98/710/EG: Entscheidung der Kommission vom 16. September 1998 in einem Verfahren zur Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Sache VII/AMA/11/98 - Italienische Verkehrsaufteilungsregeln für das Mailänder Flughafensystem) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1998) 2625) (Nur der italienische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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enen Terminal Nord und führt nicht zum neuen Terminal weiter. 40.2. Eine ausgebaute Autobahn A8. Diese Autobahn ist derzeit stark überlastet. Die Lage wird sich verschlimmern, sobald die Verkehrsverlagerung aufgrund der italienischen Regeln erfolgt ist. Die folgenden Modernisierungsarbeiten zielen auf eine Erhöhung der Kapazität der Autobahn ab: - Anlage einer zusätzlichen Spur pro Richtungsfahrbahn; - Anlage einer Standspur; - Erhöhung der Kapazität der Mautstelle. 40.3. Eine direkte Eisenbahnverbindung von Mailand zum Flughafen. (41) Nach den Informationen, die von den italienischen Behörden übermittelt wurden, dürfte die Weiterführung der SS 336 zum 25. Oktober 1998 abgeschlossen sein, die Modernisierung der Autobahn A8 jedoch erst im Dezember 2000 (bislang wurde nur die zusätzliche Spur angelegt), und eine direkte Eisenbahnverbindung wird wahrscheinlich nicht vor Mai 1999 in Betrieb sein. Bei dieser Eisenbahnverbindung wird es sich um einen vorläufigen Dienst handeln (zwei Züge stuendlich, Fahrtzeit 39 Minuten). Der endgültige Dienst ("Malpensa Express" mit vier Zügen stuendlich, Fahrtzeit 30 Minuten) wird erst 2001 aufgenommen. Die italienischen Behörden haben sich zur Einhaltung dieses Zeitplans nicht förmlich verpflichtet. (42) Die verfügbaren Verkehrswege-Infrastrukturen zur Anbindung des Flughafens Malpensa werden ab dem 25. Oktober 1998 daher nicht mit dem Verkehrsaufkommen zu vereinbaren sein, das zum einen aufgrund der Verlagerung des Verkehrs von Linate und zum anderen aufgrund des Marktwachstums auf den Flughafen entfallen wird. Nach den der Kommission vorliegenden Informationen scheint dies zumindest bis Dezember 2000 der Fall zu sein, wenn alle obengenannten Verkehrswege laut Plan fertiggestellt sein sollen. (43) Selbst nach Fertigstellung dieser Infrastrukturen werden die Verkehrswege nicht notwendigerweise ausreichen, um die geographisch nachteilige Lage dieses Flughafens im Vergleich zu Linate auszugleichen. In dieser Hinsicht sind sowohl die Verfügbarkeit der verschiedenen Verkehrsverbindungen als auch die Qualität dieser Verbindungen zu berücksichtigen. (44) Angesichts der Unterschiede bei der Erreichbarkeit von Linate und Malpensa vertritt die Kommission die Auffassung, daß diese Flughäfen so lange nicht gleich attraktiv sein werden, bis die Infrastrukturen für die Verkehrsanbindung von Malpensa die geographisch nachteilige Lage dieses Flughafens im Vergleich zu Linate ausgleichen. (45) Angesichts dessen und unter Berücksichtigung des Wettbewerbs zwischen Alitalia und den anderen Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft führen die Kriterien des Dekrets Nr. 46-T, die es nur Alitalia erlauben, sein Drehkreuz Rom-Fiumicino von Linate aus zu bedienen, während andere Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft ihre jeweiligen Drehkreuze von Malpensa aus bedienen müssen, zu einem Wettbewerbsvorteil zugunsten von Alitalia. Dieser Wettbewerbsvorteil wird solange wirken, wie der Flughafen Malpensa nicht über eine Verkehrsanbindung verfügt, die zu einer größeren Akzeptanz von Malpensa durch die Flugreisenden führt. (46) Die Kommission ist daher der Auffassung, daß die aufgrund des Dekrets Nr. 70-T zum 25. Oktober 1998 erfolgende Anwendung der Kriterien des Dekrets Nr. 46-T in der Praxis diskriminierende