Beschluss (EU) 2025/317 der Kommission vom 20. Juni 2024 zu den Maßnahmen Staatliche Beihilfen SA.44944 (2019/C ex 2016/FC) und SA.53552 (2019/C ex 2019/FC) — Steuerliche Behandlung von Spielbankunternehmern und mutmaßliche Garantie für Spielbankunternehmer (Wirtschaftlichkeitsgarantie) — Deutschland (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2024) 4183)

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mus, der gewährleisten würde, dass die besondere Steuerregelung für Spielbankunternehmer im Vergleich zu den normalen Steuervorschriften nicht vorteilhafter ist, bedeutet, dass die Regelung für diese Unternehmer einen Vorteil darstellen könnte. Auch der Umstand, dass die Sätze für die von den Spielbankunternehmern entrichtete besondere Steuer (Spielbankabgabe und zusätzliche Abgaben) im Betrachtungszeitraum gesunken sind …, deutet darauf hin, dass die in Rede stehenden Regelungen infolge dieser Änderung Vorteile bewirken könnten“. (43) Die Kommission kam daher in Erwägungsgrund 101 des Einleitungsbeschlusses zu dem Schluss, dass sie „im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens feststellen [müsse], ob den Spielbankunternehmern aufgrund der für sie geltenden besonderen Steuervorschriften während des Zeitraums ab dem 8. März 2007 ein Vorteil entstanden ist“. (44) In Bezug auf Maßnahme 2.b und Maßnahme 4.c, die Ad-hoc-Ermäßigungen der besonderen Steuern für Spielbankunternehmer, stellte die Kommission in den Erwägungsgründen 137 und 138 des Einleitungsbeschlusses fest, dass „die Frage, ob diese besonderen Maßnahmen den betroffenen Spielbankunternehmern einen selektiven Vorteil verschafft haben, … aus den in Erwägungsgrund 126 [des Einleitungsbeschlusses] genannten Gründen nicht für sich allein beurteilt werden“ könne und dass „diese Maßnahmen … nach derselben Methodik geprüft werden [müssten] wie Maßnahme 5 (Gesamtvergleich), … dieser Vergleich [allerdings] in einem zweiten Schritt erfolgen“ sollte, und folgerte in Erwägungsgrund 141, dass sie Beihilfen darstellen könnten. (45) In Bezug auf alle in den vorstehenden Erwägungsgründen genannten Maßnahmen äußerte die Kommission in Erwägungsgrund 146 des Einleitungsbeschlusses auch Zweifel daran, dass diese Maßnahmen (sofern sie Beihilfen darstellen) mit dem Binnenmarkt vereinbar wären. Konkret würde es sich bei diesen Maßnahmen „um Betriebsbeihilfen handeln, da sie nicht mit einer bestimmten Investition oder einem bestimmten Vorhaben verknüpft sind. Betriebsbeihilfen, die nur die normalen Kosten eines Unternehmens verringern, verfälschen den Wettbewerb, und es ist a priori zweifelhaft, dass solche Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erachtet werden könnten“. 3. WÄHREND DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS EINGEGANGENE STELLUNGNAHMEN 3.1. Stellungnahmen der deutschen Behörden 3.1.1. Stellungnahmen der Bundesbehörden 3.1.1.1. Unternehmen (46) Die Bundesbehörden machen geltend, dass Spielbankunternehmer nicht auf einem Markt tätig seien. Glücksspiele seien in Deutschland so geregelt, dass das Anbieten von Tischspielen grundsätzlich verboten sei. Ausschließlich Spielbankunternehmer dürften solche Spiele auf der Grundlage einer Konzession anbieten. Spielbankunternehmer seien mit der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe betraut, die darin bestehe, Glücksspiele unter staatlicher Kontrolle anzubieten, um den Spieltrieb des Menschen mittels eines legalen Angebots zu kanalisieren. In manchen Bundesländern sei