Beschluss (EU) 2018/117 der Kommission vom 14. Juli 2017 in der Beihilfesache SA.29064 (2011/C, ex 2011/NN) — Irland — Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2017) 4932) (Text von Bedeutung für den EWR. )

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31.1.2018 DE Amtsblatt der Europäischen Union L 28/1 BESCHLUSS (EU) 2018/117 DER KOMMISSION vom 14. Juli 2017 in der Beihilfesache SA.29064 (2011/C, ex 2011/NN) Irland — Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen C(2017) 4932) (Nur der englische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1, gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a desselben, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Stellungnahme gesetzt hat (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen, in Erwägung nachstehender Gründe: 1. VERFAHREN (1) Mit Schreiben vom 21. Juli 2009, das am 22. Juli 2009 unter dem Aktenzeichen CP 231/2009 bei der Kommission registriert wurde, erhielt die Kommission eine Beschwerde von der Fluggesellschaft Ryanair Ltd. (nun Ryanair Designated Activity Company, im Folgenden: „Ryanair“) darüber, dass Irland durch die Fluggaststeuer, eine von Irland eingeführte Verbrauchssteuer für den Abflug von Fluggästen auf Flügen von Flughäfen in Irland, eine rechtswidrige und unzulässige staatliche Beihilfe gewährt hatte. (2) Mit Schreiben vom 28. Juli 2009 leitete die Kommission die Beschwerde an Irland weiter und bat um eine Stellungnahme zu den im Schreiben vom 21. Juli 2009 dargelegten Behauptungen. (3) Mit Schreiben vom 26. August 2009 beantragte Irland eine Verlängerung der Antwortfrist, was die Kommission durch ein Schreiben vom 3. September 2009 akzeptierte. (4) Am 15. Oktober 2009 antwortete Irland auf das Schreiben der Kommission und diese Antwort wurde am selben Tag bei der Kommission registriert. (5) Da die mutmaßliche Beihilfe ohne vorherige Mitteilung an die Kommission durchgeführt wurde, wurde die Sache als nicht notifizierte Maßnahme registriert. Die Kommission führte in Übereinstimmung mit Artikel 108 Absatz 3 AEUV ein Prüfverfahren durch. (6) Mit Beschluss vom 13. Juli 2011 („der Beschluss von 2011“) (2), die mit Abschluss des Prüfverfahrens verabschiedet wurde, wies die Kommission die meisten der Beschwerden von Ryanair zurück. Insbesondere stellte sie fest, dass die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellte. Die Kommission entschied jedoch auch, ein förmliches Prüfverfahren in Bezug auf die differenzierten Steuersätze für Flüge zu Zielen, die maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernt lagen, und alle sonstigen Flüge einzuleiten. (7) Mit Klageschrift, die am 24. September 2011 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob Ryanair eine Klage auf teilweise Nichtigerklärung des Beschlusses von 2011, insofern als Ryanair feststellte, dass die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellte. Der Fall wurde als Rechtssache T-512/11 registriert. (8) Am 25. Juli 2012 verabschiedete die Kommission ihren Beschluss („den Beschluss von 2012“) über differenzierte Fluggaststeuersätze in Irland (3). Darin stellte sie fest, dass Irland zwischen dem 30. März 2009 und dem 28. Februar 2011 eine staatliche Beihilfe in Form eines niedrigeren Steuersatzes für Flüge zu Zielen, die maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernt lagen, gewährt hatte. Außerdem stellte die Kommission fest, dass die staatliche Beihilfe rechtswidrig und unvereinbar mit dem Binnenmarkt war und forderte Irland auf, die unvereinbare Beihilfe von den Begünstigten zurückzufordern. (9) Durch am 1. November 2012 und am 15. November 2012 eingereichte Klageschriften fochten Ryanair und Aer Lingus den Beschluss von 2012 an. Diese Fälle wurden als Rechtssache T-473/17 und Rechtssache T-500/12 registriert. (10) Mit Urteil vom 25. November 2014 erklärte das Gericht den Beschluss von 2011 für nichtig, insofern der Beschluss von 2011 