei festgelegt, dass in den Eisenbahngebühren neben den unmittelbar beim Betrieb der Eisenbahnverbindung anfallenden Kosten auch ein Teil der Baukosten für die feste Querung langfristig abgebildet werden sollte. Außerdem würden sie im Einklang mit der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (61) festgesetzt, sodass eine Überkompensierung vermieden werde. (87) Außerdem erwarten die dänischen Behörden, dass die Einnahmen aus der Eisenbahnnutzung etwa 15 % der betrieblichen Gesamterträge ausmachen werden, während die Baukosten für den Eisenbahnteil der festen Querung 51 % ausmachen, sodass die Nutzer der Straßenverbindung letztlich einen Teil der Eisenbahnverbindung mitbezahlen. (88) Da alle Eisenbahnbetreiber, die die feste Querung nutzen, die Eisenbahngebühren zahlen sollen, stelle die Erhebung von Eisenbahngebühren, so die dänischen Behörden, keine Nutzung von Femern A/S gewährten staatlichen Mitten dar, zumal sich die Übertragung der Mittel von den Eisenbahnbetreibern an Femern A/S nicht auf den Staatshaushalt auswirken würde. 3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS (89) Am 14. Juni 2019 leitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren ein. In ihrem an diesem Tag angenommenen Einleitungsbeschluss nahm sie eine vorläufige Bewertung der Maßnahmen vor und äußerte Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt. (90) Die Kommission konnte zum damaligen Zeitpunkt nicht abschließend beurteilen, ob Femern A/S als Unternehmen einzustufen war. Insbesondere hatte die Kommission angesichts der besonderen Rahmenbedingungen, unter denen Femern A/S tätig ist, und der von den dänischen Behörden und den Beschwerdeführern vorgebrachten Argumente Zweifel, ob Femern A/S (während der Planungs-, Bau- und Betriebsphasen des Vorhabens) eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt und somit als Unternehmen anzusehen ist