gesetzlich festgelegt, dass Spielbanken nur durch das entsprechende Bundesland betrieben werden dürften, in anderen sei geregelt, dass nur Personen des öffentlichen Rechts eine Erlaubnis zum Betrieb einer Spielbank erteilt werden dürfe. Das Bundesverfassungsgericht habe festgestellt, dass der Spielbankbetrieb kein wirtschaftlicher Vorgang sei. 3.1.1.2. Vorteil (47) Die Bundesbehörden machen geltend, dass es für Spielbankunternehmer, die in einem Monopolbereich agierten, keine „normalen Marktbedingungen“ und daher keinen Prüfungsmaßstab gebe, auf dessen Grundlage ein etwaiger Vorteil festgestellt werden könnte. Die normalen Steuervorschriften könnten nicht als Prüfungsmaßstab herangezogen werden, da die Frage des Vergleichsmaßstabs erst im Rahmen der Selektivitätsprüfung vorzunehmen sei, eines weiteren eigenständigen Prüfungsschritts. Da Spielbankunternehmer zudem einem Sondersteuerregime unterlägen, könne ihre Besteuerung nicht mit den normalen Steuervorschriften verglichen werden, sodass sie kein Vorteil erhalten könnten. (48) Die Bundesbehörden machen geltend, dass selbst wenn die normalen Steuervorschriften den Prüfungsmaßstab bilden würden, die Kommission allein aus dem Fehlen eines Rückforderungsmechanismus in den besonderen Steuervorschriften (und der bloßen Möglichkeit eines Vorteils) nicht den Schluss ziehen könne, dass die besonderen Steuervorschriften einen Vorteil darstellten. Sie vertreten die Auffassung, das Urteil des Gerichthofs der Europäischen Union („Gerichtshof“) in der Sache C-81/10 P, France Télécom SA/Europäische Kommission (30), sei in diesem Fall nicht relevant, da France Télécom (abgesehen von bestimmten Aspekten) den normalen Steuervorschriften unterlegen habe. (49) Die Bundesbehörden machen ferner geltend, dass das zweite Ziel der für Spielbankunternehmer geltenden besonderen Steuervorschriften nicht darin bestehe, Spielbankunternehmer in derselben Höhe (oder höher) als nach den normalen Steuervorschriften zu besteuern, sondern lediglich darin, ihre Gewinne bis zur Wirtschaftlichkeitsgrenze abzuschöpfen. Das zweite Ziel würde bei niedrigen Gewinnen eine niedrigere (besondere) Besteuerung ermöglichen, würde jedoch den Gesetzgeber nicht in der Weise binden, dass er eine bestehende Spielbank um der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe willen erhalten müsste. Der Begriff der Abgeltungsteuer sei nicht quantitativ, sondern qualitativ zu verstehen. Somit gehe die Kommission im Einleitungsbeschluss von einer falschen Annahme aus, wenn sie argumentiere, die Ermäßigung des Spielbankabgabensatzes unter den ursprünglich festgelegten Satz von 80 % sei ein Hinweis darauf, dass das Ziel der besonderen Steuerregelung nicht mehr erreicht werde. (50) Die Bundesbehörden erläutern, dass alle Maßnahmen, die Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens seien, mit dem Ziel des besonderen Steuersystems im Einklang stünden, Gewinne bis zur Wirtschaftlichkeitsgrenze abzuschöpfen. Die Ad-hoc-Ermäßigungen seien darauf ausgerichtet zu verhindern, dass eine Besteuerung über die Wirtschaftlichkeitsgrenze hinausgehe. 