Pflanzenschutzmittel: Verfassungsbeschwerde wegen unterbliebener EuGH-Vorlage unzureichend begründet

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde gegen die unterbliebene Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht zur Entscheidung angenommen. Ausgangspunkt war ein Streit um die Anerkennung einer ausländischen Pflanzenschutzmittelzulassung. Die beschwerdeführende Bundesrepublik Deutschland konnte sich als Beteiligte dieses Gerichtsverfahrens zwar auf das Recht auf den gesetzlichen Richter berufen. Sie hatte aber nicht ausreichend dargelegt, weshalb das Oberverwaltungsgericht seine unionsrechtliche Vorlagepflicht in offensichtlich unhaltbarer Weise behandelt haben sollte. Der Beschluss enthält deshalb keine umfassende verfassungsgerichtliche Sachentscheidung über die Zulassungsfähigkeit des betreffenden Mittels oder sämtliche unionsrechtlichen Kontrollbefugnisse deutscher Behörden.

Redaktionelle Zusammenfassung · 811 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde gegen die unterbliebene Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht zur Entscheidung angenommen. Ausgangspunkt war ein Streit um die Anerkennung einer ausländischen Pflanzenschutzmittelzulassung. Die beschwerdeführende Bundesrepublik Deutschland konnte sich als Beteiligte dieses Gerichtsverfahrens zwar auf das Recht auf den gesetzlichen Richter berufen. Sie hatte aber nicht ausreichend dargelegt, weshalb das Oberverwaltungsgericht seine unionsrechtliche Vorlagepflicht in offensichtlich unhaltbarer Weise behandelt haben sollte. Der Beschluss enthält deshalb keine umfassende verfassungsgerichtliche Sachentscheidung über die Zulassungsfähigkeit des betreffenden Mittels oder sämtliche unionsrechtlichen Kontrollbefugnisse deutscher Behörden.

Das europäische Zulassungssystem unterscheidet zwischen der Genehmigung eines Wirkstoffs durch die Europäische Kommission und der Zulassung eines konkreten Pflanzenschutzmittels durch einen Mitgliedstaat. Eine bereits erteilte mitgliedstaatliche Zulassung kann unter den Voraussetzungen der Verordnung über Pflanzenschutzmittel in anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens verfügte über eine solche Referenzzulassung. Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit lehnte deren Anerkennung in Deutschland jedoch ab, weil die Genehmigung für den enthaltenen Wirkstoff inzwischen erloschen war. Hiergegen wandte sich die Klägerin mit Erfolg an das Verwaltungsgericht.

Nach dessen Auffassung durfte die Anerkennung nur aus den in Artikel 41 Absatz 1 und Artikel 36 Absatz 3 der Verordnung genannten Gründen oder wegen systematischer Rechtsverletzungen des Referenzmitgliedstaats verweigert werden. Das Oberverwaltungsgericht ließ die Berufung nicht zu. Es sah keine Befugnis der deutschen Behörde, die Rechtmäßigkeit der Referenzzulassung insgesamt erneut zu prüfen. Die maßgebliche unionsrechtliche Frage hielt es aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für geklärt. Die staatliche Beklagte beanstandete diese Einschätzung mit der Verfassungsbeschwerde als Verletzung von Artikel 101 Absatz 1 Satz 2 GG.

Zunächst bestätigte das Bundesverfassungsgericht die Beschwerdefähigkeit. Juristische Personen des öffentlichen Rechts können die besonderen gerichtlichen Verfahrensgarantien auch dann beanspruchen, wenn sie im Ausgangsverfahren öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Diese Garantien sichern die objektiven Grundlagen eines geordneten gerichtlichen Verfahrens und kommen allen nach dem jeweiligen Prozessrecht beteiligtenfähigen Personen zugute. Die Bundesrepublik war im Verwaltungsprozess beteiligtenfähig und als Beklagte tatsächlich beteiligt. Daraus folgte ihre Möglichkeit, eine Verletzung des gesetzlichen Richters verfassungsgerichtlich geltend zu machen. Eine allgemeine Gleichstellung des Staates mit privaten Grundrechtsträgern ist damit nicht verbunden.

