Fortgeltung eines Flughafenplans: Klimaschutzgebot eröffnet keinen zusätzlichen Entscheidungsspielraum

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverwaltungsgericht hat eine weitere Nichtzulassungsbeschwerde zur dritten Startbahn des Flughafens München zurückgewiesen. Die Klägerin wollte die behördliche Feststellung angreifen, dass mit der Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses rechtzeitig begonnen worden sei. Der Senat sah weder erhebliche Verfahrensmängel noch eine ungeklärte Grundsatzfrage. Bei der gesetzlich gebundenen Feststellung über die Fortgeltung des Plans verlangt § 13 Absatz 1 KSG keine zusätzliche Abwägung der Klimaauswirkungen. Das Klimaschutzgebot setzt vorhandene Entscheidungsräume voraus und schafft für diese spezielle Fristprüfung keine neuen.

Redaktionelle Zusammenfassung · 832 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverwaltungsgericht hat eine weitere Nichtzulassungsbeschwerde zur dritten Startbahn des Flughafens München zurückgewiesen. Die Klägerin wollte die behördliche Feststellung angreifen, dass mit der Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses rechtzeitig begonnen worden sei. Der Senat sah weder erhebliche Verfahrensmängel noch eine ungeklärte Grundsatzfrage. Bei der gesetzlich gebundenen Feststellung über die Fortgeltung des Plans verlangt § 13 Absatz 1 KSG keine zusätzliche Abwägung der Klimaauswirkungen. Das Klimaschutzgebot setzt vorhandene Entscheidungsräume voraus und schafft für diese spezielle Fristprüfung keine neuen.

Ausgangspunkt war der Planfeststellungsbeschluss vom 5. Juli 2011 zur Erweiterung des Flughafens um eine dritte Start- und Landebahn. Seine Unanfechtbarkeit trat am 5. März 2016 ein. Nach § 9 Absatz 3 LuftVG ist entscheidend, ob innerhalb von zehn Jahren mit der Durchführung begonnen wird. Die Flughafenbetreiberin hatte bereits Grundstücke erworben sowie Bau- und naturschutzrechtliche Maßnahmen umgesetzt. Die eigentliche Startbahn war noch nicht errichtet. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bewertete die vorhandenen Maßnahmen dennoch als Beginn der Ausführung eines funktional zusammenhängenden Gesamtvorhabens und wies die Klage ab.

Die Beschwerde zielte auf die Zulassung der Revision. Sie beanstandete unter anderem, dass geschwärzte Protokolle aus Gesellschafterversammlungen nicht vollständig vorgelegt worden seien. Der Senat erläuterte dazu die Anforderungen an einen förmlichen Beweisantrag. Es muss bezeichnet werden, welche konkrete Tatsache durch welches Beweismittel nachgewiesen werden soll. Die bloße Bitte um ungeschwärzte Dokumente genügt nicht. Auch bei unbekanntem Akteninhalt können zumindest für möglich gehaltene tatsächliche Vorgänge als Beweisthema benannt werden. Erst dadurch kann das Gericht beurteilen, ob die Unterlagen für seine rechtliche Prüfung erforderlich sind.

Mangels eines solchen Beweisthemas lag hier nur eine Beweisanregung vor. Auch die allgemeine Aufklärungspflicht verpflichtete die Vorinstanz nach ihrem rechtlichen Ansatz nicht zu den verlangten Ermittlungen. Entscheidend wäre insbesondere eine vollständige Aufhebung des maßgeblichen gesellschaftsinternen Umsetzungsbeschlusses gewesen; eine solche behauptete selbst die Klägerin nicht. Bei den Einwänden gegen die Erforderlichkeit eines S-Bahn-Tunnels fehlten konkrete geeignete Aufklärungsschritte. Außerdem zeigte die Beschwerde keinen logischen Widerspruch der tatrichterlichen Schlussfolgerungen. Eine abweichende Bewertung der vorhandenen Infrastruktur reicht dafür nicht aus, selbst wenn sie aus Sicht einer Partei überzeugender erscheint.

Die Maßstäbe für den Beginn einer Planumsetzung waren nach dem Senat bereits geklärt. Es bedarf einer nach außen sichtbaren Tätigkeit von mehr als nur geringfügigem Gewicht, die zur plangemäßen Verwirklichung beiträgt. Art, Umfang und Zielrichtung müssen bei objektiver Betrachtung einen ernsthaften Umsetzungswillen erkennen lassen. Reine Verwaltungsarbeit im Inneren oder symbolische Handlungen zur bloßen Fristwahrung reichen nicht. Auch die praktische Bedeutung und die fehlende leichte Rückgängigmachung der Maßnahme sind relevant. Die Beschwerde eröffnete insoweit keinen zusätzlichen grundsätzlichen Klärungsbedarf für große internationale Flughäfen.

