Solidaritätsumlage in NRW: Kommunalverfassungsbeschwerde scheitert am Vorrang des Landesrechtsschutzes

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverfassungsgericht hat die Kommunalverfassungsbeschwerde von 67 nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden gegen die frühere Solidaritätsumlage nicht zur Entscheidung angenommen. Die Beschwerde war unzulässig. Die Kommunen hatten nicht hinreichend dargelegt, dass der grundsätzlich vorrangige Rechtsschutz vor dem Landesverfassungsgericht wesentliche Gewährleistungen der kommunalen Selbstverwaltung ungeschützt ließ. Soweit sie eine bereits aufgehobene Regelung für spätere Umlagejahre angriffen, fehlten außerdem Ausführungen zu einem fortbestehenden Rechtsschutzbedürfnis. Der Beschluss enthält damit keine umfassende neue Sachentscheidung über sämtliche finanziellen Belastungen durch das Stärkungspaktgesetz, erläutert aber die verfassungsrechtlichen Grenzen der Zulässigkeitsprüfung.

Redaktionelle Zusammenfassung · 803 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverfassungsgericht hat die Kommunalverfassungsbeschwerde von 67 nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden gegen die frühere Solidaritätsumlage nicht zur Entscheidung angenommen. Die Beschwerde war unzulässig. Die Kommunen hatten nicht hinreichend dargelegt, dass der grundsätzlich vorrangige Rechtsschutz vor dem Landesverfassungsgericht wesentliche Gewährleistungen der kommunalen Selbstverwaltung ungeschützt ließ. Soweit sie eine bereits aufgehobene Regelung für spätere Umlagejahre angriffen, fehlten außerdem Ausführungen zu einem fortbestehenden Rechtsschutzbedürfnis. Der Beschluss enthält damit keine umfassende neue Sachentscheidung über sämtliche finanziellen Belastungen durch das Stärkungspaktgesetz, erläutert aber die verfassungsrechtlichen Grenzen der Zulässigkeitsprüfung.

Das nordrhein-westfälische Stärkungspaktgesetz sollte Gemeinden in besonders schwierigen Haushaltslagen Konsolidierungshilfen ermöglichen. Neben Landesmitteln wurden kommunale Beiträge vorgesehen. Mit einer Gesetzesänderung von 2013 wurde eine Solidaritätsumlage zulasten sogenannter abundanter Gemeinden eingeführt. Betroffen waren Gemeinden, deren errechnete Steuerkraft den maßgeblichen Bedarf im aktuellen Jahr und in mindestens zwei der vier Vorjahre überstieg. Die Umlage griff auf die überschießende Steuerkraft zu; der jährlich bestimmte Prozentsatz war auf 25 Prozent begrenzt. Am Stärkungspakt teilnehmende Gemeinden waren von der Umlage ausgenommen. Eine zusätzliche Regelung begrenzte unter bestimmten Voraussetzungen die Gesamtbelastung mit der Kreisumlage.

Für die Jahre ab 2014 waren jährlich rund 90,8 Millionen Euro aus der Solidaritätsumlage vorgesehen. Ursprünglich sollte sie bis 2020 erhoben werden; für 2021 und 2022 enthielt das Gesetz weitere Zahlungsverpflichtungen zugunsten des Landeshaushalts. Der Landesgesetzgeber beendete die Umlage jedoch bereits mit Ablauf des Jahres 2017 und hob die späteren Regelungen auf. Die beschwerdeführenden Gemeinden waren teils schon 2014 herangezogen worden, teils zunächst für das Folgejahr als voraussichtlich umlagepflichtig ausgewiesen. Fünf weitere Kommunen nahmen ihre Verfassungsbeschwerden während des Verfahrens zurück.

Parallel hatten die Gemeinden den Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen angerufen. Dieser wies ihre kommunale Verfassungsbeschwerde 2016 als unbegründet zurück. Er erkannte die Belastung als Eingriff in die gemeindliche Finanzhoheit an, hielt sie aber für gerechtfertigt. Dabei befasste er sich mit der finanziellen Mindestausstattung, der Verhältnismäßigkeit, der Gleichbehandlung verschiedener Gemeindegruppen und den Grenzen einer Angleichung ihrer Finanzkraft. Die Gemeinden hielten diese Beurteilung für fehlerhaft. Vor dem Bundesverfassungsgericht beriefen sie sich insbesondere auf die kommunale Selbstverwaltung und die grundgesetzlich gewährleistete Beteiligung an bestimmten Steueraufkommen.

