Aussagegenehmigung für frühere Regierungsmitglieder: Vertrauliche Personalentscheidungen können eine Versagung rechtfertigen

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverwaltungsgericht hat die verweigerte Aussagegenehmigung für eine frühere Bundeskanzlerin und einen früheren Bundesinnenminister in einem zivilgerichtlichen Pressestreit bestätigt. Das klagende Medienunternehmen durfte die Genehmigungsversagung zwar verwaltungsgerichtlich überprüfen lassen. Ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigungen bestand im entschiedenen Fall jedoch nicht. Nach den Feststellungen gefährdete eine Aussage über die Hintergründe einer politischen Personalentscheidung die künftige Erfüllung öffentlicher Aufgaben erheblich. Die Entscheidung begründet keine allgemeine Unüberprüfbarkeit vertraulicher Regierungsvorgänge, sondern prüft die konkret geltend gemachten Geheimhaltungsgründe anhand des Bundesministergesetzes.

Redaktionelle Zusammenfassung · 830 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverwaltungsgericht hat die verweigerte Aussagegenehmigung für eine frühere Bundeskanzlerin und einen früheren Bundesinnenminister in einem zivilgerichtlichen Pressestreit bestätigt. Das klagende Medienunternehmen durfte die Genehmigungsversagung zwar verwaltungsgerichtlich überprüfen lassen. Ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigungen bestand im entschiedenen Fall jedoch nicht. Nach den Feststellungen gefährdete eine Aussage über die Hintergründe einer politischen Personalentscheidung die künftige Erfüllung öffentlicher Aufgaben erheblich. Die Entscheidung begründet keine allgemeine Unüberprüfbarkeit vertraulicher Regierungsvorgänge, sondern prüft die konkret geltend gemachten Geheimhaltungsgründe anhand des Bundesministergesetzes.

Anlass war eine Veröffentlichung über Unregelmäßigkeiten beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Der Bericht stellte einen Zusammenhang zwischen diesen Vorgängen und dem Austausch eines Abteilungsleiters im Bundesinnenministerium her. Der frühere Beamte wehrte sich zivilgerichtlich gegen den Eindruck, die Vorgänge beim Bundesamt hätten seine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand verursacht. Vor dem Landgericht war er mit seiner Unterlassungsklage erfolgreich. Das Medienunternehmen verfolgte im Berufungsverfahren den Nachweis, dass die behauptete Verbindung tatsächlich bestanden hatte. Das Oberlandesgericht wollte hierzu die frühere Bundeskanzlerin und den früheren Bundesinnenminister als Zeugen hören.

Für diese Aussagen waren Genehmigungen der Bundesregierung erforderlich. Das Kabinett beschloss auf Grundlage zweier Vorlagen, beide Genehmigungen zu versagen. Zur Begründung wurde auf eine erhebliche Beeinträchtigung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben verwiesen. Die daraufhin erhobene verwaltungsgerichtliche Klage blieb in beiden Vorinstanzen erfolglos. Auch die Revision führte nicht zur Erteilung der Genehmigungen. Anders als bei der persönlichen Zeugnisverweigerung des Bundespräsidenten, die Gegenstand eines gesonderten Urteils desselben Tages war, scheiterte der Rechtsstreit hier allerdings nicht bereits an einer fehlenden Klagebefugnis.

Der Senat ordnete die begehrten Aussagegenehmigungen als Verwaltungsakte ein. Statthafte Klageart war deshalb die Verpflichtungsklage. Die entsprechenden Bestimmungen des Bundesministergesetzes schützen nicht ausschließlich staatliche Geheimhaltungsinteressen. Indem sie eine Versagung nur unter festgelegten Voraussetzungen zulassen, berücksichtigen sie auch das Interesse der jeweiligen Prozesspartei an gerichtlicher Wahrheitsfindung. Daraus folgt eine eigene rechtliche Position der Partei. Das Medienunternehmen konnte daher geltend machen, durch die Ablehnungen in seinen Rechten verletzt zu sein. Die verwaltungsgerichtliche Prüfung war nicht auf eine rein objektive Kontrolle ohne individuellen Rechtsschutz beschränkt.

Die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit besteht auch nach dem Ausscheiden aus der Bundesregierung fort. Nach § 6 Absatz 2 BMinG dürfen frühere Regierungsmitglieder über verschwiegenheitspflichtige Angelegenheiten nur mit Genehmigung aussagen. § 7 Absatz 1 BMinG begrenzt die Gründe, aus denen diese Genehmigung versagt werden soll. Erfasst sind insbesondere Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes sowie eine ernstliche Gefährdung oder erhebliche Erschwerung öffentlicher Aufgaben. Die gesetzliche Regelung enthält damit bereits eine Abwägung zwischen Wahrheitsfindung und Geheimhaltung. Sie verschafft der Regierung keine freie Befugnis, jede unangenehme Aussage zu verhindern.

