2002/937/EG: Entscheidung der Kommission vom 10. Juli 2002 über die Beihilferegelung, die Finnland zugunsten captiver Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln eingeführt hat (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2002) 2410) (Text von Bedeutung für den EWR)

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Frage der Abtrennbarkeit zu behandeln. Im Gegensatz zu der Änderung des Jahres 1995 galt die Änderung des Jahres 1996 nicht nur für bestimmte Begünstigte, und sie bestand auch nicht aus einer Ausnahmeregelung für eine andere Steuerart als der bereits durch die Regelung erfassten, d. h. der Körperschaftsteuer. Die Kommission ist der Ansicht, dass eine derartige Änderung nicht von der ursprünglichen Regelung für captive Versicherungsgesellschaften aus dem Jahr 1993 abgetrennt werden kann. Das Ergebnis der Änderung des Jahres 1996 ist eine Erhöhung des Vorteils für die Begünstigten in einer nicht ermittelbaren Größenordnung. Die Erhöhung der Steuerminderung auch um nur einen Prozentpunkt kann eine Multiplikatorwirkung haben, die sich nicht bestimmen lässt. Ein Multiplikatoreffekt entsteht daraus, dass sich die Wettbewerbsstellung des begünstigten Unternehmens durch die größere Steuerbegünstigung verstärkt. Diese zusätzliche Wettbewerbsverfälschung ist nicht quantifizierbar, so dass diese Änderung nicht vom Rest der Regelung abgetrennt werden kann. (57) Aus diesen Gründen ist die Änderung des Jahres 1996 nicht als getrennt zu betrachtender Sachverhalt anzusehen, da sie die Auswirkungen der Regelung veränderte und sie in eine neue Regelung umwandelte, die nach Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Kommission hätte angemeldet werden müssen. (58) Die Regelung für captive Versicherungsgesellschaften wurde daher zu diesem Zeitpunkt zu einer rechtswidrigen Beihilfe. Durch die Tatsache, dass die Regelung im Jahr 1998 erneut geändert wurde und dass dadurch die Situation des Jahres 1993 (mit einem auf 10 Prozentpunkte begrenzten Vorteil) wiederhergestellt wurde, wird nicht der Status einer bestehenden Beihilfe wiederhergestellt. Die fehlende Anmeldung der zweiten Änderung machte die Maßnahme definitiv rechtswidrig; die Änderung einer rechtswidrigen Regelung, auch mit dem Ziel, sie an eine frühere, bestehende Regelung anzugleichen, kann ihr nicht wieder den Status einer bestehenden Beihilfe verleihen. Die Tatsache, dass keine Gesellschaft durch die Regelung begünstigt wurde, ändert nichts an der Tatsache, dass die Abänderungen der ursprünglichen Regelung aus dem Jahr 1993 in den Jahren 1995 und 1996 jeweils hätten angemeldet werden müssen. 3. Vereinbarkeit der Beihilferegelung mit dem EG-Vertrag (59) Unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallende Maßnahmen sind grundsätzlich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, sofern sie nicht für die Anwendung einer der Ausnahme- bzw. Freistellungsbestimmungen nach Artikel 87 Absätze 2 oder 3 in Betracht kommen. Diese Bestimmungen können insbesondere nur dann herangezogen werden, wenn nachgewiesen werden kann, dass - ohne die Beihilfe - die Marktkräfte allein nicht ausgereicht hätten, um die Begünstigten zu Handlungen zu bewegen, welche die Erreichung einer der in den Bestimmungen angeführten Zielsetzungen ermöglichen. (60) Im vorliegenden Fall kann der Schluss gezogen werden, dass die Ausnahmebestimmungen nach Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag nicht zur Anwendung gelangen können, da die Beihilfe nicht zur Erreichung der in diesen Bestimmungen aufgeführten Zielsetzungen bestimmt ist. (61) Gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) wird eine Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen, wenn es sich um eine Beihilfe zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten handelt, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Åland-Inseln kein derartiges Gebiet darstellen und dass diese Bestimmung daher nicht gilt. (62) Hinsichtlich der Freistellungsmöglichkeiten nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben b) und d) ist festzustellen, dass