Serielle Feuerwehrhäuser: Innovationsziel rechtfertigt Gesamtvergabe nicht ohne belastbare Abwägung

Redaktioneller Kernsatz

Serielle Feuerwehrhäuser: Innovationsziel rechtfertigt Gesamtvergabe nicht ohne belastbare Abwägung

Redaktionelle Zusammenfassung · 831 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Land scheiterte mit Beschwerde gegen Rückversetzung

Rahmenvertrag sollte Gemeinden bei Bau und Planung entlasten

Ausgehend von einem Musterraumplan sollten zwei Varianten entwickelt werden: ein Langhaus und ein Kompakthaus. Die Bauweise blieb offen, um auch Fertigteil- und andere serielle Lösungen einzubeziehen. Der erfolgreiche Anbieter sollte planen und anschließend selbst beziehungsweise mit Nachunternehmern bauen. Das Land garantierte die Abnahme von vierundzwanzig Gebäuden, erwartete tatsächlich achtunddreißig und setzte eine Höchstmenge von achtundfünfzig fest. Die Gemeinden sollten jeweils Grundstücke bereitstellen und entscheiden, ob sie Leistungen abrufen. Neben Gebäudeplanung waren unter anderem Tragwerksplanung, technische Ausrüstung und weitere Nachweise enthalten. Andere Planungsbereiche sowie einzelne Gutachten blieben gesonderter Beauftragung vorbehalten. Die Antragstellerin wollte insbesondere Gebäudeplanung und Brandschutznachweis anbieten und konnte das gesamte Paket nicht übernehmen.

Beratung ersetzte keine eigene Vergabeentscheidung

Die Dokumentation verwies zunächst auf ein Rechtsgutachten der Berater des Landes. Darin wurde die Gesamtvergabe wegen Systemoffenheit und erwarteter Vorteile einer frühzeitigen Zusammenarbeit von Planern und Bauunternehmen für voraussichtlich begründbar gehalten. Der Senat stellte klar, dass Berater eine Entscheidung vorbereiten dürfen, sie aber nicht anstelle des öffentlichen Auftraggebers treffen. Ob das Land die erforderliche eigene Entscheidung bereits durch eine spätere E-Mail dokumentiert hatte oder ob nachgereichte Unterlagen eine zulässige Ergänzung darstellten, ließ er offen. Selbst die zusätzlich erläuterten Gründe genügten nicht. Die Architektengesellschaft musste erst während der Akteneinsicht erkannte Dokumentationsmängel außerdem nicht erneut unmittelbar beim Auftraggeber rügen, sondern durfte sie rechtzeitig in das laufende Nachprüfungsverfahren einführen.

Planung bildete einen grundsätzlich abtrennbaren Leistungsbereich

Nach § 97 Absatz 4 GWB sind Leistungen grundsätzlich losweise zu vergeben. Planungsleistungen werden von besonderen Fachkräften auf einem eigenen Markt erbracht und regelmäßig getrennt von Bauleistungen beauftragt. Das galt nach Auffassung des Senats auch für den von der Antragstellerin beanspruchten Teilbereich. Ob daneben ein Markt für integrierte Totalunternehmerleistungen existierte, änderte daran nichts. Die Gesamtvergabe erforderte eine umfassende Abwägung, bei der ihre technischen oder wirtschaftlichen Vorteile überwogen. Der Auftraggeber verfügte zwar über einen Beurteilungsspielraum, musste aber auf zutreffender und vollständiger Tatsachengrundlage entscheiden. Typischer Koordinierungsaufwand einer Losvergabe besaß nur das begrenzte Gewicht, das ihm angesichts des gesetzlich vorgesehenen Mittelstandsschutzes zukommt. Eine bloße Zweckmäßigkeitspräferenz genügte deshalb nicht.

