98/388/EG: Entscheidung der Kommission vom 14. Januar 1998 über die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates auf den Flughafen Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1998) 71) (Nur der deutsche Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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e hier abgefertigt werden konnte. In dem genannten Zeitraum wird ein Teil der Abstellfläche um Flugsteig B von Baumaterial belegt, so daß der Platz in diesem Bereich knapper werden wird, an dem zur Zeit eine Vielzahl von Containern abgestellt sind. Das nächtliche Abstellen zahlreicher Flugzeuge auf entfernten Positionen gegenüber der Frachtabfertigung und die Notwendigkeit der Benutzung des Enteisungsbereichs während der Winterperiode machen das Abstellen von Material in diesen Bereichen schwierig. (29) Die Kommission konnte jedoch feststellen, daß einige provisorische Bauten bei den Flugsteigen C und A, insbesondere für die Mitarbeiter in weniger überfuellten Bereichen des Flughafens möglich gewesen wären, wodurch sich im Bereich um den Flugsteig ein Platzgewinn ergeben hätte. Ferner könnte der Verkehr durch weniger Fahrzeuge auf dem Vorfeld verbessert werden. Außerdem wäre es möglich, einen Teil der Parkplätze für die Angestellten des Flughafens im Bereich von Modul D im Osten in Abstellplätze für Ausrüstungen mit einem Zugang zum Vorfeld umzuwandeln. Dadurch würden allerdings die Probleme mit dem Abstellen bestimmter Fahrzeuge nur zum Teil gelöst und es würde sich nichts an der Überfuellung in der Nähe der Flugzeuge und der Ausgänge der Module D und E beim Abflug und der Halle C bei der Ankunft ändern. (30) Die Kommission räumt daher ein, daß die Folgen des Brandes vom April 1996 das Abstellen und den Verkehr im Vorfeldbereich erschwert haben. Die Absperrung von Flugsteig B ab Anfang 1998 wird die Probleme im zentralen Bereich des Flughafens während des Umbaus und der Vergrößerung noch vergrößern. Allerdings ist anzumerken, daß mit dem Fortschritt der Arbeiten, insbesondere nach Fertigstellung des Rohbaus, wenn nur noch die Ausbauarbeiten im Inneren durchgeführt werden müssen (d. h. etwa gegen Ende 1999) wieder ein nicht unerheblicher Platz um Flugsteig B freigemacht und für das Abstellen von Abfertigungsausrüstungen genutzt werden kann. Daher muß geprüft werden, ob diese Bedingungen eine Öffnung des Marktes in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang unmöglich machen. c) Die Marktöffnung (31) Der Flughafen verweist auf die voraussichtliche Steigerung des Luftverkehrs in Düsseldorf. Wenn wirklich mit einer so starken Verkehrszunahme gerechnet werden muß, so ist das auf den Willen und die Fähigkeit des Flughafens zurückzuführen, der Nachfrage zu entsprechen. Es muß jedoch daran erinnert werden, daß Düsseldorf zum einen ordnungspolitische Quoten für die Anzahl der Flüge auferlegt wurden - selbst wenn demnächst eine Lockerung der Rechtsvorschriften erfolgen sollte -, und daß zum anderen eine politische Strategieentscheidung - wie eine Kapazitätserhöhung - der Anwendung nationaler oder gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften nicht übergeordnet werden kann. Diese legislative Absicht zeigt sich insbesondere in der Befristung der Freistellung sowie in der Bestimmung, daß Monopolsituationen höchstens zweimal zwei Jahre andauern können. Die Kommission muß sich Klarheit darüber verschaffen, ob tatsächlich Platz- oder Kapazitätsprobleme oder aber Erwartungen bzw. Entscheidungen über die Kapazitätsentwicklung eine Öffnung des Marktes