feststellte, dass die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV (4) darstellte. Das Gericht kam zu dem Schluss, dass die Kommission das förmliche Prüfverfahren gemäß Artikel 108 Absatz 2 AEUV hätte einleiten sollen. (11) Mit Urteil vom 5. Februar 2015 erklärte das Gericht den Beschluss von 2012 in Bezug auf Differenzierte Fluggaststeuersätze für Flüge zu Zielen, die maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernt lagen, für nichtig, insofern der Beschluss von 2012 die Rückforderung der Beihilfe von den Begünstigten in Höhe eines festgelegten Betrages von 8 EUR pro Fluggast anordnete (5). Die Kommission legte vor dem Gerichtshof Rechtsmittel gegen dieses Urteil ein. (12) Nach Nichtigerklärung des Beschlusses von 2011 teilte die Kommission Irland mit Schreiben vom 28. September 2015 mit, dass sie entschieden hatte, in Bezug auf die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste das in Artikel 108 Absatz 2 AEUV dargelegte Verfahren einzuleiten. Der Beschluss („Einleitungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (6) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, ihre Stellungnahme zu der Maßnahme abzugeben. (13) Irland reichte seine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss mit Schreiben vom 22. Dezember 2015 ein, das am 6. Januar 2016 bei der Kommission registriert wurde. (14) Die Kommission erhielt Stellungnahmen von zwei Beteiligten. Mit Schreiben vom 23. August 2016 leitete die Kommission diese an Irland weiter, das Gelegenheit zur Äußerung erhielt. Angesichts des Ausbleibens einer Antwort von Irland, wiederholte die Kommission mit Schreiben vom 17. Oktober 2016 ihre Einladung an Irland, seine Bemerkungen zu den eingegangenen Stellungnahmen der Beteiligten vorzulegen. (15) Mit Schreiben vom 9. Dezember 2016 forderte die Kommission Irland auf, zusätzliche Informationen vorzulegen. Irland antwortete mit Schreiben vom 18. Januar 2017. Mit diesem Schreiben reichte Irland auch seine Bemerkungen zu den eingegangenen Stellungnahmen der Beteiligten ein. (16) Mit Urteil vom 21. Dezember 2016 hob der Gerichtshof die Urteile des Gerichts insofern auf, als diese Urteile den Beschluss von 2012 für nichtig erklärt hatten (7). Der Gerichtshof bestätigte damit, dass Irland die Summe von 8 EUR pro Fluggast von den Fluggesellschaften zurückfordern muss, die von der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe profitiert hatten. 2. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MAẞNAHME UND DER VORHERIGEN VERFAHREN 2.1. Fluggaststeuer (17) Die Fluggaststeuer wurde durch Abschnitt 55 Absatz 2 des Finanzgesetzes (Nr. 2) von 2008 („das Finanzgesetz“) (8) eingeführt. Das Finanzgesetz trat am 30. März 2009 in Kraft. Abschnitt 55 Absatz 2 des Finanzgesetzes sieht vor, dass Fluggesellschaften die Fluggaststeuer bei jedem Abflug eines Fluggastes mit einem Flugzeug von einem in Irland gelegenen Flughafen abführen müssen. (18) Die in Abschnitt 55 Absatz 2 des Finanzgesetzes verwendeten Begriffe werden in Abschnitt 55 Absatz 1 definiert. Die Definition des Begriffs „Fluggast“ in Abschnitt 55 Absatz 2 des Finanzgesetzes schließt Transit- oder Transferfluggäste explizit aus, was bedeutet, dass der Abflug eines Transfer- oder Transitfluggastes keinen Abflug eines Fluggastes darstellt, für den Fluggesellschaften Fluggaststeuer abführen müssen. Ein „Transitfluggast“ wird definiert als Fluggast, der an Bord eines Flugzeugs ist, das auf seiner Reise auf einem Flughafen landet, und der seine Reise in diesem Flugzeug fortsetzt. Außerdem bezeichnet „Transferfluggast“ einen Fluggast, der mit einem Flug an einem Flughafen ankommt und mit einem Weiterflug von diesem Flughafen zu einem anderen Flughafen als jenem fliegt, an dem die Reise des Fluggastes begann, sofern beide Flüge Teil eines einzigen Buchungsvorgangs sind und die Dauer zwischen der geplanten Ankunftszeit des Flugs am Flughafen und der geplanten Abflugzeit des