3.1.1.3. Selektivität (51) Im Hinblick auf den ersten Schritt der Selektivitätsprüfung (Ermittlung des Bezugssystems) bringen die Bundesbehörden vor, dass es kein einheitliches Bezugssteuersystem gebe, dem Spielbankunternehmer einerseits und Betreiber gewerblicher Spielhallen andererseits unterliegen würden. Spielbankunternehmer seien eine Ausnahmeerscheinung. Sie unterlägen einem eigenständigen (Sonder-)Steuersystem und es gebe kein Bezugssystem (mit Ausnahme des in der Union harmonisierten Umsatzsteuerrechts), von dem dieses besondere Steuersystem abweichen würde. Nach der Rechtsprechung der Unionsgerichte könne das normale Steuersystem nur Referenzsystem für Personen sein, auf die diese Vorschriften grundsätzlich Anwendung fänden. Spielbankunternehmer würden sich von Betreibern gewerblicher Spielhallen grundlegend im Tatsächlichen wie im Rechtlichen unterscheiden, vor allem weil erstere eine öffentliche Aufgabe im staatlichen Interesse wahrnähmen, während letztere einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgingen. (52) In Bezug auf den zweiten Schritt der Selektivitätsprüfung (Abweichung) machen die Bundesbehörden geltend, dass mit den beiden unterschiedlichen Steuersystemen (normales und besonderes Steuersystem) unterschiedliche Ziele verfolgt würden. Die normalen Steuervorschriften bezweckten die Erzielung von Einnahmen, für deren Verwendung keine Bindung bestehe. Im Gegensatz dazu sollten die im Rahmen der besonderen Steuervorschriften abgeschöpften Gewinne gemeinnützigen Zwecken zugutekommen. (53) Zum dritten Schritt der Selektivitätsprüfung (Rechtfertigung) stellen die Bundesbehörden fest, dass in Fällen wie dem vorliegenden, in denen es kein gemeinsames Bezugssystem gebe, keine Rechtfertigung für eine prima facie selektive Maßnahme angegeben werden könne. Gleichwohl existierten Gemeinsamkeiten zwischen den beiden Steuersystemen, insbesondere das übereinstimmende Leitprinzip der Vermeidung einer doppelten und damit übermäßigen Besteuerung. Daher müsse, selbst wenn von einem gemeinsamen Referenzsystem auszugehen wäre (und die steuerliche Behandlung von Spielbankunternehmern prima facie selektiv wäre), der Grundsatz der Vermeidung einer übermäßigen Besteuerung berücksichtigt werden. (54) Die deutschen Bundesbehörden sind der Ansicht, dass das besondere Steuersystem für Spielbankunternehmer das maßgebliche Bezugssystem bilde und somit keine Abweichung vorliege. Hingegen widersprechen die Bundesbehörden der Auffassung, wonach das Ziel dieses besonderen Steuersystems darin bestehe, mindestens die gleiche Steuerbelastung wie nach den normalen Steuervorschriften zu erreichen. Daher würde ein möglicher Vorteil, der sich aus den besonderen Steuervorschriften ergibt, der Logik dieser besonderen Steuervorschriften nicht zuwiderlaufen. Falls die Kommission in diesem Zusammenhang die Kohärenz der Konzeption dieses gesonderten Bezugsrahmens im Licht des Urteils des Gerichtshofs in der Sache Kommission und Spanien/Government of Gibraltar und Vereinigtes Königreich (31) beurteile, seien die Bundesbehörden der Auffassung, dass die besonderen Steuervorschriften in Bezug auf ihr Ziel kohärent und nicht von der Konzeption her selektiv seien. (55) Nach Ansicht der Bundesbehörden sind die Ad-hoc-Ermäßigungen Teil der besonderen Steuervorschriften und dienen dem Ziel, eine übermäßige Besteuerung zu verhindern, was eines der Ziele der besonderen Steuervorschriften sei. 3.1.1.4. Beeinträchtigung des Handels und Verfälschung des Wettbewerbs (56) Die Bundesbehörden machen geltend, dass der Handel nicht beeinträchtigt werde, da die Auswirkungen der Maßnahme rein lokaler Natur seien und nur marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen oder die Niederlassung von Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten entstünden. Aufgrund der geografischen Lage der überwiegenden Zahl von Spielbanken