Dritte Startbahn München: Durchführungsbeginn sichert den Plan für das Gesamtvorhaben

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Nichtzulassungsbeschwerde gegen ein Urteil zur Fortgeltung des Planfeststellungsbeschlusses für die dritte Start- und Landebahn des Flughafens München zurückgewiesen. Für den rechtzeitigen Beginn der Durchführung kommt es auf ernsthafte, nach außen erkennbare Maßnahmen zur Verwirklichung des Gesamtvorhabens an. Die gesetzliche Zehnjahresfrist ist keine Fertigstellungsfrist. Ein feststehender Termin für den Bau der Startbahn oder ein verbindlicher Zeitplan für sämtliche Teilmaßnahmen ist deshalb nicht zwingend. Das Gericht bestätigte zugleich, dass ein einheitliches Gesamtvorhaben bei dieser Fristprüfung grundsätzlich gemeinsam betrachtet wird.

Redaktionelle Zusammenfassung · 802 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Nichtzulassungsbeschwerde gegen ein Urteil zur Fortgeltung des Planfeststellungsbeschlusses für die dritte Start- und Landebahn des Flughafens München zurückgewiesen. Für den rechtzeitigen Beginn der Durchführung kommt es auf ernsthafte, nach außen erkennbare Maßnahmen zur Verwirklichung des Gesamtvorhabens an. Die gesetzliche Zehnjahresfrist ist keine Fertigstellungsfrist. Ein feststehender Termin für den Bau der Startbahn oder ein verbindlicher Zeitplan für sämtliche Teilmaßnahmen ist deshalb nicht zwingend. Das Gericht bestätigte zugleich, dass ein einheitliches Gesamtvorhaben bei dieser Fristprüfung grundsätzlich gemeinsam betrachtet wird.

Die Kläger wandten sich gegen die behördliche Feststellung, dass die Flughafengesellschaft rechtzeitig mit der Durchführung des Änderungsplanfeststellungsbeschlusses vom 5. Juli 2011 begonnen habe. Dieser war am 5. März 2016 unanfechtbar geworden. Nach § 9 Absatz 3 LuftVG tritt ein solcher Beschluss außer Kraft, wenn innerhalb von zehn Jahren seit Unanfechtbarkeit nicht mit seiner Durchführung begonnen wurde. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hatte die Klage abgewiesen. Er sah sowohl den umfangreichen Grunderwerb als auch die Gesamtheit ausgeführter Bau- und naturschutzrechtlicher Ausgleichsmaßnahmen jeweils als ausreichenden Durchführungsbeginn an.

Die Start- und Landebahn selbst war noch nicht gebaut. Die Vorinstanz betrachtete Nebenanlagen und Teilprojekte jedoch wegen ihres engen funktionalen Zusammenhangs als Bestandteile eines Gesamtvorhabens. Eine entgegenstehende verbindliche Entscheidung der Gesellschafterversammlung stellte sie nicht fest. Einzelne Äußerungen von Gesellschaftern änderten daran nach ihrer Würdigung nichts. Gegen die Nichtzulassung der Revision machten die Kläger Verfahrensmängel und grundsätzliche Bedeutung geltend. Das Bundesverwaltungsgericht prüfte daher die besonderen Zulassungsvoraussetzungen; es führte kein neues vollständiges Tatsachenverfahren über die Flughafenplanung durch.

Eine Verfahrensrüge betraf geschwärzte Protokolle von Gesellschafterversammlungen. Der Antrag auf ungeschwärzte Vorlage war nach dem Senat kein förmlicher Beweisantrag, weil ihm eine konkrete unter Beweis gestellte Tatsachenbehauptung fehlte. Auch wer den genauen Inhalt zurückgehaltener Unterlagen nicht kennt, muss zumindest benennen, welche Tatsachen er für möglich oder wahrscheinlich hält und beweisen möchte. Andernfalls liegt lediglich eine Anregung zur weiteren Sachaufklärung vor. Eine solche Anregung muss das Gericht nicht durch den besonderen begründeten Beweisbeschluss nach § 86 Absatz 2 VwGO ablehnen.

