2G+ im Bundestag: Einschränkungen der Abgeordnetenrechte im Januar 2022 waren gerechtfertigt

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Organklage gegen die im Januar 2022 geltenden 2G+-Regeln des Deutschen Bundestages verworfen. Soweit die Anträge zulässig waren, hielt es sie für offensichtlich unbegründet. Die räumliche Trennung von Abgeordneten im Plenum und der Ausschluss eines Abgeordneten von der Holocaust-Gedenkstunde berührten dessen parlamentarische Rechte. Unter den damaligen Pandemiebedingungen waren die Einschränkungen jedoch gerechtfertigt. Der Beschluss prüft die konkret angegriffenen parlamentarischen Maßnahmen anhand von Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 GG. Er enthält keine pauschale Bewertung aller 2G+-Regeln im gesellschaftlichen Alltag oder zu späteren Zeitpunkten.

Redaktionelle Zusammenfassung · 870 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Organklage gegen die im Januar 2022 geltenden 2G+-Regeln des Deutschen Bundestages verworfen. Soweit die Anträge zulässig waren, hielt es sie für offensichtlich unbegründet. Die räumliche Trennung von Abgeordneten im Plenum und der Ausschluss eines Abgeordneten von der Holocaust-Gedenkstunde berührten dessen parlamentarische Rechte. Unter den damaligen Pandemiebedingungen waren die Einschränkungen jedoch gerechtfertigt. Der Beschluss prüft die konkret angegriffenen parlamentarischen Maßnahmen anhand von Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 GG. Er enthält keine pauschale Bewertung aller 2G+-Regeln im gesellschaftlichen Alltag oder zu späteren Zeitpunkten.

Die Bundestagspräsidentin hatte am 11. Januar 2022 eine neue Allgemeinverfügung erlassen. Der Bundestag übernahm die Regelung am folgenden Tag als Teil seiner parlamentarischen Ordnung. Für die Plenarebene galt danach grundsätzlich: Zutritt erhielten geimpfte oder genesene Personen, die zusätzlich negativ getestet oder geboostert waren. Abgeordnete, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, konnten mit negativem Test auf gekennzeichneten Tribünenplätzen teilnehmen. Für Ausschüsse bestanden entsprechende räumliche beziehungsweise elektronische Teilnahmemöglichkeiten. Die hier maßgebliche Verfügung war zunächst bis zum 13. Februar 2022 befristet. Spätere Nachfolgeregelungen wurden nicht wirksam zum Gegenstand der Hauptsache gemacht.

Eine gesonderte Maßnahme betraf die Gedenkstunde an die Opfer des Nationalsozialismus am 27. Januar 2022. Die Präsidentin lud dazu unter Anwendung der 2G+-Regel ein. Anders als bei gewöhnlichen Plenarsitzungen standen für Abgeordnete ohne entsprechenden Status keine Tribünenplätze zur Verfügung. Diese waren für Gäste reserviert, darunter hochbetagte Überlebende des Holocaust. Die antragstellende Fraktion und mehrere Abgeordnete beanstandeten sowohl die allgemeinen Teilnahmebedingungen als auch diesen vollständigen Ausschluss von der Gedenkstunde. Sie beriefen sich insbesondere auf die gleichberechtigte Mandatsausübung und auf die Möglichkeiten parlamentarischer Opposition.

Das Gericht unterschied zunächst genau zwischen den angegriffenen Maßnahmen und ihren Verantwortlichen. Die allgemeinen Regeln waren Bundestag und Präsidentin gemeinsam zuzurechnen, weil das Parlament sie ausdrücklich übernommen hatte. Die konkrete Einladung zur Gedenkstunde verantwortete hingegen die Präsidentin selbst. Der dagegen gerichtete Antrag war deshalb gegenüber dem Bundestag als weiterem Antragsgegner unzulässig. Die Erörterung des Veranstaltungskonzepts im Ältestenrat änderte daran nichts. Einzelne geschilderte Umsetzungsprobleme in Ausschüssen behandelte der Senat nicht als eigenständige Streitgegenstände, weil sie weder entsprechend beantragt noch für eine gesonderte Prüfung ausreichend konkret beschrieben worden waren.

Nur die Organklage eines Abgeordneten war überwiegend zulässig. Er hatte dargelegt, weder geimpft noch genesen gewesen zu sein. Ein anderer Antragsteller erfüllte entgegen seiner Annahme weiterhin den im Bundestag maßgeblichen Genesenenstatus. Ein weiterer hatte lediglich seine fehlende Impfung, aber nichts zu einer möglichen Genesung vorgetragen. Die Fraktion wiederum zeigte keine hinreichende Beeinträchtigung eigener Fraktionsrechte auf. Insbesondere blieb das Stimmrecht ihrer Mitglieder erhalten. Dass verhältnismäßig viele ihrer Abgeordneten betroffen waren, belegte für sich noch keine Verletzung eines eigenständigen Fraktions- oder Minderheitenrechts.