Dieser Maßstab bedeutet jedoch nicht, dass die Behörde die vollständige Fertigstellung innerhalb eines bestimmten Zeitraums sicher vorhersagen muss. Die Norm begrenzt den Beginn der Durchführung, nicht die Dauer aller späteren Arbeiten. Der Gesetzgeber hat auf eine zusätzliche Ausführungsfrist verzichtet. Entsprechend verlangt das Recht weder stets einen festen Baubeginn für die Hauptanlage noch zwingend ein umfassendes zeitliches Umsetzungskonzept. Welche Bedeutung einer bereits errichteten Nebenanlage zukommt, hängt vom jeweiligen Gesamtprojekt ab. Behauptete Fragen zu unabhängig ohnehin benötigten Anlagen waren hier mangels entsprechender Tatsachenfeststellungen nicht revisionsentscheidend.

Auch ein nur teilweises automatisches Erlöschen des Plans kam auf Grundlage der festgestellten Einheit des Vorhabens nicht in Betracht. Die Vorschrift knüpft an die Durchführung des Plans insgesamt an. Eine spätere Unterbrechung lässt den einmal begründeten Durchführungsbeginn unberührt. Davon zu unterscheiden ist die endgültige Aufgabe eines Vorhabens oder eines abtrennbaren Teils. Dafür bestehen Regeln über behördliche Aufhebung und Planänderung. Ein automatisches teilweises Außerkrafttreten würde diese vorgesehenen Verfahren umgehen. Aus einer möglichen rechtlichen Teilbarkeit folgt deshalb noch keine gesonderte Fristprüfung jedes einzelnen Projektbestandteils.

Das Bundesverwaltungsgericht verweist zugleich auf weitere Schutzmöglichkeiten für Planbetroffene. Eigentümer können unter gesetzlichen Voraussetzungen nach fünf Jahren die Übernahme ihres Grundstücks verlangen. Bei dauerhafter Nichtverwirklichung sind je nach Lage eine Aufhebung, Funktionslosigkeit oder bei Missbrauch allgemeine Rechtsgrundsätze zu prüfen. Damit setzt der Beschluss Fortgeltung und uneingeschränkte dauerhafte Durchsetzbarkeit eines Plans nicht gleich. Die von der Klägerin aufgeworfene Berechnungsfrage zum Gewicht des Grunderwerbs blieb außerdem unerheblich. Denn die Vorinstanz hatte den Durchführungsbeginn selbständig zusätzlich auf die Bau- und Ausgleichsmaßnahmen gestützt, und diese Begründung war nicht erfolgreich angegriffen.

Besonders ausführlich behandelt der Senat das Klimaschutzargument. § 13 Absatz 1 KSG verlangt die Berücksichtigung gesetzlicher Klimaziele bei öffentlichen Entscheidungen, soweit das jeweilige Fachrecht dafür Planungs-, Beurteilungs- oder Ermessensräume eröffnet. Die Feststellung nach § 9 Absatz 3 LuftVG hat dagegen nur deklaratorischen Charakter. Fehlt der rechtzeitige Durchführungsbeginn, tritt der Plan von Gesetzes wegen außer Kraft; andernfalls bleibt er insoweit bestehen. Die Behörde kann dieses Ergebnis nicht aufgrund einer neuen Zweckmäßigkeitsentscheidung verändern. Auch der Umstand, dass das Tatbestandsmerkmal der Durchführung ausgelegt werden muss, schafft hier keinen offenen Abwägungsraum.

Art. 20a GG führte nach dem Senat für diese gebundene Entscheidung zu keinem anderen Ergebnis. Die konkrete Ausgestaltung des Klimaschutzauftrags obliegt zunächst dem Gesetzgeber. Der Beschluss betrifft damit die Feststellung einer gesetzlich geregelten Fortgeltung und beantwortet nicht sämtliche klimarechtlichen Fragen eines Flughafenprojekts. Die Nichtzulassung der Revision blieb bestehen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der beigeladenen Vorhabenträgerin; der Streitwert beträgt 15.000 Euro. Eine neue Genehmigung zum sofortigen Bau oder eine Verpflichtung, die Startbahn nun tatsächlich zu errichten, enthält diese Entscheidung nicht.