Wirkung zugunsten Alitalia haben wird. Daher ist die genannte Anwendung ab dem 25. Oktober 1998 nicht mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Identität des Luftfahrtunternehmens gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (47) Das Vorhaben Malpensa 2000 zielt durch die Erweiterung und den Ausbau der am Flughafen Malpensa vorhandenen Einrichtungen darauf ab, ein funktionsfähiges Drehkreuz an diesem Flughafen zu errichten. Die italienischen Regeln tragen zur Erreichung dieses Ziels bei, indem sie die Verlagerung eines ausreichenden Verkehrsvolumens von Linate nach Malpensa gewährleisten, so daß die Lebensfähigkeit des Drehkreuzes sichergestellt wird. Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 erkennt ausdrücklich die Zulässigkeit einer aktiven Flughafenplanungspolitik an. Diese muß jedoch den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere den Vorschriften des dritten Pakets zur Liberalisierung des Luftverkehrs, entsprechen (siehe die Entscheidung 95/259/EG, S. 31). (48) Nach den italienischen Regeln ist es den Luftfahrtunternehmen fortan verwehrt, Linate zu nutzen, wenn sie Strecken bedienen wollen, die die festgelegten Schwellenwerte unterschreiten. Praktisch trifft dies auf alle Strecken außer Mailand-Rom zu. Folglich beschränken die Regeln den freien Dienstleistungsverkehr im Luftverkehr innerhalb der Gemeinschaft von und nach Mailand. Auch wenn diese Regeln nicht als diskriminierend anzusehen wären, gilt nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs (siehe insbesondere das obengenannte Urteil vom 25. Juli 1991): ". . . die Anwendung von innerstaatlichen Vorschriften auf in anderen Mitgliedstaaten ansässige Erbringer von Dienstleistungen [muß] nach ständiger Rechtsprechung geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Ziels zu gewährleisten, und darf nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgehen; das gleiche Ergebnis darf mit anderen Worten nicht durch weniger einschneidende Regelungen erreichbar sein" (Randnr. 15). (49) Die Kommission merkt in diesem Zusammenhang an, daß nicht nachgewiesen wurde, daß die Schaffung eines lebensfähigen Drehkreuzes und der Erfolg des Projekts im Rahmen der transeuropäischen Netze solche einschränkenden Maßnahmen erforderlich macht. Das Gegenteil scheint durch die unter Nummern 49.1 und 49.2 aufgeführten Punkte belegt zu sein. 49.1. Die betriebliche Lebensfähigkeit des Vorhabens Malpensa 2000 (einschließlich der pünktlichen Durchführung aller Flüge und des dazu notwendigen normalen Zugangs der Reisenden) erfordert keine komplette Verlagerung des Verkehrs in dem Umfang, wie es durch die italienischen Regeln für den 25. Oktober 1998 vorgesehen ist. Die Anwendung der Kriterien dieser Regeln wird zu einer geschätzten Verkehrsverlagerung von 11,7 Mio. Fluggästen führen, so daß Linate nur ein Aufkommen von 2,5 Mio. Fluggäste verbleibt. Die betriebliche Lebensfähigkeit des Drehkreuzes Malpensa erfordert die Verlagerung eines Verkehrsaufkommens, das mit dem Niveau der Flughafeneinrichtungen und der Infrastruktur für die Verkehrsanbindung vereinbar ist. Andernfalls könnte die Entwicklung und künftige Position von Malpensa als erfolgreiches Drehkreuz in der Gemeinschaft gefährdet sein. Wie bereits ausgeführt wurde, wird die erforderliche Infrastruktur für die Verkehrsanbindung des Flughafens am 25. Oktober 1998 nicht fertiggestellt sein. Zu diesem Zeitpunkt wird daher die Infrastruktur für die Verkehrsanbindung nicht dem zu verlagernden Verkehrsaufkommen angemessen sein. Dies wird anscheinend mindestens bis Dezember 2000 der Fall sein, dem geplanten Abschluß des Ausbaus der Autobahn A8 und der Inbetriebnahme eines vorläufigen Eisenbahndienstes, sofern das Verkehrsaufkommen des Flughafens zu diesem Zeitpunkt keinen weiteren Ausbau der Infrastruktur für die Verkehrsanbindung erforderlich macht. 