in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang verhindern. (32) Der derzeitige von NACO auf über 10 000 m2 bezifferte Mangel an Abstellflächen für Ausrüstungen wird zur Zeit durch die Anmietung von Stellplätzen in den Hallen einiger Unternehmen sowie durch den infolge der Schließung von drei Positionen gewonnenen Platz kompensiert. Andererseits muß man einräumen, daß mit der Ankunft eines oder mehrerer neuer Betreiber nicht nur der Bedarf an Abstellplätzen für Ausrüstungen steigen, sondern Anfang 1998 und während des Wiederaufbaus von Flugsteig B auch ein Teil der Kompensationsmöglichkeiten wegfallen wird. Der Flugsteig wird völlig abgesperrt, und ein Teil der heute für Kompensationszwecke genutzten Flächen wird für die Vergrößerung des Flugsteigs sowie das dafür benötigte Material genutzt. Der Flughafen muß also gleichzeitig weniger Platz und eine stärkere Nachfrage verkraften. (33) Die Marktöffnung ist mit einem höheren Ausrüstungsbedarf verbunden, der unter Berücksichtigung der Spitzenlastzeiten des Flughafens (zu der alle Betreiber mehr oder weniger gleich intensive Aktivitäten entfalten) und der Spitzenlastzeiten jedes einzelnen Betreibers - soweit diese nicht den Spitzenlastzeiten des Flughafens entsprechen - zu bewerten ist. Die Kommission geht davon aus, daß keine direkte Proportionalität zwischen einer höheren Zahl von Betreibern und dem Anstieg des Ausrüstungsbedarfs besteht. Andererseits hängt der Ausrüstungsbedarf zu einem bestimmten Zeitpunkt vor allem von der Anzahl der in diesem Moment abzufertigenden Flugzeuge ab. Man kann jedoch auf jeden Fall davon ausgehen, daß die Marktöffnung zu mehr Abfertigungsmaterial im Vorfeld führen wird. (34) Durch die von Deutschland gewährte Freistellung soll die Zahl der Betreiber im Vorfeldbereich begrenzt werden. Sie betrifft zum einen Reinigungsdienste und Flugzeugservice, wo die Zahl der Dienstleister und Selbstabfertiger auf zwei begrenzt werden soll. Eine Öffnung für zwei Selbstabfertiger und zwei Dienstleister wird jedoch durch die Entscheidung der deutschen Behörden gewährleistet, so daß die Nutzer über minimale Wahlmöglichkeiten verfügen, wenn diese auch während der Umbauarbeiten nicht erweitert werden können. Angesichts der räumlichen Enge auf dem Flughafen können diese Dienste in der Tat nicht völlig für den Wettbewerb geöffnet werden, ohne die bereits vorhandenen Probleme im Verkehr und beim Abstellen auf dem Vorfeld noch zu verschärfen. Zum anderen untersagt die vorgesehene Freistellung die Beteiligung eines Selbstabfertigers oder Dienstleisters bei den Vorfelddiensten. Für die dadurch betroffenen Dienstleistungen wie Lotsen, Bewegen beim Abflug, Be- und Entladen sowie die Beförderung der Fluggäste und der Fracht auf dem Vorfeld sind zahlreiche und schwere Ausrüstungen erforderlich, die geeignete Manövrier- und Abstellbereiche benötigen. (35) Die für die Zulassung eines neuen Abfertigers entworfenen Szenarien sind stets mit Vorsicht zu behandeln. Die NACO-Studie enthält mehrere Hypothesen der Marktentwicklung. Nach Studien bei der Vorbereitung der Richtlinie sowie im Kontext anderer Freistellungen erscheint es übertrieben, daß der neue Abfertiger bereits in den ersten Jahren ca. 40 % der Marktanteile kontrollieren könnte. Ein hypothetischer Marktanteil von 15 % ist viel realistischer. Dieser Marktanteil entspräche unter der Voraussetzung, daß die Anzahl der Flugbewegungen pro Jahr auf 90 000 beschränkt ist, durchschnittlich 37 Flugbewegungen, d. h. 18 Flügen pro Tag. Die Rentabilität hängt dabei jedoch