In der Sache bestätigte der Senat, dass Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 GG die gleichberechtigte Mitwirkung an parlamentarischer Willensbildung schützt. Dazu gehören körperliche Teilnahme an Präsenzsitzungen, Rede- und Stimmrecht. Ein Anspruch auf einen bestimmten einzelnen Sitzplatz besteht zwar nicht. Die öffentliche Plenardebatte ist aber ein gemeinsamer Kommunikationsvorgang, bei dem die Anwesenheit im Sitzbereich der eigenen Fraktion Bedeutung hat. Die Platzierung auf der Tribüne veränderte die öffentliche Wahrnehmung und ließ Rückschlüsse auf den vermuteten Impfstatus zu. Darin lag eine relevante Beeinträchtigung, obwohl Redebeiträge, Zwischenfragen und Abstimmungen weiterhin möglich waren.

Die Einschränkung war nach Auffassung des Gerichts gleichwohl verhältnismäßig. Sie diente der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments, einem Rechtsgut von Verfassungsrang. Maßgeblich waren die damaligen Bedingungen der Omikronwelle und der im Januar 2022 zugrunde gelegte wissenschaftliche Erkenntnisstand. Das Konzept sollte den Infektionsschutz erhöhen und zugleich die vorhandenen Räume und üblichen parlamentarischen Abläufe weitgehend nutzbar halten. Der größte Teil der Abgeordneten konnte unter den zusätzlichen Schutzvorgaben die normale Sitzordnung beibehalten. Für die übrigen negativ getesteten Mitglieder ermöglichten die Tribünen größere Abstände, ohne ihnen die parlamentarischen Kernbefugnisse zu nehmen.

Bei der Auswahl zwischen verschiedenen Schutzkonzepten stand dem Bundestag ein Einschätzungsspielraum zu. Eine allgemeine Abstandspflicht hätte wegen begrenzter Raumkapazitäten die parlamentarische Arbeit erschwert; ein geringeres Schutzniveau konnte umgekehrt zu mehr Abwesenheiten führen. Ob eine andere Kombination von Tests, Masken und Abständen bei gleichen organisatorischen Möglichkeiten ebenso wirksam gewesen wäre, ließ sich nicht eindeutig beantworten. Die zeitliche Befristung und die erkennbare Bindung an die konkrete Pandemielage sprachen zudem gegen eine dauerhafte Aufteilung der Abgeordneten in unterschiedliche Statusgruppen. Die gleichen Erwägungen rechtfertigten die angegriffenen Grundregeln für Ausschusssitzungen.

Auch die Gedenkstunde gehört nach dem Beschluss zur parlamentarischen Repräsentation und damit zum geschützten Tätigkeitsbereich eines Abgeordneten. Der Ausschluss war folglich rechtfertigungsbedürftig. Das Gericht hielt ihn wegen der besonderen Veranstaltungssituation für zulässig. Die Durchführung des Gedenkens war eine Aufgabe des Bundestages von erheblichem Gewicht. Zugleich mussten besonders gefährdete hochbetagte Gäste geschützt werden. Die Tribüne war für sie vorgesehen; ihre Verlegung in den Plenarsaal hätte dessen Umgestaltung und weitere Eingriffe in den parlamentarischen Ablauf verlangt. Unter den konkreten Bedingungen war nach der Abwägung des Senats die Durchführung mit Teilnahmebeschränkung gegenüber einer vollständigen Absage vertretbar.

Die Übertragung der Gedenkstunde im Parlamentsfernsehen ersetzte dabei nicht das grundsätzlich geschützte persönliche Teilhaberecht. Sie erlaubte aber, sich über die Veranstaltung zu informieren; eine eigene politische Erklärung blieb dem ausgeschlossenen Abgeordneten unabhängig von seiner Anwesenheit möglich. Im Ergebnis erkannte der Senat weder bei den allgemeinen Regeln noch bei der Einladung eine Verletzung seiner Rechte. Eine Erstattung notwendiger Auslagen wurde ebenfalls abgelehnt. Der Beschluss verbindet damit die Anerkennung einer tatsächlichen Beeinträchtigung mit deren zeit- und situationsbezogener Rechtfertigung. Er setzt weder bloße Unbequemlichkeiten mit Rechtsverletzungen gleich noch erklärt er parlamentarische Teilhaberechte in einer Pandemie für bedeutungslos.