49.2. Die Finanzvereinbarungen für das Vorhaben Malpensa 2000 schreiben nicht vor, daß die Verlagerung des Verkehrs von Linate nach Malpensa am 25. Oktober 1998 abgeschlossen ist. Gemäß dem zwischen der EIB und SEA für die Finanzierung des Vorhabens geschlossenen Vertrag braucht der Abzug des Verkehrs von Linate und die Bündelung in Malpensa spätestens erst zum 31. Dezember 2000 zu erfolgen. (50) Angesichts dessen ist die Kommission der Auffassung, daß die Schaffung eines voll funktionsfähigen Drehkreuzes nicht die notwendige Verlagerung eines Aufkommens von 11,7 Mio. Fluggästen voraussetzt. Eine Verschiebung der Verkehrsverlagerung oder eine schrittweise Verlagerung dieses Aufkommens ab dem 25. Oktober 1998 wäre dem Ziel eher angemessen. Dies würde den freien Dienstleistungsverkehr im Luftverkehr von und nach Mailand zudem weniger stark beeinträchtigen. Die italienischen Regeln sind somit keine unabdingbare Voraussetzung zur Erreichung des Ziels, das von den italienischen Behörden angestrebt wird und das mit Regeln erreicht werden könnte, die den freien Dienstleistungsverkehr im Luftverkehr weniger stark einschränken. (51) Die italienischen Behörden haben die Festlegung hoher Schwellenwerte für den Verkehr, dem der Verbleib in Linate gestattet werden soll, auch damit begründet, daß nur bei einem solchen Aufkommen der Flugbetrieb sowohl in Malpensa als auch in Linate gerechtfertigt wäre und daß diese Schwellenwerte Strecken beträfen, auf denen hauptsächlich Punkt-zu-Punkt-Verkehr erfolgt. Wenn es in der Tat eines der Ziele des Dekrets Nr. 46-T war, die Bedienung von Strecken mit überwiegend Punkt-zu-Punkt-Verkehr weiterhin ab Linate erfolgen zu lassen - was tatsächlich die Absicht zu sein scheint, da der zwölfte Erwägungsgrund sich "insbesondere" auf Flüge zwischen Mailand und Rom bezieht -, dann kann das Dekret nicht als der Erreichung des Ziels, die Bedienung solcher Strecken ab Linate aufrechtzuerhalten, angemessen gelten, da die Regeln allen anderen Strecken außer Mailand-Rom unnötige Beschränkungen auferlegen und sie vollständig von Linate verbannen. Die Auferlegung von Beschränkungen, die zu einem sofortigen und drastischen Rückgang des Aufkommens in Linate von 14,2 Mio. Fluggästen im Jahr 1997 auf 2,5 Mio. Fluggäste nach Inkrafttreten der neuen Maßnahmen führen, scheint keine angemessene Maßnahme darzustellen, um das im elften Erwägungsgrund in der Präambel des Dekrets genannte Ziel zu erreichen, daß der Flughafen Linate in jedem Fall weiterhin betrieben werden soll. (52) Die Kommission ist daher der Auffassung, daß die durch das Dekret Nr. 46-T und das Dekret Nr. 70-T festgelegten Verkehrsaufteilungsregeln nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sind. Schlußfolgerung (53) Die Kommission kommt zu dem Schluß, daß die durch das Dekret Nr. 46-T und das Dekret Nr. 70-T festgelegten Verkehrsaufteilungsregeln nicht mit Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar sind, insoweit ihre Anwendung sowohl gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung als auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Es ist daher angezeigt, gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu entscheiden, daß Italien diese Regeln nicht anwenden darf. (54) Diese Entscheidung stellt das Recht Italiens, eine aktive Flughafenpolitik zu verfolgen, und insbesondere die angestrebte Schaffung eines voll funktionsfähigen Drehkreuzes in Malpensa in keiner Weise in Frage. Die Verkehrsaufteilungsregeln, die zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sind, müssen jedoch den oben