sei es auch unwahrscheinlich, dass Kunden allein für das Glücksspiel aus anderen Mitgliedstaaten zu den deutschen Spielbanken anreisen würden. Grenznahe Spielbanken seien ein seltener Fall und seien daher nicht zu berücksichtigen. Darüber hinaus sei bei der Beurteilung einer möglichen Beeinträchtigung des Handels allein die Existenz einer Spielbank an sich (und nicht die Höhe ihrer Besteuerung) relevant, da die Besteuerung auf Unionsebene nicht harmonisiert sei. (57) Die Bundesbehörden machen geltend, dass die besonderen Steuervorschriften nicht zu einer (auch nur möglichen) Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, da der Betrieb von Spielbanken nach Randnummer 188 der Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe (32) ein Monopol darstelle. Dass Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten nicht in den deutschen Markt eintreten könnten, resultiere aus dem Umstand, dass die Niederlassungsfreiheit keinen Anspruch auf die für den Betrieb einer Spielbank erforderliche Konzession gewähre, nicht jedoch aus den besonderen Steuerregeln. Ferner gebe es erhebliche Unterschiede zwischen dem von Spielbanken und dem von gewerblichen Spielhallen angebotenen Glücksspiel. Casinospiele dürften nur von Spielbanken angeboten werden, seien grundsätzlich verboten und durch hohen personellen Aufwand gekennzeichnet. Die in Spielbanken und die in gewerblichen Spielhallen betriebenen Glücksspielautomaten unterlägen unterschiedlichen Vorschriften: Nur für die in gewerblichen Spielhallen betriebenen Automaten würden eine Reihe von Einschränkungen und insbesondere technische Anforderungen gelten, die die Möglichkeit unverhältnismäßig hoher Verluste innerhalb kurzer Zeiträume verhinderten. Auf der anderen Seite sei der Zugang zu Spielbanken beschränkt (Zugangskontrollen, begrenzte Anzahl von Spielbanken je Bundesland), während gewerbliche Spielhallen ihre Dienstleistungen einem breiteren Publikum anböten. 3.1.1.5. Bestehende oder neue Beihilfen (58) In Bezug auf die nationalen Steuern machen die Bundesbehörden geltend, dass die Befreiung von den nationalen Steuern bereits 1938 festgelegt worden sei und unabhängig von den nach 1958 erlassenen regulatorischen (steuerlichen) Maßnahmen der Länder als bestehende Maßnahme eingeordnet werden sollte. Der Umstand, dass die Steuerbefreiung vor 1958 in bestimmten Bundesländern nicht in Anspruch genommen worden sei (weil in bestimmten Ländern keine Spielbanken eröffnet worden seien), sei unerheblich. (59) Nach Ansicht der Bundesbehörden widerspricht die Auffassung der Kommission, wonach die Befreiung von nationalen Steuern keine bestehende Beihilfe darstelle, der Rechtsprechung der Unionsgerichte zur regionalen Selektivität, und verweisen in diesem Zusammenhang auf Randnummer 144 der Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe. Selbst wenn die auf Ebene der Bundesländer festgelegten besonderen Steuersysteme als Abweichungen von den normalen Steuervorschriften angesehen werden könnten (was Deutschland bestreitet), wären diese Abweichungen den Bundesländern zuzuschreiben, die diesbezüglich autonom seien. (60) Die Bundesbehörden machen ferner geltend, die Befreiung vom Solidaritätszuschlag stelle keine neue Maßnahme dar, da sie bereits von der Spielbankverordnung von 1938 erfasst werde (Befreiung von allen, auch etwa zukünftig eingeführten Zuschlägen). Außerdem berechne sich der Zuschlag anhand der geschuldeten Einkommen- oder Körperschaftsteuer, doch gelte eine Befreiung