Beschluss (EU) 2015/1300 der Kommission vom 27. März 2015 über die Beihilferegelung Deutschlands — Beihilfe für deutsche pharmazeutische Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten in Form einer Befreiung von Herstellerabschlägen SA.34881 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2012/CP) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2015) 1975) (Text von Bedeutung für den EWR)

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hrens eingegangenen Stellungnahmen betont wurde, dass nur Unternehmen, die nachweisen können, dass ein direkter kausaler Zusammenhang zwischen ihren finanziellen Schwierigkeiten und dem durch die deutschen Rechtsvorschriften eingeführten Preisstopp besteht, für Beihilfen im Rahmen der Regelung in Betracht kommen. Anders ausgedrückt, ohne den Preisstopp wären die begünstigten Unternehmen keine Unternehmen in Schwierigkeiten, d. h. ohne die Befreiung würden der Preisstopp und folglich die deutschen Rechtsvorschriften ansonsten gesunde Unternehmen in den Konkurs treiben. (90) Das Leitprinzip der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien besteht darin, zu gewährleisten, dass ineffiziente Unternehmen nicht künstlich auf dem Markt gehalten werden. Die Leitlinien beruhen auf der Prämisse, dass das Ausscheiden leistungsschwacher Unternehmen ein normaler Vorgang am Markt und daher auch die Regel, während die Rettung oder Umstrukturierung derartiger Unternehmen die Ausnahme bleiben muss (26). (91) Ineffiziente Unternehmen können auf der Grundlage der Marktpreise nicht überleben (d. h. ihre Kosten decken und eine ausreichende Gewinnspanne erzielen). Im vorliegenden Fall und angesichts des unmittelbaren und strengen kausalen Zusammenhangs zwischen den Schwierigkeiten der Begünstigten und dem Preisstopp können die begünstigten Unternehmen nicht als ineffizient angesehen werden. Ihr Überleben auf dem Markt wird nicht durch ihre Unfähigkeit zur Deckung ihrer Kosten auf der Grundlage der Marktpreise gefährdet, sondern vielmehr durch die staatliche Intervention in Form des Preisstopps, die es ihnen unmöglich macht, derartige Marktpreise in Rechnung zu stellen. Die Befreiungen vom Preisstopp, die durch die in Rede stehende Regelung eingeführt wurden, zielen daher als solche nicht darauf ab, ineffiziente Unternehmen künstlich auf dem Markt zu halten. Folglich laufen sie den Grundprinzipien der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien nicht zuwider. (92) Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen und aufgrund der besonderen Umstände der vorliegenden Sache hält es die Kommission daher ausnahmsweise für angemessen, die Vereinbarkeit der Beihilfe unmittelbar auf der Grundlage des AEUV zu würdigen. Deshalb erfolgt die Würdigung der Vereinbarkeit der in der maßgeblichen deutschen Regelung festgeschriebenen besonderen Befreiungen mit dem Binnenmarkt auf der Grundlage des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV. (93) Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV sieht die Möglichkeit der Genehmigung von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete vor, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. (94) Um mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar zu sein, muss eine Beihilfemaßnahme ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgen und zur Erreichung dieses Ziels gut konzipiert sein, und sie darf den Wettbewerb und den Handel innerhalb der Union nicht in einer Weise beeinträchtigen, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse (95) Im dritten Erwägungsgrund der Richtlinie 89/105/EWG wird die Förderung der Volksgesundheit durch die Gewährleistung einer adäquaten Versorgung mit Arzneimitteln zu angemessenen Kosten als Hauptziel des Preisstopps anerkannt. Die Notwendigkeit tragfähiger Gesundheitssysteme, insbesondere vor dem Hintergrund des in den letzten Jahren in Europa herrschenden wirtschaftlichen Klimas, wurde im Dezember 2013 auch vom Rat der Gesundheitsminister (27) und im Jahreswachstumsbericht 2014 (28) unterstrichen, in dem die Notwendigkeit der Verbesserung der finanziellen Tragfähigkeit der Gesundheitssysteme betont wurde. (96) Preisstopps, so wie sie von Deutschland eingeführt wurden, sollen die Wahrung eines tragfähigen Kostenniveaus im Gesundheitswesen zur Förderung der Volksgesundheit gewährleisten. Preisstopps bewirken jedoch eine Verzerrung des freien Marktes (29), und