Chiropraktik als abgrenzbarer Heilkundebereich: Land muss Erlaubnisantrag erneut bescheiden

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision eines Landes gegen seine Verpflichtung zur erneuten Bescheidung eines Heilpraktikerantrags zurückgewiesen. Der Kläger wollte eine auf Chiropraktik beschränkte Erlaubnis erhalten. Die Behörde konnte diese nicht mit der grundsätzlichen Begründung ablehnen, Chiropraktik sei kein ausreichend bestimmbarer Teilbereich der Heilkunde. Nach Auffassung des Gerichts lassen sich die erfassten Tätigkeiten anhand ihrer Behandlungsgegenstände und Methoden hinreichend beschreiben. Im Revisionsverfahren ging es allerdings nur noch um eine neue behördliche Entscheidung über den Antrag. Das Urteil erteilte dem Kläger selbst keine Erlaubnis und ersetzte keine Prüfung seiner persönlichen Voraussetzungen.

Redaktionelle Zusammenfassung · 837 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision eines Landes gegen seine Verpflichtung zur erneuten Bescheidung eines Heilpraktikerantrags zurückgewiesen. Der Kläger wollte eine auf Chiropraktik beschränkte Erlaubnis erhalten. Die Behörde konnte diese nicht mit der grundsätzlichen Begründung ablehnen, Chiropraktik sei kein ausreichend bestimmbarer Teilbereich der Heilkunde. Nach Auffassung des Gerichts lassen sich die erfassten Tätigkeiten anhand ihrer Behandlungsgegenstände und Methoden hinreichend beschreiben. Im Revisionsverfahren ging es allerdings nur noch um eine neue behördliche Entscheidung über den Antrag. Das Urteil erteilte dem Kläger selbst keine Erlaubnis und ersetzte keine Prüfung seiner persönlichen Voraussetzungen.

Der Kläger durfte seit 1997 die Berufsbezeichnung Physiotherapeut führen und betrieb seit 1999 eine Praxis. In Österreich hatte er weitere Aus- und Fortbildungen absolviert, einen Masterabschluss in muskuloskelettaler Physiotherapie sowie einen Doktorgrad im Rahmen eines pflegewissenschaftlichen Studiums erworben. Seit 2014 besaß er eine auf Physiotherapie beschränkte Heilpraktikererlaubnis. Im Juli 2015 beantragte er zusätzlich die entsprechende Erlaubnis für Chiropraktik. Das Landratsamt lehnte dies ab; auch sein Widerspruch blieb ohne Erfolg. Der anschließende Rechtsstreit durchlief mehrfach die verwaltungsgerichtlichen Instanzen.

Das Verwaltungsgericht verpflichtete das Land zunächst zur erneuten Entscheidung, wies aber das weitergehende Begehren auf unmittelbare Erlaubniserteilung ab. Auf die Berufung des Landes verneinte der Verwaltungsgerichtshof 2019 bereits die Möglichkeit einer sektoralen Erlaubnis. Er vermisste insbesondere einen gesetzlich geschaffenen Rahmen zur Bestimmung des chiropraktischen Tätigkeitsgebiets. Das Bundesverwaltungsgericht hob dieses Urteil 2021 auf. Ein gesetzlich festgelegtes Berufsbild sei nicht zwingend. Weil die damaligen Tatsachenfeststellungen für eine abschließende Einordnung nicht ausreichten, musste der Verwaltungsgerichtshof die Sache erneut untersuchen.

In seinem zweiten Urteil von 2023 bejahte der Verwaltungsgerichtshof die hinreichende Abgrenzbarkeit und bestätigte die Verpflichtung zur Neubescheidung. Er stützte sich unter anderem auf WHO-Richtlinien, übereinstimmende Beschreibungen von Verbänden und Ausbildungseinrichtungen sowie Studieninhalte einer deutschen Hochschule. Das Land wandte sich dagegen mit der Revision. Es hielt das Gebiet weiterhin für unklar und beanstandete zusätzlich eine vermeintliche Aufteilung nach akademischen Ausbildungsniveaus. Eine solche Untergliederung würde nach seiner Auffassung eine hinreichend bestimmte Erlaubnis und die behördliche Gefahrenabwehr erschweren. Diese Einwände überzeugten den Senat nicht.

Zunächst stellte das Bundesverwaltungsgericht den Streitgegenstand klar. Der Kläger begehrte weiterhin die erneute Entscheidung über eine Erlaubnis für das Gebiet der Chiropraktik insgesamt. Seine Hinweise auf eine akademische Ausbildung begrenzten den Antrag nicht auf einen besonderen Unterbereich für Absolventen einer bestimmten WHO-Ausbildungskategorie. Für die Bestimmung eines Heilkundesektors kommt es darauf an, welche Tätigkeiten ausgeübt werden sollen. Das Ausbildungsniveau der Personen, die diese Tätigkeiten ausüben, bildet dafür kein eigenständiges Abgrenzungskriterium. Es war auch nicht festgestellt, dass entsprechend unterschiedliche chiropraktische Tätigkeitsgebiete tatsächlich entstanden wären.