davon, sodass der Zuschlag gar nicht ermittelt werden könne. (61) Hinsichtlich der Landes- (und Gemeinde-)Steuern sind die Bundesbehörden der Ansicht, dass die Befreiungen von Landessteuern unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Einführung bestehende Maßnahmen darstellen, da die Basis für diese Befreiungen bereits in der Spielbankverordnung von 1938 normiert worden sei und auch die allgemeinen Grundsätze der Besteuerung von Spielbanken (Besteuerung bis zur Wirtschaftlichkeitsgrenze) bereits in der Spielbankverordnung von 1938 festgelegt worden seien. Der Gesetzgeber habe im Jahr 1938 nicht alle Arten von Landessteuern auflisten können. Zumal erfasse § 6 Absatz 2 der Spielbankverordnung von 1938 auch künftige Landessteuern. Die Spielbankverordnung von 1938 enthalte keine zwingende Vorgabe zur Befreiung von Landes- und Gemeindesteuern. Diese seien erst bei Bedarf festgelegt worden, d. h., wenn eine Spielbank im jeweiligen Land eingerichtet worden sei, was in einigen Fällen erst nach 1958 erfolgt sei, wobei die Befreiung jedoch immer auf der Spielbankverordnung von 1938 beruhe. (62) Bezüglich der Ad-hoc-Ermäßigungen der besonderen Steuern (Maßnahmen 2.b und 4.c) sind die Bundesbehörden der Auffassung, dass diese Maßnahmen nicht selektiv seien, da sie sich aus den allgemeinen Grundsätzen der Besteuerung von Spielbanken ergeben würden. Da diese Grundsätze bereits in der Spielbankverordnung von 1938 festgelegt worden seien und sich die besagten Ad-hoc-Maßnahmen unmittelbar aus diesen Grundsätzen ergäben, seien selbst die nach 1958 eingeführten Ad-hoc-Maßnahmen nicht als neue Maßnahmen anzusehen. (63) Im Hinblick auf die gesetzlichen Ermäßigungen der besonderen Steuern und die zeitweisen automatischen gesetzlichen Ermäßigungen der besonderen Steuern unter bestimmten Umständen (Maßnahmen 2.a und 4.b) vertreten die Bundesbehörden die Auffassung, dass diese Maßnahmen keinen selektiven Vorteil darstellen würden. Sie machen geltend, diese Maßnahmen stünden mit den allgemeinen Grundsätzen der Besteuerung von Spielbanken im Einklang. 3.1.1.6. Vereinbarkeit (64) Die Bundesbehörden machen geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgten (mit Verweis auf die Ausführungen in anderen Abschnitten der Stellungnahme) und dass sie erforderlich, geeignet und angemessen seien. 3.1.2. Stellungnahme des Landes Baden-Württemberg (65) Neben sachlichen Klarstellungen zu der besonderen steuerlichen Behandlung in dem Bundesland macht Baden-Württemberg geltend, dass die Steuerbefreiung zwar nur der Spielbank Baden-Baden GmbH & Co. KG gewährt worden sei, diese aber vor 1958 landesweit die einzige Spielbankunternehmerin gewesen sei, sodass zum damaligen Zeitpunkt faktisch alle Spielbankunternehmer steuerbefreit gewesen seien. 3.1.3. Stellungnahme des Landes Bayern (66) Bayern macht geltend, aus den der Kommission vorgelegten Unterlagen gehe hervor, dass die Gewerbesteuerbefreiung vor 1958 von einer unbestimmten Anzahl von Gemeinden einer unbestimmten Anzahl von Spielbankunternehmern gewährt worden sei und somit abstrakt betrachtet für alle Spielbankunternehmer in diesem Bundesland gegolten habe. (67) Außerdem ergebe sich die Gewerbesteuerbefreiung aus § 6 Absatz 1 der Spielbankverordnung von 1938 und gehe damit unmittelbar auf diese Verordnung zurück. 