es kann deshalb erforderlich sein, unter besonderen Umständen Befreiungen vorzusehen, insbesondere wenn die durch den Preisstopp bewirkte Verfälschung des Wettbewerbs so beschaffen wäre, dass die Einführung des Preisstopps von vornherein nicht in Betracht gezogen werden könnte. In diesem Sinne sieht Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/105/EWG vor, dass die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Verwirklichung des Ziels von gemeinsamem Interesse, ein tragfähiges Kostenniveau im Gesundheitswesen zu wahren, dieser Tatsache Rechnung tragen und die Möglichkeit von Befreiungen von Preisstopps auf der Grundlage besonderer Gründe vorsehen müssen. (97) Die in Rede stehende deutsche Regelung verfolgt den in der Richtlinie 89/105/EWG genannten Zweck, ein tragfähiges Kostenniveau im öffentlichen Gesundheitswesen zur Förderung der Volksgesundheit zu gewährleisten und gleichzeitig durch Einführung von Befreiungen sicher zu stellen, dass die Auswirkungen dieser Maßnahmen für die betroffenen Unternehmen nicht so weitreichend sind, dass deren Einführung von vornherein nicht in Betracht gezogen werden könnte (30). Die deutsche Regelung hat in diesem Sinne eine Härtefallklausel eingeführt, die sicherstellt, dass das Ziel der Wahrung eines tragfähigen Kostenniveaus im öffentlichen Gesundheitswesen ansonsten gesunde Unternehmen nicht in den Konkurs treibt. (98) Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass mit der in Rede stehenden Regelung in Übereinstimmung mit der Richtlinie 89/105/EWG ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt wird. Klar definierte Maßnahme zur Verwirklichung des Ziels von gemeinsamem Interesse (99) Wie oben ausgeführt muss eine Beihilfemaßnahme im Hinblick auf die Verwirklichung des Ziels von gemeinsamem Interesse klar definiert sein, um mit dem Binnenmarkt vereinbar zu sein. Sie muss daher insbesondere ein geeignetes Instrument sein, um dieses Ziel auf verhältnismäßige Art und Weise zu erreichen. (100) Der deutschen Regelung zufolge können nur diejenigen Unternehmen eine Befreiung beantragen, die nachweisen können, dass sie vom allgemeinen Preisstopp besonders hart betroffen sind, so dass sich daraus eine unzumutbare finanzielle Belastung ergibt. Im Einklang mit dem Ziel der Wahrung eines tragfähigen Kostenniveaus im öffentlichen Gesundheitswesen werden Befreiungen nur unter bestimmten Umständen gewährt. Wie oben dargelegt, beschränken sich diese Bedingungen im Wesentlichen darauf, eine Situation zu verhindern, in der die Auswirkungen des Preisstopps seine Einführung von vornherein unmöglich machen würden. In diesem Sinne kommen nur solche Unternehmen, die einen unmittelbaren kausalen Zusammenhang zwischen dem Preisstopp und ihren finanziellen Schwierigkeiten nachweisen können, für die Befreiung in Betracht. Derartige Befreiungen sind notwendig, um zu gewährleisten, dass der Preisstopp nicht ansonsten gesunde Unternehmen in den Konkurs treibt. (101) Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass die in Rede stehende Regelung ein geeignetes Instrument für die Verwirklichung des Ziels der Wahrung eines tragfähigen Kostenniveaus im öffentlichen Gesundheitswesen ist und gleichzeitig dafür sorgt, dass die zu diesem Zweck ergriffenen Maßnahmen (der Preisstopp) nicht dazu führen, dass gesunde Unternehmen in den Konkurs getrieben werden, was die Einführung des Preisstopps von vornherein unmöglich hätte erscheinen lassen. Ferner merkt die Kommission an, dass kein weniger wettbewerbsverzerrendes Instrument zur Verfügung zu stehen scheint als die Beschränkung der Befreiung auf Unternehmen, die nachweisen können, dass ein unmittelbarer kausaler Zusammenhang zwischen dem Preisstopp und ihren finanziellen Schwierigkeiten besteht. (102) In diesem Zusammenhang stellt die Kommission, wie in den Erwägungsgründen 20-21 bereits dargelegt, fest, dass jeder potenzielle Begünstigte im Rahmen der Regelung einen unmittelbaren kausalen Zusammenhang zwischen dem Preisstopp und seinen finanziellen Schwierigkeiten nachweisen muss. Dies bedeutet insbesondere, dass nachgewiesen werden muss, dass keine strukturellen Ursachen für die finanziellen Schwierigkeiten bestehen. Stehen einem Unternehmen noch geeignete Maßnahmen zur Vermeidung oder Begrenzung der finanziellen Schwierigkeiten zur Verfügung, so sind diese vorrangig zu ergreifen. Die Unternehmen müssen in ihrem Antrag angeben, welche