Auch eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht war nicht hinreichend dargelegt. Nach dem rechtlichen Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichtshofs wäre vor allem die vollständige Aufhebung des grundlegenden Umsetzungsbeschlusses erheblich gewesen. Davon gingen selbst die Kläger nicht aus. Hinsichtlich der Notwendigkeit eines S-Bahn-Tunnels fehlten geeignete konkret bezeichnete Aufklärungsmaßnahmen und Ausführungen dazu, weshalb sich weitere Ermittlungen aufdrängen mussten. Eine bloß andere Bewertung der bereits errichteten Anlagen begründete außerdem keinen Verstoß gegen Denkgesetze. Dafür müsste eine Schlussfolgerung logisch ausgeschlossen sein; dass ein anderer Schluss näherliegen könnte, reicht nicht.

Zur materiellen Fristregel stellt der Senat auf die gesetzlichen Kriterien des Durchführungsbeginns ab. Erforderlich ist eine erstmals nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als geringfügiger Bedeutung, die der plangemäßen Verwirklichung dient. Nach Art, Umfang und Zielrichtung muss ernsthaft erkennbar werden, dass das Vorhaben in überschaubarer Zeit verwirklicht werden soll. Interne Vorbereitung oder symbolische Maßnahmen, die lediglich den Fristablauf verhindern sollen, genügen nicht. Auch die Bedeutung einer Maßnahme für das Projekt und ihre nicht ohne Weiteres mögliche Rückgängigmachung sind wesentlich. Diese Maßstäbe gelten gleichermaßen für luftverkehrsrechtliche Planfeststellungen.

Aus dieser objektiven Betrachtung folgt aber keine Pflicht zur Prognose eines gesicherten Fertigstellungsdatums. Der Gesetzgeber hat gerade keine Ausführungsfrist geschaffen. Bei Nebenanlagen hängt die Bewertung von ihrer Bedeutung für das Gesamtvorhaben ab. Die von den Klägern aufgeworfenen Fragen zu ohnehin unabhängig von der Startbahn geplanten Anlagen rechtfertigten keine Revision, weil entsprechende Tatsachen nicht festgestellt waren. Der Senat entschied somit nicht abstrakt, dass jede beliebige Infrastrukturmaßnahme einen Flughafenplan unbegrenzt erhalten könne. Seine Beurteilung knüpfte an die bindende Feststellung eines funktional zusammenhängenden Gesamtprojekts an.

Für ein solches Gesamtprojekt scheidet ein automatisches teilweises Außerkrafttreten einzelner Planbestandteile aus. Der Wortlaut verlangt den Beginn der Durchführung des Plans; auch eine spätere Unterbrechung lässt diesen Beginn unberührt. Eine endgültige Aufgabe einzelner Vorhabenteile betrifft demgegenüber die behördliche Planaufhebung beziehungsweise Planänderung. Diese unterschiedlichen Regelungen dürfen nicht gleichgesetzt werden. Ein automatisches teilweises Erlöschen würde sonst die vorgesehenen Verfahren für eine Änderung des Plans umgehen. Die abstrakte Teilbarkeit eines Projekts führt daher nicht bereits zu getrennt laufenden Erlöschensfolgen innerhalb eines einheitlichen Plans.

Die Belastungen betroffener Eigentümer übersah das Gericht dabei nicht. Es verwies auf das gesetzliche Übernahmeverlangen nach fünf Jahren sowie bei länger dauernden Unterbrechungen auf die Prüfung einer Planaufhebung. Bei missbräuchlichem Verhalten können zudem Treu und Glauben oder Verwirkung Bedeutung gewinnen; auch nachträgliche Funktionslosigkeit kommt unter besonderen Voraussetzungen in Betracht. Die Frage, nach welcher Bezugsgröße die Erheblichkeit des Grunderwerbs zu berechnen sei, musste nicht geklärt werden. Die eigenständig tragende Begründung anhand der Bau- und Ausgleichsmaßnahmen blieb bereits ohne erfolgreichen Zulassungsangriff bestehen.

Schließlich verlangte § 13 Absatz 1 KSG hier keine neue Abwägung globaler Klimaauswirkungen. Der Feststellungsbescheid gibt lediglich wieder, ob der Plan kraft Gesetzes fortgilt. Dafür besteht kein behördlicher Entscheidungs- oder Ermessensspielraum, den das Klimaschutzgebot ausfüllen könnte. Der Beschluss betrifft damit diese gebundene Fristfeststellung und keine generelle Freistellung von Flughafenplanungen vom Klimaschutzrecht. Die Kläger tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der beigeladenen Flughafengesellschaft als Gesamtschuldner. Der Streitwert wurde auf 15.000 Euro festgesetzt.