Ein erster Zulässigkeitsmangel betraf die später aufgehobenen Vorschriften für 2021 und 2022. Ein Rechtsschutzbedürfnis muss grundsätzlich noch im Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Entscheidung bestehen. Nach einer Erledigung kann es etwa wegen fortwirkender Beeinträchtigungen, Wiederholungsgefahr oder unter weiteren Voraussetzungen wegen einer bedeutsamen verfassungsrechtlichen Klärung fortbestehen. Die Beschwerdeführerinnen müssen dies jedoch darlegen. Hier hatten die Kommunen weder die Aufhebung zum Anlass entsprechenden Vortrags genommen noch erläutert, warum trotz des Wegfalls der angegriffenen zukünftigen Belastung eine Entscheidung weiterhin erforderlich sei.

Im Übrigen scheiterte die Beschwerde am besonderen Subsidiaritätsgrundsatz des § 91 Satz 2 BVerfGG. Danach ist die kommunale Verfassungsbeschwerde gegen ein Landesgesetz grundsätzlich unzulässig, soweit entsprechender Rechtsschutz beim Landesverfassungsgericht eröffnet ist. Dieser Vorrang folgt aus der Verfassungsautonomie der Länder. Er ist keine bloße Pflicht, zunächst eine zusätzliche Instanz zu durchlaufen. Auch nach einer erfolglosen Entscheidung des Landesverfassungsgerichts eröffnet sich nicht automatisch eine weitere umfassende Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Eine andere rechtliche Bewertung des Ergebnisses genügt dafür nicht.

Eine bundesverfassungsgerichtliche Reservezuständigkeit kann allerdings bestehen, wenn das Landesrecht keinen entsprechenden Rechtsbehelf kennt oder dessen zulässiger Gegenstand enger begrenzt ist. Ebenso kommt eine Ausnahme in Betracht, wenn der landesverfassungsrechtliche Schutz in der verbindlichen Auslegung des Landesverfassungsgerichts wesentliche Inhalte der bundesrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie nicht erfasst. Gemeint sind Inhalte, deren Wegfall die institutionelle Garantie substantiell verändern würde. Eine solche Schutzlücke hatten die Gemeinden nicht aufgezeigt. Der Verfassungsgerichtshof hatte ihre Finanzhoheit ausdrücklich anerkannt und den Eingriff anhand differenzierter Maßstäbe geprüft.

Zur kommunalen Selbstverwaltung gehört die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft. Eigene Finanzierungsquellen und eine aufgabengerechte Ausstattung sollen ermöglichen, dass Gemeinden ihre Aufgaben erfüllen und Prioritäten setzen können. Daraus folgt aber weder ein Anspruch auf jede einzelne vermögenswerte Position noch auf eine bestimmte umfassende Gestaltung des kommunalen Einnahmesystems. Die pauschale Kritik, das Landesverfassungsgericht stelle die Finanzautonomie praktisch zur freien Verfügung des Gesetzgebers, setzte sich mit dessen tatsächlicher Begründung nicht ausreichend auseinander. Ein als falsch empfundenes Prüfungsergebnis belegte hier gerade keinen grundsätzlichen Ausfall wesentlicher Gewährleistungen.

Auch die Berufung auf Artikel 106 GG eröffnete keine Ausnahme. Die dort geregelten Steuerzuweisungen prägen die kommunale Finanzhoheit, verbieten aber nicht grundsätzlich einen horizontalen Finanzausgleich zwischen Gemeinden. Eine Umlage kann zulässig sein, wenn ihr Aufkommen im kommunalen Bereich verbleibt oder dorthin zurückfließt. Das Land darf dabei die Umverteilung organisieren. Die Beschwerdeführerinnen gingen zu eng davon aus, die Mittel müssten gerade an die belasteten Gemeinden zurückfließen oder beim erhebenden Träger verbleiben. Solche abschließenden Voraussetzungen hatte das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung nicht aufgestellt.

Schließlich trug auch der Einwand einer unzulässigen Bemessungsgrundlage die Beschwerde nicht. Die überschießende Steuerkraft knüpfte über die Steuerkraftmesszahl mittelbar an die in Artikel 106 Absatz 6 Satz 6 GG genannten Steuerarten an. Dass nur ein Teil dieses rechnerischen Aufkommens herangezogen wurde, beseitigte diesen Bezug nicht. Ob auch andere Bemessungsgrundlagen zulässig wären, ließ das Gericht ausdrücklich offen. Insgesamt fehlte damit eine ausreichende Darlegung, weshalb der Landesrechtsschutz ausnahmsweise nicht vorrangig sein sollte. Die Verfassungsbeschwerde blieb ohne Erfolg; der Nichtannahmebeschluss ist unanfechtbar.