3.1.4. Stellungnahme des Landes Hamburg (68) Hinsichtlich des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe vertritt Hamburg die Auffassung, dass Verpflegungsleistungen von Spielbankunternehmern hinsichtlich der Unternehmereigenschaft nicht berücksichtigt werden sollten. Darüber hinaus sei das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen im Internet verboten und könnte somit nicht im Wettbewerb zu den Leistungen von Spielbankunternehmern stehen. Die Auswahl des Spielbankunternehmers im Land erfolge im Wege einer europaweiten Ausschreibung. Für Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten habe somit keine besondere steuerliche Markteintrittshürde bestanden. (69) In Bezug auf die Einstufung der besonderen Steuerregelung im Land Hamburg als bestehende oder neue Maßnahme macht Hamburg geltend, dass der Satz der Spielbankabgabe nicht gesenkt worden sei, da die Abgabenlast weiterhin bis zu 90 % des Bruttospielertrags betragen könne. In jedem Fall könne keine belastbare Vergleichsrechnung (zwischen normalen Steuervorschriften und besonderen Steuervorschriften) vorgenommen werden, vor allem weil sich der Spielbankunternehmer anders verhalten hätte, wenn er einem anderen Steuersystem unterworfen gewesen wäre. 3.1.5. Stellungnahme des Landes Rheinland-Pfalz 3.1.5.1. Ad-hoc-Ermäßigungen (Maßnahmen 2.b und 4.c) (70) Rheinland-Pfalz führt aus, dass die Ad-hoc-Ermäßigungen der Spielbankabgabe nach den im Gesetz von 1933 aufgestellten Grundsätzen gerechtfertigt und notwendig gewesen seien, damit der Spielbankunternehmer wirtschaftlich in der Lage ist, seinen ordnungsrechtlichen Auftrag zu erfüllen. 3.1.5.2. Bestehende Beihilfen (71) Rheinland-Pfalz bringt vor, die Ermäßigung der Körperschaft- oder Einkommensteuer sei parallel zur Ermäßigung der Spielbankabgabe erfolgt. Die zeitliche Entwicklung der Vergnügungsteuer könne nicht genau dargestellt werden. Die Gewerbesteuer sei im Laufe der Zeit gestiegen. Diese widersprüchlichen Entwicklungen würden zeigen, dass es bei den normalen Steuern keinen konkreten Trend gebe. Die Einführung einer besonderen Abgabe vom Gewinn in Rheinland-Pfalz sei als zeitgemäße Anpassung der besonderen Steuervorschriften erfolgt und stelle keine grundsätzliche Veränderung der besonderen Steuervorschriften dar. (72) Rheinland-Pfalz bringt vor, dass die Regelungen zur Steuerbefreiung für die Spielbank in Bad Neuenahr auf der Grundlage einer Einzelmaßnahme gewährt worden seien, diese dort aber vor 1958 der einzige Spielbankunternehmer gewesen sei, weshalb kein Bedarf für eine generelle Regelung bestanden habe. Auch sei die Befreiung von den Gemeindesteuern nicht ausgelaufen, sondern regelmäßig verlängert worden. (73) In Bezug auf die Spielbank in Bad Dürkheim macht das Bundesland geltend, dass sie vor Inkrafttreten des AEUV (33) nie Gemeindesteuern gezahlt habe und diese Tatsache zeige, dass es eine Steuerbefreiung gegeben haben müsse. 3.2. Stellungnahmen von Spielbankunternehmern 3.2.1. Stellungnahme der Spielbank Bad Homburg Wicker & Co. KG (im Folgenden „SBHW“), Betreiber der Spielbank Bad Homburg bis 2012 (25. März 2020) (74) Die SBHW macht geltend, der Konzessionsvertrag für den Betrieb der Spielbank sei an verschiedene Verpflichtungen (Investitionen in Immobilien usw.) gebunden gewesen, die sich zusammen mit anderen regulatorischen Merkmalen (Rauchverbot) negativ auf die Rentabilität des Unternehmens ausgewirkt hätten. Die Ad-hoc-Ermäßigungen der besonderen Steuern seien für das wirtschaftliche Überleben notwendig gewesen und hätten gegenüber den Steuerbehörden begründet werden müssen. Die SBHW habe deutlich mehr Steuern als gewerbliche Spielhallen gezahlt. Aufgrund der von den Bundesbehörden dargelegten rechtlichen Unterschiede stünden Spielbanken mit privaten gewerblichen Spielhallen nicht im Wettbewerb. 