vollständig vom bedienten Flugzeugtyp und den jeweiligen Zeitplänen ab. So wäre die Bedienung kleiner Flugzeuge bei dieser Anzahl wohl nicht rentabel. Sie wäre es ohne weiteres bei großen Flugzeugen, wobei dann aber auch der Materialaufwand größer ausfiele. Auch müßte der Dienstleister bei paralleler Abfertigung von zwei Flugzeugen gleichen Typs über eine doppelte Ausrüstung verfügen. Die Hypothesen sind daher lediglich als Beispiele zu behandeln, es ist jedoch schwer, auf ihrer Grundlage den exakten Bedarf der einzelnen Dienstleister zu ermitteln. Unter der Annahme einer Selbstabfertigung von LTU, einer in Düsseldorf ansässigen Gesellschaft, ergibt sich, da die Gesellschaft große Flugzeuge besitzt und die Flugpläne mehrere Flüge dieses Typs in kurzen Zeitabständen ausweisen, daß LTU seine Ausrüstung um ein Mehrfaches aufstocken müßte, um seiner Nachfrage zu entsprechen. (36) Generell kann man davon ausgehen, daß der Platzbedarf bei einem neuen Betreiber schon im günstigsten Fall um 3 500 m2 steigen würde. Dies wäre nicht zu verkraften, da auf dem Flughafen bereits über 10 000 m2 an Fläche fehlen und weitere Komplikationen durch die Schließung von Flugsteig B sowie die Notwendigkeit entstehen, alle Fluggäste bei der Ankunft und beim Abflug mit Bussen zu befördern. C. Der Umstrukturierungsplan (37) Nach Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie muß jede Freistellungsentscheidung einen Plan mit geeigneten Maßnahmen beinhalten, mit denen die geltend gemachten Schwierigkeiten ausgeräumt werden sollen. Das Projekt "DUS 2000 Plus" sieht den Wiederaufbau und die Entwicklung des Flughafens Düsseldorf in den kommenden Jahren vor. Dieses bereits begonnene Projekt soll es ermöglichen, dem Kapazitätsbedarf der Fluggesellschaften gerecht zu werden (soweit die neuen Rechtsvorschriften einen Kapazitätsausbau zulassen sollten) und gleichzeitig die Anforderungen der Richtlinie über die Marktöffnung zu erfuellen. Der in Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie vorgesehene Plan zur Beseitigung der Schwierigkeiten ist Teil des Projektes "DUS 2000 Plus". Die erste Phase des Projektes "DUS 2000 Plus" betrifft unmittelbar die Möglichkeiten einer Erweiterung des Platzangebots für die Bodenabfertigung. (38) Am Ende des Wiederaufbaus von Flugsteig B sollen in diesem Bereich zusätzliche 2 000 m2 für das Abstellen von Abfertigungsausrüstungen verfügbar sein, wodurch das Platzangebot von 5 700 auf 7 700 m2 steigen würde. Die Arbeiten an diesem Flugsteig sollen dem Plan zufolge Ende 2000 abgeschlossen sein. Der durch die vollständige Renovierung des Terminals verfügbar gewordene Platz wird es gestatten, provisorische Verwaltungsräume zu räumen, die sich heute gegenüber der alten Frachtabfertigung befinden, und damit 1 100 m2 zu gewinnen, die für das Abstellen von Fahrzeugen und Ausrüstungen der Bodenabfertigung genutzt werden können. (39) Der Entwicklungsplan sieht auch eine Vorfelderweiterung vor. Diese soll, Anfang 1999, zunächst am Ostende erfolgen, um als erstes einen Enteisungsbereich einzurichten. Einige Hundert Quadratmeter der neuen Fläche könnten für das Abstellen von Ausrüstungen verwendet werden. Außerhalb der Winterperiode stuenden jedoch über 4 100 m2 für das Abstellen von Ausrüstung zur Verfügung. In der zweiten Phase ist auch eine große Erweiterung im Westen geplant. Die gewonnene Fläche soll zur Hälfte neue Flugzeugpositionen aufnehmen, die andere Hälfte (14 000 bis 16 000 m2) sollen zur Lagerung von Material für die Bodenabfertigung dienen. Die Arbeiten in diesem Bereich