einschlägigen Maßnahmen sie bereits ergriffen haben. (103) Alle diese Voraussetzungen für eine Befreiung, d. h. der kausale Zusammenhang zwischen dem Preisstopp und den finanziellen Schwierigkeiten, sind in einem Gutachten eines Wirtschaftsprüfers oder vereidigten Buchprüfers zu überprüfen. Der Wirtschaftsprüfer oder vereidigte Buchprüfer muss diesen kausalen Zusammenhang insbesondere ausdrücklich bestätigen und begründen. Ferner muss er die Maßnahmen bewerten, die das Unternehmen zur Vermeidung oder Begrenzung seiner finanziellen Schwierigkeiten bereits ergriffen hat. (104) Wie in Erwägungsgrund 25 bereits dargelegt, unterliegen diese Voraussetzungen einer strengen Ex-ante- und Ex-post-Kontrolle durch das BAFA. Sollte die Ex post-Kontrolle zeigen, dass die Voraussetzungen nicht während der gesamten Geltungsdauer einer vorläufigen Befreiung erfüllt waren, erteilt das BAFA einen endgültigen negativen Bescheid, mit dem die vorläufige Befreiung aufgehoben wird. (105) Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen zieht die Kommission den Schluss, dass mit den Kriterien für Befreiungen vom Preisstopp eine strikte Beschränkung der Beihilfe auf das erforderliche Minimum sichergestellt wird. Darüber hinaus zeigt die geringe Zahl der auf der Grundlage der Regelung gewährten Befreiungen (lediglich neun Unternehmen wurden in den Jahren 2010-2013 Befreiungen gewährt, siehe dazu im Einzelnen die Erwägungsgründe 26-28), dass das BAFA diese Kriterien strikt angewandt hat. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die im Rahmen der Regelung gewährte Beihilfe verhältnismäßig ist. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels innerhalb der EU (106) Schließlich stellt die Kommission fest, dass die Regelung weder den Wettbewerb in einer Weise verfälscht noch den Handel innerhalb der Union in einer Weise beeinträchtigt, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Aufgrund der weiter oben beschriebenen strengen Kriterien für eine Befreiung erhielten nur sehr wenige Unternehmen eine Beihilfe im Rahmen der Regelung, und der im Rahmen der Regelung gewährte Gesamtbeihilfebetrag (11-12 Mio. EUR für den Zeitraum August 2010 bis Dezember 2013) muss in Anbetracht des relevanten Marktes für Arzneimittel als relativ gering eingestuft werden. Die Auswirkungen der Beihilfe auf den Wettbewerb und den Handel innerhalb der Union sind folglich sehr begrenzt und führen in keinem Fall zu Wettbewerbsverfälschungen, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufen. 7. SCHLUSSFOLGERUNG (107) Die Kommission stellt fest, dass Deutschland die fragliche Beihilfe unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt hat. In Anbetracht der vorstehenden Würdigung stellt die Kommission jedoch fest, dass die Regelung gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist — HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN: Artikel 1 Die Maßnahme, die Deutschland auf der Grundlage von §130a Abs. 4 des Fünften Buches des deutschen Sozialgesetzbuches in Verbindung mit Artikel 4 der Richtlinie 89/105/EWG durchgeführt hat, ist gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar. Artikel 2 Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet. Brüssel, den 27. März 2015 Für die Kommission Margrethe VESTAGER Mitglied der Kommission (1) ABl. C 297 vom 12.10.2013, S. 76. (2) Siehe Fußnote 1. (3) ABl. C 244 vom 1.10.2004, S. 2 („Leitlinien von 2004“). Diese Leitlinien galten ursprünglich bis zum 9. Oktober 2009. Die Kommission beschloss jedoch, ihre Geltungsdauer zunächst bis zum 9. Oktober 2012 zu verlängern (Mitteilung der Kommission über die Verlängerung der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten, ABl. C 156 vom 9.7.2009, S. 3). Anschließend wurden die Leitlinien im Rahmen der Initiative zur Modernisierung des EU-Beihilferechts (SAM) bis zu dem Zeitpunkt verlängert, zu dem sie durch neue Regeln für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten ersetzt werden (Mitteilung der Kommission betreffend die Verlängerung der Anwendbarkeit der Leitlinien der Gemeinschaft vom 1. Oktober 2004 für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten, ABl. C 296 vom 2.10.2012, S. 3). Am 1. August 2014 sind die neuen Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung nichtfinanzieller Unternehmen in Schwierigkeiten (ABl. C 249 vom 31.7.2014, S. 1) in Kraft getreten („Leitlinien von 2014“). Nach den