die fragliche Beihilfe weder zur Förderung der Ausführung eines wichtigen Vorhabens von gemeinsamem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Finnlands bestimmt ist, noch zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes dienen soll. (63) Schließlich ist zu prüfen, ob die Beihilfe nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann, d. h. als eine Beihilfe zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, die die Handelsbedingungen nicht in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise verändert. (64) Finnland argumentiert, zumindest im Fall captiver Versicherungsgesellschaften mit Sitz außerhalb von Mariehamn, wo seit dem 1. Januar 1998 nicht mehr nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag Regionalbeihilfen gewährt werden dürfen, sei aufgrund der Freistellungsbestimmungen dieses Vertragsartikels ausgeschlossen, dass die steuerliche Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist. (65) Finnland bringt außerdem vor, Artikel 158 EG-Vertrag müsse berücksichtigt werden, desgleichen die Erklärung zu den Inselgebieten im Anhang zum Vertrag von Amsterdam. (66) In Bezug auf Artikel 158 EG-Vertrag ist die Kommission der Ansicht, dass die Gemeinschaft ihre Aktivitäten zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts entwickeln und weiterhin verfolgen wird, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern. (67) Im vorliegenden Fall ist die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme auf captive Versicherungsgesellschaften beschränkt ist und aufgrund ihrer Merkmale nicht für eine Freistellung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag in Betracht kommt, wonach Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, wenn es sich um "Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweig oder Wirtschaftsgebiete (handelt), soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft". (68) In jedem Fall schließt die Beurteilung nach Maßgabe von Artikel 158 EG-Vertrag die Würdigung gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag nicht aus, da letztgenannter Artikel ein Instrument ist, mit dessen Hilfe die allgemeine harmonische Entwicklung sichergestellt wird, in Übereinstimmung mit dem Zweck von Artikel 158 EG-Vertrag. (69) Zudem argumentieren die finnischen Behörden, dass auch Punkt G der Verordnung des Rates vom 1. Dezember 1997 über einen Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung(9) berücksichtigt werden muss, der besagt, dass den besonderen Merkmalen und Zwängen der Gebiete in äußerster Randlage und der Inseln mit geringer Flächenausdehnung besondere Aufmerksamkeit zu schenken ist. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass die im Kontext des Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung zur Beurteilung des schädlichen Charakters einer Maßnahme angewandten Kriterien hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt nicht relevant sind. (70) Nach Auffassung der Kommission ist zur Beurteilung der Vereinbarkeit der betreffenden Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt zwischen Investitionsbeihilfen und Betriebsbeihilfen zu unterscheiden. Die Regeln für captive Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln sind nicht an eine Investition oder an die Schaffung von Arbeitsplätzen gebunden und stellen eine permanente Entlastung von Abgaben dar, die diese Gesellschaften normalerweise im Rahmen ihres laufenden Geschäfts zu tragen hätten. (71) Dementsprechend ist die Kommission der Ansicht, dass die Beihilferegelung eine Betriebsbeihilfe darstellt. (72) Betriebsbeihilfen sind grundsätzlich unzulässig. Die Kommission genehmigt solche Beihilfen gegenwärtig nur in Sonderfällen und unter bestimmten Voraussetzungen, beispielsweise bei bestimmten Arten von Umweltschutzbeihilfen(10) und in Gebieten - darunter Gebiete in äußerster Randlage - im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag, sofern sie angemessen gerechtfertigt werden und ihre Höhe im Verhältnis zu den Nachteilen steht, die sie ausgleichen sollen(11). (73) Wenn eine Ausnahmeregelung auf der