sollen Ende 2000 abgeschlossen sein. Damit sieht der Plan für Anfang 2001 einen zusätzlichen Bereich von 21 000 bis 23 000 m2 für das Abstellen von Material im Vorfeldbereich vor (Tabelle 2 des Entwicklungsplans). D. Einhaltung der in Artikel 9 Absatz 2 definierten Kriterien (40) Die deutschen Behörden verweisen nicht ausdrücklich darauf, daß sie mit ihrer Entscheidung den in Artikel 9 Absatz 2 definierten Kriterien folgen, insbesondere im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen gegenüber den Problemen. Diese Maßnahmen betreffen bestimmte Vorfelddienste wie das Bewegen beim Abflug, das Be- und Entladen des Flugzeugs sowie die Beförderung der Fluggäste und der Fracht auf dem Vorfeld, für die zahlreiche und schwere Ausrüstungen erforderlich sind, und zum anderen die Innen- und Außenreinigung der Flugzeuge und den Flugzeugservice, insbesondere die Beseitigung von Schnee und Eis, für deren Durchführung geeignete Strukturen benötigt werden. Bei der Innen- und Außenreinigung der Flugzeuge behält sich der Flughafen im übrigen kein Monopol vor, sondern beachtet die Grundsätze der Richtlinie und öffnet den Markt für eine Mindestanzahl von zwei Dienstleistern und zwei Selbstabfertigern. Angesichts der momentanen Bedingungen auf dem Vorfeld ist nach Auffassung der Kommission eine Öffnung des Marktes in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang nicht möglich, und die Entscheidung Deutschlands ist den Sachzwängen angemessen. Sie erscheint auch im Hinblick auf die betroffenen Dienstleistungen nicht restriktiver als nötig. (41) Was jedoch die Dauer der Freistellung angeht, so ist die Kommission der Ansicht, daß aus den folgenden Gründen eine raschere Marktöffnung möglich ist. Der globale Umstrukturierungsplan "DUS 2000 Plus" räumt der Modernisierung des Flughafens und der Erweiterung seiner Kapazität Vorrang ein. Zu dem Maßnahmenplan, der Teil des Umstrukturierungsplans ist, sind jedoch folgende Bemerkungen anzubringen: - Auf das Ende der Arbeiten an Flugsteig A wird an keiner Stelle eingegangen. Der Flugsteig soll Mitte 1998 wieder in Betrieb genommen werden, wie aus den Unterlagen über die geltend gemachten Sachzwänge hervorgeht. Dann wären die Abflughallen, Ausgänge und Fluggastbrücken (für 7 bis 8 Flugzeugpositionen) wieder verfügbar, in erster Linie für die Deutsche Lufthansa und die angeschlossenen Gesellschaften. Damit dürfte sich die Zahl der Fluggasttreppen und der Busse für den Bodentransport der Fluggäste erheblich verringern. Gleichzeitig müßten dadurch weniger Fluggäste in den provisorischen Abflugmodulen abgefertigt werden. Folglich würden auch der Bedarf an Abstellflächen und die Überfuellung in diesem Bereich abnehmen. Die Arbeiten an diesem Flugsteig, der in seiner jetzigen Größe ein Drittel der direkt über Fluggastbrücken zugänglichen Positionen beherbergte, werden auch die Einrichtung von 4 weiteren Positionen mit den entsprechenden Flächen für Abfertigungsdienste erlauben. - In dem Plan wird hinsichtlich der Dauer der Freistellung nicht berücksichtigt, daß direkt nach Fertigstellung des Rohbaus von Flugsteig B ein Teil der von Baumaterial beanspruchten Fläche mit dem Fortschreiten der Arbeiten allmählich freigemacht werden kann, so daß sich mindestens 7 500 m2 für das Abstellen von Abfertigungsausrüstungen nutzen lassen. Auch die Passage unter Flugsteig B könnte zu diesem Zeitpunkt wieder für den Verkehr geöffnet werden. Dadurch könnte der Zeitpunkt für die Öffnung des Marktes auf das Ende der Außenarbeiten (Fertigstellung des Rohbaus) vorgezogen