Flugs von diesem Flughafen höchstens sechs Stunden beträgt. Schließlich bezeichnet „Flughafen“ einen Flughafen im Sinne des Air Navigation and Transport (Amendment) Act von 1998, umfasst aber keine Flughäfen, von denen im vorherigen Kalenderjahr weniger als 10 000 Fluggäste abgeflogen sind (9). (19) Zum Zeitpunkt der Einführung der Fluggaststeuer sah Abschnitt 55 Absatz 2 Buchstabe b Folgendes vor: Die Fluggaststeuer wird auf der Grundlage der Entfernung zwischen dem Ort des Abflugs und dem Ort, an dem der Flug endet, in folgender Höhe berechnet, erhoben und gezahlt: i) 2 EUR für einen Flug von einem Flughafen zu einem, maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernten Ziel und ii) 10 EUR in allen anderen Fällen. (20) Nachdem die Kommission geprüft hatte, ob möglicherweise eine Verletzung der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates (10) und des Artikels 56 AEUV über den freien Dienstleistungsverkehr vorlag, wurden die Steuersätze mit Wirkung vom 1. März 2011 zu einer einheitlichen, entfernungsunabhängigen Steuer von 3 EUR auf alle ab diesem Datum durchgeführten Flüge zusammengefasst (11). (21) Die Fluggaststeuer wurde mit Wirkung vom 1. April 2014 abgeschafft. 2.2. Funktionsweise der Fluggaststeuer (22) Mit Schreiben vom 18. Januar 2017 erklärte Irland, dass die Fluggesellschaften zur Ermittlung des fälligen Steuersatzes gemäß des vom irischen Finanzamt (Office of the Revenue Commissioners, „Revenue Commissioners“) am 30. März 2009 ausgegebenen Leitfadens (siehe Erwägungsgrund 84) im Falle von Reisen mit mehreren Teilstrecken die Reise als Ganzes betrachten sollten. Als Beispiel nannte Irland einen Flug mit zwei Teilstrecken, wobei die erste Teilstrecke Dublin — Shannon sei und die zweite Teilstrecke Shannon — New York. Shannon liegt weniger als 300 km vom Flughafen Dublin entfernt, wohingegen New York weiter als 300 km vom Flughafen Dublin entfernt liegt. Das Endziel (New York) liegt mehr als 300 km vom Flughafen Dublin entfernt. Da man Irland zufolge die Reise als Ganzes betrachten muss (also Dublin nach New York), unterliegt der Flug einer Fluggaststeuer in Höhe von 10 EUR. Der Abflug von Shannon könnte ignoriert werden, insofern als keine (zusätzliche) Fluggaststeuer anfällt, falls der Fluggast am Flughafen Shannon die Definition eines „Transferfluggastes“ oder „Transitfluggastes“ gemäß Abschnitt 55 Absatz 1 des Finanzgesetzes erfüllt. Daher muss die Fluggesellschaft in diesem Fall die gesamte Reise betrachten und den entsprechenden Steuersatz anwenden, der für das Endziel angemessen ist (12). (23) Außerdem bestätigte Aer Lingus, die die Fluggaststeuer im Zeitraum 2009-2014 im Einklang mit dem vom irischen Finanzamt ausgegeben Leitfaden einzog, in ihrer Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss, dass die Fluggaststeuer für bestimmte Teilstrecken einer Reise nicht galt. Stattdessen war der Steuertatbestand eine Reise, die in Irland begann, und die fällige Steuer hing von dem auf dem Ticket angegebenen Endziel ab unabhängig davon, ob der Fluggast einen oder mehr Flüge benötigte, um zum endgültigen Zielort zu gelangen. (24) Was den Satz der Fluggaststeuer im Zeitraum vom 30. März 2009 bis zum 1. März 2011 betrifft, so gab Irland an, dass der niedrigere Satz von 2 EUR pro Fluggast nur galt, wenn das Endziel der gesamten Reise, unabhängig von der Anzahl der Flüge auf der Reise, höchstens 300 km vom Flughafen Dublin entfernt lag, während der höhere Satz „in allen anderen Fällen“ galt. Irland zufolge stellte der niedrigere Satz (2 EUR) eine Ausnahme von der allgemeinen Regel. (25) Tabelle 1, die von Irland vorgelegte Informationen enthält, veranschaulicht, wie die Fluggaststeuer vor und nach Einführung eines einzigen Fluggassteuersatzes für alle besteuerbaren Abflüge 2011 angewendet wurde. Tabelle 1 Beispiele für Reisen und der fälligen Steuer vor und nach Änderung des Fluggaststeuersatzes 2011 Zeitraum Abflug Zwischenlandung