Grundlage regionaler Kriterien gewährt wird, muss die Kommission insbesondere gewährleisten, dass sich die betreffenden Maßnahmen auf tatsächliche regionale Nachteile beziehen. Es ist fraglich, ob für Tätigkeiten, für welche die zusätzlichen Kosten von geringer Bedeutung sind, wie beispielsweise im Fall der Transportkosten im Versicherungsgeschäft, irgendwelche tatsächlichen regionalen Nachteile bestehen. (74) Die Maßnahme stellt eine Betriebsbeihilfe dar und fördert die Regionalentwicklung nicht in wesentlichem Maße, denn ihre positiven Wirkungen enden mit der Rücknahme der Maßnahme, sind also zeitlich begrenzt. Da die Maßnahme speziell auf captive Versicherungsgesellschaften ausgerichtet ist, geht die Kommission nicht davon aus, dass sie tatsächliche regionale Benachteiligungen der Åland-Inseln in Form zusätzlicher Kosten ausgleicht. Darüber hinaus ist festzustellen, dass die Beihilferegelung aufgrund des Charakters der betreffenden Wirtschaftstätigkeit nicht geeignet ist, die Wirtschaftsentwicklung in der Region in wesentlichem Umfang zu fördern. (75) Da die Betriebsbeihilfe im vorliegenden Fall nach Ansicht der Kommission nicht für eine der Freistellungsmöglichkeiten nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a), b) oder c) EG-Vertrag in Betracht kommt, ist die Beihilfe als im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu betrachten. 4. Rückforderung der Beihilfe (76) Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens wurden Finnland und andere Beteiligte zur Stellungnahme zu möglichen legitimen Erwartungen aufgefordert, die einer Rückforderung der Beihilfe entgegen stehen könnten, falls diese Beihilfe als rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar eingestuft werden sollte. Da im Rahmen der betreffenden Regelung seit ihrem Inkrafttreten keine Gesellschaften zugelassen wurden, stellt sich die Frage der Rückforderung nicht. VI. SCHLUSSFOLGERUNG (77) Zu den von Finnland vorgelegten Informationen und den Maßnahmen, derentwegen sie das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet hat, stellt die Kommission Folgendes fest: (78) Finnland hat die steuerliche Regelung für captive Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln gemäß den Änderungen der Jahre 1995 und 1996 rechtswidrig und unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag eingeführt. (79) Die Maßnahme zugunsten captiver Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln erfuellt keine der Voraussetzungen zur Anwendung der Freistellungsbestimmungen nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a), b) oder c) EG-Vertrag. Sie ist daher mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Die staatliche Beihilferegelung, die Finnland zugunsten so genannter captiver Versicherungsgesellschaften der Åland-Inseln eingeführt hat (Kommunalsteuergesetz ÅFS 109/93 in der Fassung der bisher erfolgten Änderungen) ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Artikel 2 Finnland hebt die in Artikel 1 genannte Regelung auf. Artikel 3 Finnland teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung mit, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen. Artikel 4 Diese Entscheidung ist an die Republik Finnland gerichtet. Brüssel, den 10. Juli 2002. Für die Kommission Mario Monti Mitglied der Kommission (1) ABl. L 309 vom 1.11.2001, S. 4. (2) Vgl. Fußnote 1. (3) ABl. C 83 vom 27.3.1999, S. 1 (4) ABl. C 2 vom 6.1.1998. (5) ABl. C 384 vom 10.12.1998, S. 3. (6) Im Zusammenhang mit dem Begriff "Steuerausgaben" siehe Tax expenditures. Recent experiences, OECD, Paris 1996; siehe auch Stanley S. Surrey, Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government expenditures, Harvard Law Review, Band 83, Nr. 4, S. 705 bis 738. (7) Siehe Rechtssache 248/84, Deutschland/Kommission, Slg. 1987, S. 4013. (8) Siehe Rechtssache 173/73, Italien/Kommission Slg. 1976, S. 709, Absatz 13. (9) Siehe Fußnote 4. (10) Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen (ABl. C 72 vom 10.3.1994, S. 3). (11) Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (ABl. C 74 vom 10.3.1998, S. 9).