Die rechtliche Grundlage einer sektoralen Erlaubnis findet sich im Heilpraktikergesetz und seiner Ersten Durchführungsverordnung. Das Gesetz verlangt für die Ausübung von Heilkunde ohne ärztliche Approbation eine Erlaubnis, schließt deren inhaltliche Beschränkung aber nicht aus. Seine Vorschriften müssen im Licht der Berufsfreiheit auf die inzwischen ausdifferenzierten Gesundheitsberufe angewendet werden. Beschränkt sich die beabsichtigte Tätigkeit auf einen klar bestimmbaren Sektor, kann eine umfassende Kenntnisüberprüfung für das gesamte Heilkundespektrum unverhältnismäßig sein. Voraussetzung bleibt, dass der Bewerber die Grenzen seines Tätigkeitsfelds und seines eigenen Könnens kennt und beachtet.

Ein ausreichend bestimmbarer Sektor muss erkennen lassen, welche Behandlungsmethoden dazugehören und bei welchen Krankheiten, Leiden oder Beschwerden sie eingesetzt werden. In der praktischen Anwendung darf nicht unklar bleiben, ob eine Maßnahme von der Erlaubnis umfasst ist. Ein exklusives Tätigkeitsfeld, das kein anderer Beruf berührt, verlangt das Recht dagegen nicht. Überschneidungen werden erst dann zum Hindernis, wenn sich wegen ihnen der Umfang der erlaubten Heiltätigkeit nicht mehr bestimmen lässt. Auch ohne nationales Berufsgesetz kann ein anderweitig fest umrissenes Berufsbild diese Voraussetzungen erfüllen. Diesen Maßstab sah der Senat bei der Chiropraktik als erfüllt an.

Den WHO-Richtlinien entnahm das Gericht als wesentlichen Tätigkeitskern manuelle Einwirkungen auf Gelenke, besonders die Wirbelsäule, zur Behandlung bestimmter Funktionsstörungen und ihrer Auswirkungen auf das Nervensystem. Die Richtlinien beschreiben hierzu unter anderem Justierung, Manipulation und weitere manuelle Verfahren. Medikamentengaben oder chirurgische Eingriffe gehören nach dieser Beschreibung nicht zum Tätigkeitsgebiet. Eine im Berufungsverfahren eingeholte Stellungnahme der Dresden International University und ihre Studienmodule bestätigten den umrissenen Behandlungsbereich. Übereinstimmende Beschreibungen von Berufsverbänden und Ausbildungseinrichtungen unterstützten diese Einordnung. Die herangezogenen Quellen dienten der rechtlichen Beschreibung des Berufsbilds, nicht einer pauschalen gerichtlichen Bestätigung therapeutischer Wirkungsversprechen.

Der Anspruch der Chiropraktik, über die behandelte Funktionsstörung hinaus den allgemeinen Gesundheitszustand zu beeinflussen, beseitigte die Abgrenzbarkeit nicht. Der konkrete Ansatzpunkt der Behandlung blieb die Gelenkfunktionsstörung. Ebenso wenig stand entgegen, dass Orthopäden, Manualmediziner, Physiotherapeuten oder osteopathisch Tätige vergleichbare Techniken verwenden. Die Heilpraktikererlaubnis und die ärztliche Approbation beruhen auf unterschiedlichen rechtlichen Grundlagen. Für die sektorale Erlaubnis muss deshalb kein Bereich gefunden werden, der gegenüber approbierten Ärzten vollständig exklusiv ist. Auch eine anderweitige Verwendung derselben Technik machte die Beschreibung chiropraktischer Maßnahmen im vorliegenden Fall nicht unverständlich.

Schließlich führte die deutsche Versorgungsstruktur zu keinem anderen Ergebnis. Unterschiedliche Ausbildungswege der tatsächlich chiropraktisch tätigen Personen änderten nichts an der Bestimmbarkeit der ausgeübten Maßnahmen. Damit blieb die Verpflichtung des Landes bestehen, über den Antrag unter Beachtung der gerichtlichen Rechtsauffassung erneut zu entscheiden. Aus dem Erfolg des Klägers beim Bescheidungsbegehren folgt kein automatischer Anspruch jedes Ausbildungsabsolventen auf sofortige Zulassung. Fest steht vielmehr, dass die sektorale Erlaubnis nicht generell an fehlender Abgrenzbarkeit der Chiropraktik scheitert. Die Kosten des erfolglosen Revisionsverfahrens trägt das beklagte Land.