Zielort Fällige Steuer (EUR) a) 30.3.2009 bis 1.3.2011 Dublin Shannon New York 10 b) 2.3.2011 bis 31.3.2014 Dublin Shannon New York 3 c) 30.3.2009 bis 1.3.2011 Dublin Keine New York 10 d) 2.3.2011 bis 31.3.2014 Dublin Keine New York 3 e) 30.3.2009 bis 1.3.2011 Dublin Cork Cardiff 2 f) 2.3.2011 bis 31.3.2014 Dublin Cork Cardiff 3 g) 30.3.2009 bis 1.3.2011 Dublin Keine Cardiff 2 h) 2.3.2011 bis 31.3.2014 Dublin Keine Cardiff 3 i) 30.3.2009 bis 31.3.2014 New York Shannon Dublin Null j) 30.3.2009 bis 31.3.2014 New York Keine Dublin Null (26) Irland zufolge können die in Tabelle 1 dargelegten Beispiele wie folgt erklärt werden: a) Das Endziel ist New York (mehr als 300 km vom Flughafen Dublin entfernt), also unterliegt der Flug einer Fluggaststeuer in Höhe von 10 EUR. Der Abflug nach der Zwischenlandung in Shannon ist von der Fluggaststeuer befreit, da es sich beim Fluggast am Flughafen Shannon um einen Transfer- oder Transitfluggast handelt; b) Wie a), außer dass in diesem Zeitraum ein Einheitssatz von 3 EUR gilt; c) Der Zielflughafen ist New York (mehr als 300 km vom Flughafen Dublin entfernt), also unterliegt der Flug einer Fluggaststeuer in Höhe von 10 EUR; d) Wie c), außer dass in diesem Zeitraum ein Einheitssatz von 3 EUR gilt; e) Das Endziel ist Cardiff (weniger als 300 km vom Flughafen Dublin entfernt), also unterliegt der Flug einer Fluggaststeuer in Höhe von 2 EUR. Der Abflug nach der Zwischenlandung in Cork ist von der Fluggaststeuer befreit, da es sich beim Fluggast am Flughafen Cork um einen Transfer- oder Transitfluggast handelt; f) Wie e), außer dass in diesem Zeitraum ein Einheitssatz von 3 EUR gilt; g) Der Zielort ist Cardiff (weniger als 300 km vom Flughafen Dublin entfernt), also unterliegt der Flug einer Fluggaststeuer in Höhe von 2 EUR. h) Wie g), außer dass in diesem Zeitraum ein Einheitssatz von 3 EUR gilt; i) Für diese Reise fällt keine Fluggaststeuer an. Der Abflughafen (New York) liegt nicht in Irland und der Abflug nach der Zwischenlandung in Shannon ist von der Steuer befreit, da der Fluggast an diesem Flughafen ein Transfer- oder Transitfluggast ist. Dies galt sowohl vor als auch nach der Änderung der Steuersätze 2011; j) Für diese Reise fällt keine Fluggaststeuer an. Der Abflughafen liegt nicht in Irland. (27) Diese Beispiele enthalten keine Reise, die außerhalb von Irland beginnt und endet, aber eine Zwischenlandung in Irland umfasst, wie z. B. London-New York mit Zwischenlandung am Flughafen Dublin. Es geht jedoch aus allen von Irland vorgelegten Erklärungen zweifelsfrei hervor, dass für eine solche Reise keine Fluggaststeuer fällig wäre. Tatsächlich unterläge der Abflug von London nicht der Fluggaststeuer, da die Londoner Flughäfen keine Flughäfen gemäß Abschnitt 55 Absatz 1 des Finanzgesetzes darstellen, weil sie außerhalb von Irland liegen, und der Abflug von Dublin würde nicht besteuert, da der Fluggast ein Transfer- oder Transitfluggast wäre. (28) Nach Informationen von Irland wurde die Fluggaststeuer als Antwort auf finanzielle Herausforderungen im Zuge der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise eingeführt, um die Einnahmen zu steigern. Irland nannte kein anderes Ziel, wie z. B. den Umweltschutz. 2.3. Der Beschluss von 2011 (29) Wie in Erwägungsgrund 6 dargelegt, wurde der Beschluss von 2011 zum Abschluss des Prüfverfahrens erlassen, das am 21. Juli 2009 begonnen hatte. (30) Um zu prüfen, ob die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste selektiv war, ermittelte die Kommission zuerst das maßgebliche steuerliche Referenzsystem. Die Kommission war der Ansicht, dass das Ziel und die Struktur des Fluggaststeuersystems darin begründet lagen, Fluggäste zu besteuern, die von einem Flughafen innerhalb von Irland abflogen, um die Einnahmen für den Staatshaushalt zu erhöhen. Die Kommission hatte aus den von Irland vorgelegten Informationen geschlossen, dass die erste Teilstrecke einer Reise mit