dargelegten Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts entsprechen. (55) Die Entscheidung widerspricht auch nicht der Tatsache, daß das Vorhaben Malpensa 2000 ein Vorhaben von gemeinsamem Interesse ist und als vorrangiges Vorhaben im Rahmen der transeuropäischen Netze benannt wurde. Die Kommission weist in diesem Zusammenhang darauf hin, daß Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die zur Förderung vorrangiger Vorhaben im Rahmen der transeuropäischen Netze oder zur Schaffung der Bedingungen für das Erreichen der von solchen Vorhaben verfolgten Ziele dienen, in jeder Hinsicht uneingeschränkt mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein müssen - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Italien darf die Verkehrsaufteilungsregeln für das Mailänder Flughafensystem, die im Dekret Nr. 46-T vom 5. Juli 1996 und im Dekret Nr. 70-T vom 13. Oktober 1997 festgelegt sind, nicht anwenden. Artikel 2 Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet. Brüssel, den 16. September 1998 Für die Kommission Neil KINNOCK Mitglied der Kommission (1) ABl. L 240 vom 24. 8. 1992, S. 8. (2) ABl. L 228 vom 9. 9. 1996, S. 1. (3) ABl. L 162 vom 13. 7. 1995, S. 25. (4) ABl. L 140 vom 11. 6. 1993, S. 51. (5) ABl. L 127 vom 19. 5. 1994, S. 22. (6) ABl. L 322 vom 25. 11. 1997, S. 44. (7) Der Zugang zum Flughafen Bergamo steht zwar weiterhin offen, wegen der Entfernung des Flughafens und der fehlenden Verkehrsanbindung und technischen Infrastruktur ist er jedoch eine noch unattraktivere Alternative als Linate. (8) S. 54/55 bzw. S. 30. (9) S. 30/31 bzw. S. 28/31. (10) Rechtssache T-260/94, Air Inter/Kommission, Slg. 1997, S. II-997, Randnr. 112. (11) Siehe insbesondere Rechtsache Rechtssache C-288/89, Collectieve Antenne voorziening Gouda, Slg. 1991, S. I-4007, Randnrn. 10 bis 15. (12) ABl. C 334 vom 9. 12. 1993, S. 3. (13) S. 32. (14) 1997 reisten 846 100 Fluggäste von Mailand aus via Amsterdam, Frankfurt, Paris, London, Madrid oder Rom zu einem anderen Flughafen. 24,5 % dieser Fluggäste reisten via Rom, 21,4 % via London, 17,4 % via Frankfurt und 15,1 % via Amsterdam. Davon reisten - 73 399 Fluggäste nach einem europäischen Flughafen (im Ausland), davon 27,3 % via Frankfurt, 24,4 % via Amsterdam, 21,3 % via London und 13,5 % via Rom; - 169 626 Fluggäste nach einem Flughafen in Nordamerika, davon 33,4 % via London, 25,7 % via Amsterdam, 13,4 % via Rom und 11 % via Paris; - 130 552 Fluggäste nach einem Flughafen in Südamerika, davon 41 % via Madrid, 22 % via Rom, 16 % via Amsterdam und 7,8 % via Paris; - 255 998 nach einem Flughafen in Fernost, davon 32,2 % via London, 22,2 % via Frankfurt, 18,3 % via Rom und 15,2 % via Amsterdam; - 71 282 nach einem Flughafen in Afrika, davon 65 % via Rom, 12 % via Paris, 10 % via Frankfurt und 6,7 % via London. (15) 1997 flogen 16,4 % der von Mailand nach Rom (Fiumicino) Reisenden von diesem Flughafen aus weiter. Dies entspricht einer Zahl von 207 750 Fluggästen. Nur 15 % davon flogen zu einem italienischen oder europäischen Flughafen weiter, 85 % stiegen auf einen Interkontinentalflug um. Diese Fluggäste bringen durch das Langstreckensegment verhältnismäßig höhere Erträge. (16) Auch wenn Alitalia ein bestimmtes Ziel mit einem Direktflug und nur von Malpensa aus anbietet, können jedoch insbesondere preissensitive Fluggäste weiterhin Umsteigeverbindungen über ein anderes Drehkreuz vorziehen. Ein bequemer Zugang zum Flughafen Linate dürfte solchen Fluggästen einen Anzreiz Anreiz geben, von Linate nach Rom zu fliegen und dort einen Anschlußflug z. B. mit einer anderen Luftverkehrsgesellschaft, die niedrigere Tarife als für den Alitalia-Direktflug anbietet, weiterzureisen, statt von Malpensa aus zu einem Drehkreuz in der Gemeinschaft zu fliegen.