Bei Vorliegen eines gesetzlichen Versagungsgrunds ist die Genehmigung im Regelfall abzulehnen. Die gesetzliche Sollvorschrift eröffnet eine abweichende Ermessensentscheidung erst in einem atypischen Ausnahmefall. Ob die Voraussetzungen erfüllt sind, unterliegt grundsätzlich vollständiger gerichtlicher Kontrolle. Das bedeutet allerdings nicht, dass die geheimhaltungsbedürftigen Inhalte zunächst vollständig öffentlich mitgeteilt werden müssten, um den Geheimhaltungsbedarf nachzuweisen. Nach dem Urteil kann eine hinreichend konkrete und plausible Darlegung der drohenden Nachteile genügen. Die gerichtliche Prüfung muss den gesetzlichen Schutz vertraulicher Informationen berücksichtigen, ohne sich mit einer bloßen pauschalen Behauptung zu begnügen.

Im konkreten Fall erkannte der Senat die Personalpolitik gegenüber politischen Beamten als schutzfähige öffentliche Aufgabe an. Das betreffende Amt eines ministeriellen Abteilungsleiters setzt ein besonderes Vertrauensverhältnis zur politischen Leitung voraus. Die Möglichkeit einer Versetzung in den einstweiligen Ruhestand soll ermöglichen, auf einen Vertrauensverlust zu reagieren, ohne dafür öffentlich sämtliche politischen oder persönlichen Hintergründe offenlegen zu müssen. Die Kabinettsvorlagen erläuterten, dass die Erwartung einer späteren öffentlichen Erörterung solcher Gründe künftige Personalentscheidungen erschweren oder verzögern könnte. Auch nach dem Ende einer Amtszeit kann deshalb ein fortbestehendes Vertraulichkeitsinteresse bestehen.

Der Senat hielt diese Erklärung für ausreichend, um eine erhebliche Beeinträchtigung künftiger Aufgabenwahrnehmung anzunehmen. Er verlangte keinen Nachweis, der zwangsläufig schon die geschützten Erwägungen offenbart hätte. Maßgeblich war die nachvollziehbare Verbindung zwischen der begehrten Aussage und den Folgen für vergleichbare Personalentscheidungen. Damit beruhte die Genehmigungsversagung nicht allein auf dem Wunsch, die konkrete Regierung vor öffentlicher Kritik zu schützen. Der tragende Gesichtspunkt war vielmehr die Funktionsfähigkeit einer gesetzlich vorgesehenen politischen Personalsteuerung, deren Ausübung durch die spätere Offenlegung vertraulicher Gründe beeinträchtigt werden konnte.

Das Medienunternehmen wandte sich außerdem gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der zugrunde liegenden Regelung über politische Beamte. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht war nach Auffassung des Senats schon deshalb nicht erforderlich, weil die Rechtmäßigkeit der früheren Ruhestandsversetzung nicht Gegenstand dieses Verfahrens war. Ergänzend sah er für das hier betroffene Amt keine entsprechenden verfassungsrechtlichen Zweifel. Er verwies auf dessen besondere Vermittlungsfunktion zwischen politischen Zielsetzungen und gesetzmäßiger Verwaltung. Daraus lässt sich keine uneingeschränkte Befugnis ableiten, sämtliche höheren Beamten ohne Beachtung ihrer konkreten Aufgaben als politische Vertrauenspersonen zu behandeln.

Schließlich bestand kein Anspruch auf eine erneute Entscheidung nach Ermessen. Die geltend gemachten Interessen an einem fairen Verfahren und wirksamem Rechtsschutz waren grundsätzlich bereits in den gesetzlichen Regelungen berücksichtigt. Einen atypischen Ausnahmefall nahm der Senat nicht an. Auch die Pressefreiheit vermittelte dem Medienunternehmen in dieser Konstellation keinen Anspruch auf eine bestimmte Genehmigungsentscheidung. Die Revision blieb daher ohne Erfolg. Das Urteil verlangt eine genaue Trennung zwischen dem eröffneten gerichtlichen Rechtsschutz, den gesetzlichen Versagungsgründen und zusätzlichen Umständen, die ausnahmsweise eine erneute Abwägung erforderlich machen könnten.