Integration war das Mittel und nicht das Beschaffungsziel

Das Land berief sich auf sein Leistungsbestimmungsrecht: Gewünscht sei gerade eine integrale Zusammenarbeit von Planung und Bau. Der Senat legte den Beschaffungsbedarf jedoch als Planung seriell, kostengünstig und schnell herstellbarer Feuerwehrhäuser einschließlich ihrer anschließenden Errichtung aus. Die Planung sollte auch außerhalb des Rahmenvertrags wiederverwendbar sein. Die organisatorische Bündelung war damit lediglich ein Weg zu diesem Ziel. Sie betraf nach der Entscheidung das Wie der Beschaffung und blieb den Anforderungen der Losvergabe unterworfen. Eine funktionale Leistungsbeschreibung und ein wettbewerblicher Dialog schlossen eine gestufte Vergabe zunächst der Planung und danach des Baus nicht aus. Besondere Sicherheits- oder Funktionsrisiken, die dieses Vorgehen ausschlossen, waren nicht konkret aufgezeigt.

Kostenhoffnungen mussten gegen Bindungsrisiken abgewogen werden

Der Senat vermisste insbesondere eine nachvollziehbare Gegenüberstellung von Vorteilen und Nachteilen. Ein Totalunternehmerzuschlag für Koordination und Gewährleistung war nicht ohne Weiteres mit den Kosten getrennter Vergabe gleichzusetzen. Ebenso blieb unberücksichtigt, dass eine Bietergemeinschaft nicht zwingend für jeden Teilbereich den günstigsten Anbieter vereint. Besonders bedeutsam war das Risiko einer auf einen bestimmten Fertigteilhersteller zugeschnittenen Planung. Bei späteren Aufträgen außerhalb des Rahmenvertrags könnten dann nur dessen Produkte passen, mit Folgen für Verfügbarkeit und Preis. Dies gefährdete gerade die angestrebte Wiederverwendbarkeit. Eine schrittweise Ausschreibung erschien dem Senat insoweit offener. Warum wirtschaftliche Stahl-, Modul- oder Fertigbauweisen bei getrennter Vergabe ausgeschlossen sein sollten, war nicht belastbar erklärt.

Neuartigkeit entband nicht von nachvollziehbaren Prognosen

Das Land bezweifelte, dass durchschnittliche Architekten Herstellungskosten und Skalierungseffekte neuartiger Nichtwohngebäude hinreichend beurteilen könnten. Nach dem Senat gehört die Bewertung verschiedener Bauweisen und ihrer Kosten jedoch grundsätzlich zur planerischen Kompetenz; nötige Preisauskünfte können eingeholt werden. Zusätzliche Ideen eines Fertigteilherstellers waren zwar denkbar, blieben aber ohne belastbare Grundlage bloße Möglichkeiten. Auch große Systemanbieter konnten sich an einer getrennten Planungsausschreibung beteiligen, ohne dass eine konkrete Gefährdung ihrer Geschäftsgeheimnisse dargetan war. Der Wunsch, solchen Anbietern einen Gesamtauftrag zu eröffnen, rechtfertigte den Ausschluss kleinerer Planungsunternehmen nicht. Fehlende Erfahrungen mit einem innovativen Modell machten die Prognose schwieriger, beseitigten aber nicht die Pflicht, Chancen und Risiken sorgfältig zu benennen und einzuordnen.

Weitere Einwände wurden nur teilweise abschließend behandelt

Die Antragsbefugnis entfiel nicht deshalb, weil das Land erklärte, bei notwendiger Losvergabe möglicherweise ganz auf die Beschaffung zu verzichten. Eine solche Absichtserklärung machte den Bedarf noch nicht tatsächlich oder rechtlich unmöglich. Für das weitere Verfahren hielt der Senat die abrufberechtigten Städte und Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern für hinreichend bestimmt; die Höchstzahl der Gebäude begrenzte zusätzliche Unwägbarkeiten. Einzelne Gemeinden mussten ihr Abrufinteresse nicht schon vorab verbindlich bekunden. Ob sämtliche Leistungsabgrenzungen in den Unterlagen widerspruchsfrei waren, prüfte der Senat dagegen noch nicht. Die Kosten der Beschwerde trug das Land. Der Verfahrenswert richtete sich nach dem begrenzten Planungsinteresse der Antragstellerin und wurde auf bis zu 9.000 Euro festgesetzt.