3.2.2. Stellungnahme der European Casino Association (im Folgenden „ECA“) (3. Juli 2020) (75) Die ECA erläutert, dass zwischen Spielbanken und gewerblichen Spielhallen zahlreiche regulatorische Unterschiede bestünden. 3.2.2.1. Vorteil (76) Die ECA bringt vor, ein Steuervorteil stelle lediglich einen Ausgleich des Staates für die von den deutschen Spielbanken erbrachten Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar. Die Spielbanken hätten von den Ländern den Auftrag erhalten, das illegale Glücksspiel einzudämmen und dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen. Spielbankunternehmer unterlägen verschiedenen regulatorischen Beschränkungen (Rechtsform, Konzessionspflicht, Sperre für Spielsüchtige), während die Betreiber gewerblicher Spielhallen ihre Rechtsform frei wählen könnten. 3.2.2.2. Verfälschung des Wettbewerbs (77) Nach Auffassung der ECA ist der sachlich relevante Markt für die Bestimmung drohender Wettbewerbsverfälschungen der Markt für den Betrieb von Spielbanken. Die Kommission müsse zunächst den sachlich relevanten Markt bestimmen und könne nicht lediglich behaupten, dass Spielbankunternehmer mit Betreibern von Spielhallen und anderen Unternehmen auf dem breiteren Unterhaltungsmarkt konkurrierten. Dies widerspreche der bisherigen Entscheidungspraxis der Kommission, wonach es keinen einheitlichen Glücksspielmarkt gebe (Nichtbeanstandungsentscheidung der Kommission vom 4. Juni 2004, Comp/M.3373, Rn. 26 ff.). Die in Spielbanken angebotenen Tischspiele und Geldspielautomaten würden sich vollständig vom gewerblichen Automatenspiel in Spielhallen unterscheiden. 3.2.2.3. Auswirkungen auf den Handel (78) Die ECA argumentiert, der Betrieb einer Spielbank sei gesetzlich auf das jeweilige Bundesland begrenzt und die Rechtsprechung habe in solchen Fällen eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels abgelehnt (Rechtssache T-728/17). 3.2.3. Stellungnahme der Spielbank Hamburg Jahr + Achterfeld GmbH & Co. KG, der Spielbank Wiesbaden GmbH & Co. KG und der Spielbanken Niedersachsen GmbH (im Folgenden „SHSWSN“), Betreiber von Spielbanken in Hamburg, Hessen und Niedersachsen (3. Juli 2020) (79) Die SHSWSN machen allgemein geltend, die Kommission habe die tatsächlichen und rechtlichen Besonderheiten von Spielbanken und die Unterschiede zu Spielhallen nicht ausreichend berücksichtigt. Nach deutscher Rechtsprechung (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 13.6.2013, 9 B 50/12, Rn. 6) sei aufgrund dieser Unterschiede eine unterschiedliche steuerliche Behandlung gerechtfertigt. 3.2.3.1. Unternehmen (80) Spielbankunternehmer nähmen einen öffentlichen Auftrag wahr. Die Tätigkeit von Spielbanken bilde einen Teil der wesentlichen Staatsaufgaben. Es bestehe eine Verpflichtung zum Betrieb von Spielbanken. Dies sei vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden (BVerfG, 18.3.1970, 2 BvO 1/65, Rn. 97 f.; BVerfG, 18.3.1970, 2 BvO 1/65, Rn. 99 ff.). Da die wirtschaftlichen Aspekte des Betriebs von Spielbanken (gegenüber dem ordnungsrechtlichen Ziel der Suchtprävention) nachrangig seien, gebe es keinen wirklichen Markt für Spielbanken bzw. sei dieser Markt auf nur wenige Anbieter begrenzt (und erstrecke sich nicht auf gewerbliche Spielhallen, BVerfG, 19.7.2000, 1 BvR 539/96, Rn. 70 und 73). Spielbanken müssten wirtschaftlich betrieben werden