Was bedeutet der Begriff?
Gesetze können nicht jede tatsächliche Lebenslage einzeln beschreiben. Sie verwenden deshalb Begriffe wie Zuverlässigkeit, öffentliches Interesse oder besondere Härte. Solche Voraussetzungen heißen unbestimmte Rechtsbegriffe. Ihre Offenheit bedeutet nicht, dass eine Behörde beliebig entscheiden darf. Der Begriff erhält seinen Inhalt durch Wortlaut, Zusammenhang und Zweck der jeweiligen Vorschrift sowie durch verfassungsrechtliche Vorgaben. Derselbe Ausdruck kann in verschiedenen Gesetzen unterschiedliche Anforderungen bezeichnen. Entscheidend ist deshalb stets, welche konkrete Norm auf den Sachverhalt anzuwenden ist.
Auslegung und Tatsachenfeststellung
Die Prüfung erfolgt auf zwei miteinander verbundenen Ebenen. Zunächst ist zu bestimmen, welche rechtlichen Anforderungen der gesetzliche Begriff enthält. Anschließend müssen die tatsächlichen Umstände festgestellt und diesen Anforderungen zugeordnet werden. Bei einer gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsprüfung können beispielsweise frühere Pflichtverletzungen und die daraus folgende Zukunftsprognose entscheidend sein. Ein einzelner Vorfall beantwortet die Rechtsfrage nicht automatisch. Gewicht, zeitlicher Abstand und Zusammenhang mit der betreffenden Tätigkeit müssen nachvollziehbar bewertet werden. Betroffene können sowohl fehlerhafte Tatsachen als auch einen falschen rechtlichen Maßstab angreifen.
Abgrenzung zum Ermessen
Ein unbestimmter Rechtsbegriff betrifft regelmäßig die Voraussetzungen einer gesetzlichen Regelung. Ermessen betrifft dagegen den Entscheidungsspielraum bei der Rechtsfolge, etwa ob eine Maßnahme ergriffen wird oder welche zulässige Maßnahme gewählt wird. Beide Fragen können innerhalb derselben Vorschrift auftreten. Aus einer offenen Voraussetzung folgt jedoch nicht automatisch ein Auswahlrecht der Behörde. Auch Formulierungen mit wertendem Inhalt können vollständig gerichtlich überprüfbar sein. Umgekehrt darf das Gericht ein tatsächlich eingeräumtes Ermessen nicht einfach durch seine eigene bevorzugte Entscheidung ersetzen.
Gerichtliche Kontrolle
Grundsätzlich überprüfen Verwaltungsgerichte die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe vollständig. Sie kontrollieren also nicht nur offensichtliche Fehler. Eine eingeschränkte Prüfung kommt lediglich in besonderen, rechtlich begründeten Fällen eines Beurteilungsspielraums in Betracht. Die Fachkunde einer Behörde oder die Schwierigkeit einer Prognose genügt dafür allein nicht. Soweit ein solcher Spielraum besteht, bleiben insbesondere Verfahrensregeln, zutreffende Tatsachengrundlagen, sachgerechte Bewertungsmaßstäbe und das Verbot sachfremder Erwägungen überprüfbar. Die Reichweite der Kontrolle muss daher anhand der konkreten gesetzlichen Regelung bestimmt werden.
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
Das BVerfG hat im Beschluss vom 31. Mai 2011, 1 BvR 857/07, die Anforderungen an eine begrenzte gerichtliche Kontrolle hervorgehoben. Anlass war die gesetzliche Einordnung wirtschaftlicher Tätigkeiten im Investitionszulagenrecht. Eine der Verwaltung überlassene verbindliche Letztentscheidung bedarf einer gesetzlichen Grundlage und einer tragfähigen Rechtfertigung. Der Gesetzgeber darf nicht ganze Sachbereiche ohne hinreichenden Grund gerichtlicher Kontrolle entziehen. Für unbestimmte Rechtsbegriffe folgt daraus: Ihre Auslegungsbedürftigkeit allein macht die behördliche Bewertung noch nicht abschließend oder für Gerichte verbindlich.
Bedeutung für Betroffene
Bei einem ablehnenden Bescheid sollte die Begründung erkennen lassen, welche Anforderungen die Behörde aus dem gesetzlichen Begriff ableitet. Ebenso wichtig ist, welche Tatsachen sie dafür heranzieht. Hilfreich sind geordnete Nachweise zu den entscheidenden Umständen, etwa Bescheinigungen, Zahlungsverläufe, Gutachten oder Unterlagen über bereits behobene Mängel. Allgemeine Hinweise auf eine angeblich unfaire Bewertung reichen häufig nicht. Eine konkrete Gegenüberstellung von gesetzlichem Maßstab, behördlichen Annahmen und belegbaren Tatsachen erleichtert die sachliche Prüfung im Verwaltungsverfahren und vor Gericht.
Rechtsschutz und Fristen
Welcher Rechtsbehelf passt, richtet sich nach dem verfolgten Ziel und der jeweiligen Verfahrenslage. Gegen eine belastende Regelung kann eine Anfechtung, gegen eine verweigerte Genehmigung eine Verpflichtungsklage in Betracht kommen. Ob zuvor ein Widerspruch erforderlich ist, hängt auch vom Fachrecht und Landesrecht ab. Die Diskussion über einen unbestimmten Begriff verlängert keine laufende Frist. Deshalb sollten Bekanntgabe, Rechtsbehelfsbelehrung und mögliche Eilbedürftigkeit frühzeitig geprüft werden. Eine erfolgreiche Beanstandung setzt regelmäßig voraus, dass die fehlerhafte Bewertung eigene Rechte berührt.