Randnummern 137-138 dieser neuen Leitlinien müssen vor der Veröffentlichung der Leitlinien im Amtsblatt der Europäischen Union gewährte Beihilfen jedoch auf der Grundlage der zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung geltenden Leitlinien beurteilt werden. Deutschland hat bestätigt, dass nach dem Erlass des Beschlusses über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens (am 24. Juli 2013) bis zur Annahme eines endgültigen einschlägigen Beschlusses durch die Kommission keine weiteren Befreiungen auf der Grundlage der nationalen Regelung gewährt würden. Vor diesem Hintergrund sind die Leitlinien von 2004 anwendbar. (4) Richtlinie 89/105/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 betreffend die Transparenz von Maßnahmen zur Regelung der Preisfestsetzung bei Arzneimitteln für den menschlichen Gebrauch und ihre Einbeziehung in die staatlichen Krankenversicherungssysteme (ABl. L 40 vom 11.2.1989, S. 8). (5) Urteil des Gerichtshofes vom 2. April 2009, A. Menarini u. a., C-352/07 bis C-356/07, C-365/07 bis C-367/07 und C-400/07, EU:C:2009:217, Rn. 58. (6) Bei den Befreiungen kann es sich entweder um eine vollständige Befreiung vom gesetzlichen Herstellerabschlag oder um eine Reduzierung des Abschlags handeln. So konnte das BAFA für den Zeitraum von August 2010 bis Dezember 2013, während dessen der gesetzliche Herstellerabschlag 16 % betrug, eine Reduzierung des Abschlags um 10 Prozentpunkte gewähren, so dass die betroffenen Unternehmen anschließend anstelle der vollen 16 % einen Abschlag von nur 6 % gewähren mussten. (7) Siehe http://www.bafa.de/bafa/de/weitere_aufgaben/herstellerabschlaege/publikationen/merkblatt.pdf. (8) Charta der Grundrechte der Europäischen Union (ABl. C 326 vom 26.10.2012, S. 391). (9) Urteil des Gerichtshofes vom 13. März 2001, PreussenElektra, C-379/98, EU:C:2001:160, Rn. 58. (10) Urteil des Gerichtshofes vom 22. März 1977, Steinike & Weinling/Deutschland, C-78/76, EU:C:1977:52, Rn. 21. (11) Vgl. analog das Urteil des Gerichtshofes vom 1. Dezember 1998, Ecotrade, C-200/97, EU:C:1998:579, Rn. 38 und 41. (12) Urteil des Gerichtshofes vom 13. März 2001, PreussenElektra, C-379/98, EU:C:2001:160. (13) Rn. 59 des vorgenannten Urteils, Hervorhebung hinzugefügt. Vgl. auch die Randnummern 55 und 56 des Urteils, in denen der Gerichtshof die Tragweite der ihm vorgelegten Frage erläutert. (14) Siehe z. B. Urteil des Gerichtshofes vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission, C-482/99 (Stardust Marine) EU:C:2002:294, Rn. 24; Urteil des Gerichtshofes vom 30. Mai 2013, Doux Élevage, C-677/11, EU:C:2013:348, Rn. 27. (15) Richtlinie 92/81/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Harmonisierung der Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle (ABl. L 316 vom 31.10.1992, S. 12). (16) Urteil des Gerichts vom 5. April 2006, Deutsche Bahn/Kommission, T-351/02, EU:T:2006:104, Rn. 102. (17) Urteil des Gerichtshofes vom 2. April 2009, A. Menarini u. a., C-352/07 bis C-356/07, C-365/07 bis C-367/07 und C-400/07, EU:C:2009:217, Rn. 36. (18) Ebenda Rn. 58. (19) Urteil des Gerichts vom 5. April 2006, Deutsche Bahn/Kommission, T-351/02, EU:T:2006:104, Rn. 105. (20) Siehe auch das oben genannte Urteil des Gerichtshofes vom 2. April 2009, A. Menarini u. a., C-352/07 bis C-356/07, C-365/07 bis C-367/07 und C-400/07, EU:C:2009:217, Rn. 58. (21) Siehe z. B. Urteil des Gerichtshofes vom 18. Juli 2013, P Oy, C-6/12, EU:C:2013:525, Rn. 22. (22) Ebenda Rn. 23-25. (23) Siehe insbesondere Urteil des Gerichtshofes vom 17. September 1980, Philip Morris/Kommission, 730/79, EU:C:1980:209, Rn. 11; Urteil des Gerichtshofes vom 22. November 2001, Ferring, C-53/00, EU:C:2001:627, Rn. 21. (24) Siehe Rn. 9 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien. (25) Urteil des Gerichtshofes vom 2. April 2009, Menarini u. a., C-352/07 bis C-356/07, C-365/07 bis C-367/07 und C-400/07, EU:C:2009:217, Rn. 58. (26) Siehe diesbezüglich Rn. 4 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien. (27) Siehe Schlussfolgerungen des Rates zum Reflexionsprozess über moderne, bedarfsorientierte und tragfähige Gesundheitssysteme (10. Dezember 2013). (28) COM(2013) 800. (29) Da sie es für Unternehmen unmöglich machen, die Preise frei festzusetzen. (30) Siehe einen ähnlichen Ansatz der Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014-2020, Abschnitt 3.7 (ABl. C 200 vom 28.6.2014, S. 1).