Der Europäische Gerichtshof gehört zu den gesetzlichen Richtern. Ein letztinstanzlich entscheidendes nationales Gericht muss eine entscheidungserhebliche unionsrechtliche Auslegungsfrage grundsätzlich vorlegen. Ausnahmen bestehen insbesondere bei fehlender Entscheidungserheblichkeit, bereits erfolgter Klärung oder einer offenkundigen Rechtslage ohne vernünftige Zweifel. Diese Vorgaben betreffen auch ein Gericht, das letztinstanzlich über die Zulassung eines Rechtsmittels entscheidet. Die Ablehnung der Berufungszulassung entzieht die Handhabung der Vorlagepflicht daher nicht der verfassungsrechtlichen Kontrolle. Allerdings führt nicht jeder Fehler bei Anwendung dieser unionsrechtlichen Pflicht zugleich zu einem Verstoß gegen das Grundgesetz.

Verfassungsrechtlich entscheidend ist, ob der Umgang mit der Vorlagepflicht noch verständlich und vertretbar erscheint. Das Bundesverfassungsgericht ersetzt nicht allgemein die unionsrechtliche Beurteilung der Fachgerichte. Offensichtlich unhaltbar kann etwa sein, eine Vorlage trotz eigener entscheidungserheblicher Zweifel überhaupt nicht zu erwägen oder bewusst ohne Vorlage von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abzuweichen. Bei noch unvollständiger Rechtsprechung muss das nationale Gericht die vorhandenen Entscheidungen auswerten und seine Annahme einer eindeutigen oder bereits geklärten Rechtslage nachvollziehbar begründen. Eine Verfassungsbeschwerde muss sich gerade mit diesen Anforderungen und den konkreten Entscheidungsgründen auseinandersetzen.

Dies gelang der Beschwerdeführerin nach Auffassung der Kammer nicht. Das Oberverwaltungsgericht hatte Wortlaut, Regelungszusammenhang und Erwägungsgründe der Pflanzenschutzmittelverordnung herangezogen. Es hatte außerdem die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Région de Bruxelles-Capitale ausgewertet. Dabei ging es ausdrücklich davon aus, dass die gegenseitige Anerkennung keinen uneingeschränkten Automatismus begründet. Die vorgesehenen Ablehnungsgründe blieben erhalten. Dass die europäische Entscheidung möglicherweise auch anders verstanden werden konnte, belegte für sich genommen noch keine unvertretbare Behandlung der Vorlagepflicht durch das Oberverwaltungsgericht.

Auch der Hinweis auf eine Abweichung des Europäischen Gerichtshofs von den Schlussanträgen des Generalanwalts genügte nicht. Die Beschwerdeführerin benannte die angeblich entscheidenden Ausführungen nicht hinreichend konkret. Zudem hatte das Oberverwaltungsgericht gerade die gerichtliche Aussage zugrunde gelegt, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Spielräume behalten. Schlussanträge sind unabhängig formulierte Stellungnahmen und für den Gerichtshof unverbindlich. Bereits die Tatsache, dass Gerichtshof und Generalanwalt voneinander abweichen, zwingt deshalb nicht zu der Annahme, jede darauf bezogene unionsrechtliche Frage sei weiterhin ungeklärt und erneut vorlagebedürftig.

Ein niederländisches Vorabentscheidungsersuchen führte ebenfalls nicht weiter. Es betraf Prüfungsbefugnisse bei einer Zulassung nach anderen Bestimmungen der Verordnung, nicht dieselbe Frage der gegenseitigen Anerkennung. Außerdem war nicht dargelegt, dass die Beschwerdeführerin das Oberverwaltungsgericht im Berufungszulassungsverfahren auf dieses Ersuchen hingewiesen hatte. Insoweit blieb auch die Beachtung des Subsidiaritätsgrundsatzes unzureichend erläutert. Die später im April 2024 ergangenen europäischen Entscheidungen konnten für sich genommen nicht belegen, dass der Umgang des Oberverwaltungsgerichts mit seiner Vorlagepflicht im Juli 2023 unvertretbar gewesen war. Maßgeblich war dessen damalige Erkenntnislage.

Weitere Einwände trafen die tragende Begründung ebenfalls nicht ausreichend. Die Übertragbarkeit arzneimittelrechtlicher Grundsätze hielt das Oberverwaltungsgericht für die betreffende Zulassungsfrage nicht für entscheidungserheblich. Den Vorwurf einer einseitigen Bevorzugung des freien Warenverkehrs entkräftete die ausdrückliche Anerkennung gesetzlicher Ablehnungsgründe. Auch die Benennung einer abweichenden Literaturauffassung zeigte nicht, dass diese der gerichtlichen Sicht eindeutig vorzuziehen war. Damit blieb die Möglichkeit einer Verletzung des gesetzlichen Richters unzureichend begründet. Die Verfassungsbeschwerde war unzulässig; der Nichtannahmebeschluss ist unanfechtbar.