mehreren Teilstrecken immer von der Fluggaststeuer befreit war. Irland legte auch Beispiele für Reisen von New York nach Dublin und von Dublin nach New York mit und ohne Zwischenlandung in Shannon vor sowie die jeweils geltenden Fluggaststeuersätze hierfür. Das Referenzsystem wurde daher als Steuer aufgefasst, die für jeden Abflug eines Fluggastes mit einem Flugzeug von einem Flughafen in Irland erhoben wird. Die Kommission war auch der Ansicht, dass Transfer- und Transitfluggäste Fluggäste waren, die von einem Flughafen in Irland abflogen, und dass sie daher Teil des Referenzsystems waren. Deshalb wich die Befreiung der Transfer- und Transitfluggäste von der normalen Anwendung der allgemeinen Steuerregelung ab. (31) Die Kommission untersuchte dann, ob die Befreiung der Transfer- und Transitfluggäste von der Fluggaststeuer durch das Wesen und die allgemeinen Grundsätze des Steuersystems in dem Mitgliedstaat gerechtfertigt war. Sie stellte fest, dass der Zweck der Fluggaststeuer darin lag, gegenüber der zur Erreichung des Endziels gewählten Flugverbindung neutral zu bleiben, unabhängig davon, ob es eine Zwischenlandung gab oder nicht, und eine doppelte Besteuerung zu vermeiden. Gemäß dem Beschluss von 2011 hätte die Fluggesellschaft, falls die Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste angewendet worden wäre, diese Steuer für eine Reise mit Zwischenlandung zweimal entrichten müssen. Daher kam sie zu dem Schluss, dass die Befreiung von der Fluggaststeuer von Transfer- und Transitfluggästen, die dazu führte, dass Fluggäste unabhängig von der geflogenen Flugverbindung gleich besteuert wurden, mit dem Wesen und Logik des maßgeblichen Steuersystems übereinstimmte. (32) Die Kommission leitete aus diesen Elementen ab, dass die Befreiung von Transfer- und Transitfluggästen von der Fluggaststeuer im Wesen und der Logik des ermittelten Steuersystems lagen (13). 2.4. Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-512/11 (33) Wie in Erwägungsgrund 10 dargelegt, erklärte das Gericht mit seinem Urteil in der Rechtssache T-512/11 den Beschluss von 2011 für nichtig, insofern der Beschluss von 2011 feststellte, dass die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellte. (34) Das Gericht stellte fest, dass ein ungefähr zwei Jahre langes Prüfverfahren den normalerweise für ein Prüfverfahren gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV benötigten Zeitraum beträchtlich überschritt. (35) Es war auch der Ansicht, dass die Untersuchung der Kommission unvollständig und unzureichend war. Insbesondere stellte das Gericht fest, dass es Widersprüche zwischen dem in Erwägungsgrund 4 genannten Schreiben Irlands vom 15. Oktober 2009 und dem Beschluss von 2011 gab. (36) In diesem Zusammenhang war das Gericht der Ansicht, dass die Kommission die Auffassung Irlands teilte, wonach der von der Fluggaststeuer befreite Teil der Reise die erste Teilstrecke sei, obwohl die Beispiel in der in Erwägungsgrund 9 des Beschlusses von 2011 dargelegten Tabelle eine solche Schlussfolgerung nicht zuließen. Dem Gericht zufolge kann dies zwar für das Beispiel von Fluggästen, die von Dublin nach New York reisen und dabei eine Zwischenlandung in Shannon einlegen, und somit der Fluggaststeuer unterliegen, der Fall sein; hingegen sei es nicht klar — und die Kommission erklärte dies auch nicht —, weshalb Fluggäste auf der entgegengesetzten Flugverbindung, also von New York nach Dublin mit derselben Zwischenlandung, für den Abflug nach der Zwischenlandung in Shannon nicht der Fluggaststeuer unterlagen. (37) Zudem verwies das Gericht auf den Umstand, dass den irischen Behörden zufolge aus Gründen der Neutralität auch die Befreiungen für dieselben Kategorien von Fluggästen veranlasst werden müssen, die von anderen in den Mitgliedstaaten bestehenden Systemen der Fluggastbesteuerung gewährt werden, wobei ausdrücklich auf das Vereinigte Königreich verwiesen wurde, und stellte fest, dass