Luftverkehrsrechtlicher Plan: Zehnjahresfrist verlangt ernsthaften Beginn, keinen Fertigstellungstermin

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass die gesetzliche Zehnjahresfrist bei einer luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung den Beginn der Durchführung betrifft. Sie verpflichtet nicht zur vollständigen Fertigstellung innerhalb eines bestimmten Zeitraums. Eine Nichtzulassungsbeschwerde zur dritten Startbahn des Flughafens München blieb deshalb ohne Erfolg. Die Klägerin konnte weder einen grundsätzlichen Klärungsbedarf noch durchgreifende Verfahrensfehler aufzeigen. Der Senat hielt an einer einheitlichen Betrachtung des festgestellten Gesamtprojekts fest. Gleichwohl reichen symbolische Tätigkeiten zur bloßen Fristwahrung nicht aus: Die Maßnahmen müssen objektiv eine ernsthafte Umsetzung des Vorhabens erkennen lassen.

Redaktionelle Zusammenfassung · 851 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass die gesetzliche Zehnjahresfrist bei einer luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung den Beginn der Durchführung betrifft. Sie verpflichtet nicht zur vollständigen Fertigstellung innerhalb eines bestimmten Zeitraums. Eine Nichtzulassungsbeschwerde zur dritten Startbahn des Flughafens München blieb deshalb ohne Erfolg. Die Klägerin konnte weder einen grundsätzlichen Klärungsbedarf noch durchgreifende Verfahrensfehler aufzeigen. Der Senat hielt an einer einheitlichen Betrachtung des festgestellten Gesamtprojekts fest. Gleichwohl reichen symbolische Tätigkeiten zur bloßen Fristwahrung nicht aus: Die Maßnahmen müssen objektiv eine ernsthafte Umsetzung des Vorhabens erkennen lassen.

Der zugrunde liegende Planfeststellungsbeschluss war am 5. Juli 2011 erlassen worden und seit dem 5. März 2016 unanfechtbar. Die Behörde hatte festgestellt, dass die Flughafenbetreiberin vor Ablauf von zehn Jahren mit seiner Durchführung begonnen habe. Die Klägerin wandte sich gegen diese Feststellung. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof wies ihre Klage ab. Für ihn genügte bereits der erhebliche Grunderwerb. Unabhängig davon wertete er die Gesamtheit verwirklichter Bauvorhaben sowie naturschutzrechtlicher Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen als ausreichenden Beginn. Die dritte Start- und Landebahn selbst war zu diesem Zeitpunkt noch nicht gebaut.

Das Ausgangsgericht sah die genehmigten Nebenanlagen und Teilprojekte als funktional mit der neuen Startbahn verbunden an. Deshalb behandelte es die Planung als ein Gesamtvorhaben. Eine entgegenstehende verbindliche Entscheidung der Gesellschafterversammlung über dessen vollständige Aufgabe war nicht festgestellt. Einzelne Äußerungen von Gesellschaftern änderten daran nichts. Gegen die Nichtzulassung der Revision machte die Klägerin Verfahrensmängel und grundsätzliche Bedeutung geltend. Im Beschwerdeverfahren war jedoch von den nicht erfolgreich angegriffenen Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz auszugehen. Eine erneute freie Würdigung des gesamten Flughafenprojekts war damit nicht eröffnet.

Nach den bereits entwickelten Maßstäben beginnt die Durchführung mit einer erstmals nach außen erkennbaren, mehr als geringfügigen Tätigkeit zur planmäßigen Verwirklichung. Ihre Art, ihr Umfang und ihre Zielrichtung müssen zeigen, dass das Projekt nun ernsthaft umgesetzt werden soll. Bloße behördeninterne Vorbereitung erfüllt diese Voraussetzung ebenso wenig wie eine nach außen sichtbare, aber nur symbolische Handlung. Bedeutung für das Vorhaben und fehlende einfache Rückgängigmachung sind wichtige Indizien. Diese Anforderungen gelten auch für Planfeststellungen nach dem Luftverkehrsgesetz. Die Klägerin zeigte insoweit keine neue Rechtsfrage auf, die erst in einer Revision geklärt werden müsste.

Die in der Rechtsprechung verwendete Erwartung einer Verwirklichung in überschaubarer Zeit darf allerdings nicht mit einer Ausführungsfrist verwechselt werden. Zu prüfen ist die objektive Aussage der ergriffenen Maßnahmen über die Ernsthaftigkeit des Beginns. Daraus folgt keine Pflicht, den tatsächlichen Abschluss des gesamten Projekts bis zu einem bestimmten Termin vorherzusagen. Der Gesetzgeber hatte eine gesonderte Frist zur vollständigen Durchführung gerade nicht eingeführt. Ein fester Starttermin für weitere Teile oder ein zeitliches Umsetzungskonzept kann deshalb nicht ausnahmslos verlangt werden. Die Bewertung bleibt von den Umständen und der Bedeutung der jeweiligen Teilmaßnahmen abhängig.