werden, d. h. auf Anfang des Jahres 2000. - Wenn auch die Anpassung an die neuen Bestimmungen der Richtlinie nicht vergessen wird, im Zuge derer erhebliche Flächen für neue Dienstleister entstehen dürften, so ist die Kommission dennoch der Meinung, daß die Schaffung dieser Flächen im Zeitplan für die Durchführung der Arbeiten mehr Vorrang erhalten könnte, um den notwendigen Platz für das Abstellen neuer Ausrüstungen für die Bodenabfertigung rascher verfügbar zu machen. Die Kombination dieser beiden Fakten (Wiedereröffnung von Flugsteig A und Ende der Rohbauarbeiten an Flugsteig B sowie die Möglichkeiten einer besseren Organisation im Vorfeldbereich veranlassen die Kommission zu der Feststellung, daß die Maßnahme Deutschlands langfristiger angelegt ist als erforderlich und damit dem Grundsatz von Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 Ziffer iii) zuwiderläuft. IV. SCHLUSSFOLGERUNG (42) Am Flughafen Düsseldorf herrschen keine strukturellen Platz- und Kapazitätsprobleme, die eine Öffnung des Marktes für Bodenabfertigungsdienste verhindern. Der Brand vom April 1996 hat jedoch den Flughafenbetrieb empfindlich gestört, und die Folgen für den materiellen und organisatorischen Bedarf einerseits und das Platzangebot andererseits lassen zum gegenwärtigen Zeitpunkt für die in der Freistellungsentscheidung Deutschlands genannten Dienstleistungskategorien keinen weiteren Abfertiger zu. Gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie hat sich der Flughafen Düsseldorf verpflichtet, in seinem Plan für Maßnahmen zur Überwindung der momentanen Probleme Anfang des Jahres 2001 eine Fläche von über 21 000 m2 verfügbar zu machen, um eine Marktöffnung in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang zu ermöglichen. Deutschland berücksichtigt jedoch in seinem Zeitplan nicht, daß ein Teil des nach dem Brand benötigten provisorischen Materials, insbesondere Transportfahrzeuge für den Vorfeldbereich und Fluggasttreppen, im Zuge des Fortgangs der Umstrukturierungsarbeiten schrittweise reduziert werden kann, insbesondere mit Wiedereröffnung des vergrößerten Flugsteigs A ab Mitte 1998, die sich auch positiv auf das Platzangebot und den Verkehrsfluß auf dem Flughafen auswirken wird. Deutschland weist ebenfalls nicht nach, daß es unmöglich ist, einen Teil der Flächen um Flugsteig B frei zu machen, sobald die Rohbauten abgeschlossen sind, und daß die Arbeitsgestaltung keine raschere Schaffung der vorgesehenen Flächen für das Abstellen von Flugzeugen und Abfertigungsausrüstungen auf dem Vorfeld gestattet. (43) Die Geltungsdauer der Freistellung sollte daher zunächst auf die Zeit bis zur Fertigstellung des Rohbaus von Flugsteig B begrenzt werden, d. h. bis zum 1. Januar 2000 - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Die dem Flughafen Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) erteilten und der Kommission am 17. Oktober 1997 notifizierten Freistellungsentscheidungen nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben b) und d) der Richtlinie 96/67/EG werden unter der Bedingung genehmigt, daß Deutschland sie auf den 31. Dezember 1999 befristet. Artikel 2 Deutschland hat die gemäß Artikel 1 geänderten Freistellungsentscheidungen der Kommission vor deren Inkrafttreten zu notifizieren. Artikel 3 Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet. Brüssel, den 14. Januar 1998 Für die Kommission Neil KINNOCK Mitglied der Kommission (1) ABl. L 272 vom 25. 10. 1996, S. 36. (2) ABl. C 335 vom 6. 11. 1997, S. 6. (3) Slg. 1978, S. 927. (4) Slg. 1992, S. I-4071.