die im Vereinigten Königreich geltende Abgabe für Fluggäste („Air Passenger Duty“) für den vorliegenden Fall kein maßgebliches Referenzmodell darstellen könne, da es vorsieht, dass immer die erste Teilstrecke einer Reise der Zahlung der Steuer unterliegt, was nicht der von den irischen Behörden in ihrem Schreiben vom 15. Oktober 2009 unterstützten Ansicht entsprach, die durch den Beschluss der Kommission von 2011 bestätigt worden war. (38) Das Gericht betonte außerdem, dass das Schreiben vom 15. Oktober 2009 nicht ausdrücklich auf das Erfordernis hinwiese, eine doppelte Besteuerung zu vermeiden. Zusätzlich bemerkte das Gericht, dass Irland angeboten hatte, eine Änderung des Gesetzes über Transfer- und Transitfluggäste in Betracht zu ziehen, indem das Erfordernis eines einzigen Buchungsvorgangs als Teil der Definition eines Transferfluggastes entfallen würde, und dass die Kommission zu dieser Aussage nicht Stellung genommen hatte. (39) Diese Widersprüche gaben Grund zur der Schlussfolgerung, dass der Kommission, als sie den Beschluss von 2011 erließ, nicht die Informationen vorlagen, die erforderlich gewesen wären, um eine hinreichend vollständige Analyse der Selektivität der Maßnahme durchzuführen und zu schlussfolgern, dass die Regeln zur Anwendung der Befreiung keine Zweifel aufwarfen. (40) Das Gericht kam zu dem Schluss, dass die Kommission angesichts des Fehlens einer Analyse der möglichen Vereinbarkeit der strittigen Maßnahme mit dem Binnenmarkt ein förmliches Prüfverfahren hätte einleiten müssen, um sämtliche relevanten Informationen zu sammeln, um zu prüfen, dass die strittige Maßnahme nicht selektiv sei und möglicherweise zum Schluss zu kommen, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle, und es dem Antragsteller und den anderen Beteiligten ermöglichen müssen, ihre Beobachtungen in Verbindung mit diesem Verfahren darzulegen. 3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS (41) Gemäß dem Urteil in der Rechtssache T-512/11 leitete die Kommission ein förmliches Prüfverfahren ein, um Informationen zur Überprüfung zu sammeln, ob die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste selektiv war, und um es dem Antragsteller und den anderen Beteiligten zu ermöglichen, ihre Beobachtungen in Verbindung mit diesem Verfahren darzulegen. (42) Im Einleitungsbeschluss bemerkte die Kommission, dass die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Abflüge von Transfer- und Transitfluggästen zu einem Verlust von Steuereinnahmen für den Staat führe und daher aus staatlichen Mitteln finanziert würde und den Fluggesellschaften, die davon profitieren, dadurch ein Vorteil entstünde. Außerdem konnte die Kommission zum Zeitpunkt der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nicht ausschließen, dass die Nichtanwendung der Fluggaststeuer auf Transfer- und Transitfluggäste selektiv war. (43) Da alle Kriterien aus Artikel 107 Absatz 1 AEUV a priori erfüllt werden konnten, war die vorläufige Schlussfolgerung der Kommission daher, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe für Fluggesellschaften darstellen könnte, die auf den von der Befreiung von der Fluggaststeuer für Transfer- und Transitfluggäste profitierenden Flugverbindungen tätig waren. (44) Die Kommission lud Irland daher dazu ein, nochmals die Gründe für die Einführung der Fluggaststeuer darzulegen und zu erklären, warum die Fluggaststeuer nicht auf Transfer- und Transitfluggäste angewendet wurde. (45) Die Kommission lud Irland auch dazu ein, ausführlich darzulegen, wie Abschnitt 55 des Finanzgesetzes auszulegen sei. Die Kommission verlangte, dass Irland anschauliche Beispiele dafür vorlege, wie die Fluggaststeuer auf alle relevanten Kategorien von Flugverbindungen angewandt wurde, und klarstelle, ob die Fluggaststeuer speziell die zweite Teilstrecke einer Reise befreie oder allgemeiner alle Transfer- und Transitfluggäste, und alle sonstigen Informationen vorlege