Auch die Frage nach Nebenanlagen, die angeblich ohnehin gebaut worden wären, führte nicht weiter. Die Vorinstanz hatte nicht festgestellt, dass die Betreiberin diese unabhängig von der neuen Startbahn verwirklichen wollte. Die Beschwerde konnte eine Grundsatzfrage nicht auf eine davon abweichende bloße Annahme stützen. Der Klägerin half auch nicht die Möglichkeit, fehlende Feststellungen unter bestimmten Voraussetzungen mit ordnungsgemäß gestellten Aufklärungsanträgen zu beanstanden. Solche einschlägigen Anträge waren hier nicht gestellt worden. Die tatsächliche Grundlage für die gewünschte weitergehende rechtliche Klärung fehlte deshalb.

Bei einem einheitlichen Gesamtvorhaben verhindert ein rechtzeitiger Durchführungsbeginn das automatische Außerkrafttreten des Plans insgesamt. Einzelne noch nicht errichtete Bestandteile unterliegen nicht ohne besondere Grundlage einem eigenen Verfallsmechanismus. Eine spätere Unterbrechung lässt den bereits erfolgten Beginn grundsätzlich bestehen. Davon zu unterscheiden ist die endgültige Aufgabe des Vorhabens oder eines Teils. Sie kann eine behördliche Aufhebung und gegebenenfalls ein Planänderungsverfahren erfordern. Der Senat verwies zudem auf andere Schutzinstrumente für belastete Eigentümer, darunter Übernahmeansprüche und bei entsprechend veränderten Verhältnissen eine mögliche Funktionslosigkeit. Diese Fragen ersetzen nicht die gesetzliche Prüfung des rechtzeitigen Beginns.

Die prozessualen Beanstandungen zur Dokumentenvorlage waren ebenfalls unzureichend. Der Wunsch nach ungeschwärzten Gesellschafterprotokollen enthielt keine hinreichend konkrete Tatsachenbehauptung. Ein förmlicher Beweisantrag muss aber erkennen lassen, was mit welchem Beweismittel nachgewiesen werden soll. Auch bei unbekanntem Inhalt können zumindest mögliche oder wahrscheinliche tatsächliche Vorgänge bezeichnet werden. Ohne diese Konkretisierung blieb nur eine Anregung zur weiteren Ermittlung. Außerdem wäre nach dem Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichtshofs allein eine vollständige Aufhebung des grundlegenden Umsetzungsbeschlusses erheblich gewesen. Von einer solchen ging die Klägerin selbst nicht aus.

Weitere Einwände betrafen die Bedeutung des S-Bahn-Tunnels und die Schlussfolgerung von ausgeführten Arbeiten auf die Gesamtumsetzung. Die Beschwerde benannte jedoch weder geeignete zusätzliche Ermittlungen noch einen logisch unmöglichen Schluss der Vorinstanz. Die bloße Möglichkeit einer anderen Würdigung begründet keinen Verstoß gegen Denkgesetze. Die Frage, anhand welcher Flächenrelation der Grunderwerb zu bewerten sei, war daneben nicht entscheidungserheblich. Das Urteil beruhte zusätzlich auf der eigenständigen Begründung durch Bau- und Ausgleichsmaßnahmen. Solange diese Grundlage nicht erfolgreich angegriffen war, konnte eine offene Frage zum anderen Begründungsweg die Revision nicht eröffnen.

Eine erneute Berücksichtigung globaler Klimafolgen nach § 13 Absatz 1 KSG war bei der rein feststellenden Fristentscheidung ebenfalls nicht geboten. Die Vorschrift setzt einen anderweitig bestehenden behördlichen Spielraum voraus. Das Außerkrafttreten bei fehlendem rechtzeitigem Beginn erfolgt hingegen kraft Gesetzes; der Bescheid beschreibt diese Rechtslage lediglich. Artikel 20a GG schafft hierfür keinen zusätzlichen Abwägungsspielraum. Die Nichtzulassungsbeschwerde wurde deshalb zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Verfahrenskosten einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Der Streitwert wurde auf 60.000 Euro festgesetzt. Einen konkreten künftigen Baubeginn oder einen Fertigstellungstermin legte der Senat nicht fest.