96/211/EG: Entscheidung der Kommission vom 26. Februar 1996 über das von Dänemark gemeldete Verbot von Pentachlorphenol (PCP) (Nur der dänische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)

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ingewiesen hat, daß bestimmte von ihm erlassene Maßnahmen strenger sind als die Anforderungen der Richtlinie, was als Beweis seiner Gutgläubigkeit gewertet werden kann. Infolgedessen konnte die Kommission in dieser Sache keine Entscheidung treffen, bevor Dänemark sich nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie in einer rechtswidrigen Lage befand. Doch selbst wenn der Antrag auf Anwendung von Artikel 100a Absatz 4 nicht vor Ablauf der Frist zur Umsetzung - Juni 1992 - formell gestellt wurde, ist dies nach Ansicht der Kommission kein Grund dafür, seine Prüfung abzulehnen. Die dänischen Behörden haben nach Eröffnung des Vertragsverletzungsverfahrens ihre Absicht bekundet, die Meldung auf Grund von Artikel 100a Absatz 4 formell vorzunehmen, sobald sie nach Gesprächen mit den Dienststellen der Kommission davon überzeugt sind, daß die These der Kommission über den Charakter der Richtlinie zutrifft und die von Dänemark weiterhin angewandten strengeren Vorschriften auf Grund des besagten Absatzes 4 von Artikel 100a gemeldet werden müssen. Hinsichtlich der Einhaltung der Frist für die zur Prüfung anstehende Meldung ist die Kommission somit nur deshalb der Ansicht, daß Dänemark in diesem Fall die Meldung aufgrund von Artikel 100a Absatz 4 durch formelle Einreichung seines Antrags nach dem Datum der Umsetzung der Richtlinie 91/173/EWG nicht mißbräuchlich angewandt hat, weil Dänemark die strengeren Vorschriften seiner einzelstaatlichen Regelung, die es nach dem Termin für die Umsetzung der Richtlinie 91/173/EWG in Kraft zu belassen beabsichtigt, nach dem Grundsatz von Treu und Glauben gemeldet hat und weil Dänemark seinen formellen Antrag auf Anwendung von Artikel 100a Absatz 4 gestellt hat, sobald es die Richtigkeit der Auslegung der zur Diskussion stehenden Richtlinie durch die Kommission erkannt hat. Hinsichtlich der Gründe, aus denen die dänischen Behörden strengere Vorschriften anwenden wollen als diejenigen in der Regelung der Gemeinschaft, d. h. der Dioxingehalt von PCP und das System zur Genehmigung von Abweichungen zur Verwendung von PCP, ist festzustellen, daß es sich um Rechtsvorschriften handelt, die bereits vor der Richtlinie 91/173/EWG erlassen wurden. Es handelt sich somit um eine Situation, die bei der Abfassung von Artikel 100a Absatz 4 vorgesehen worden war. Der niedrigere Grenzwert für den Gehalt an H6CDD in PCP war durch die Verordnung Nr. 582 vom 28. November 1977 eingeführt worden und ist seither immer angewandt worden. Die Regelung zur Genehmigung von Ausnahmen hat ihren Ursprung ebenfalls in der genannten Verordnung von 1977, wenn sie auch durch die Bestimmungen der Verordnung Nr. 454 vom 16. Juni 1991 ersetzt worden ist. Da aufgrund des in der dänischen Regelung vorgesehenen Genehmigungssystems für PCP nie Ausnahmegenehmigungen erteilt worden sind, hat sich dieses System als ebenso streng wie das in der Richtlinie 91/173/EWG festgelegte grundsätzliche Verbot und außerdem hinsichtlich der in dieser Richtlinie vorgesehenen Ausnahmegenehmigungsregelung als restriktiver als diese erwiesen. In dieser Hinsicht ist darauf hinzuweisen, daß die dänischen Vorschriften aufgrund von Artikel 100a Absatz 4 gemeldet werden könnten. Da die dänische Ausnahmegenehmigungsregelung den dänischen Behörden jedoch grundsätzlich die Genehmigung von Verwendungen erlauben würde, die unter den vier Abweichungen der Richtlinie 91/173/EWG nicht vorgesehen sind, muß eine Bestätigung der dänischen Vorschriften davon abhängig gemacht werden, daß jede künftig von den dänischen Behörden genehmigte Verwendung von PCP den Vorschriften der Richtlinie 91/173/EWG entspricht. (6) Prüfung der Begründung der für das Ergreifen der Maßnahmen angeführten wichtigen Erfordernisse A. Kontaminierung durch PCP Die dänischen Maßnahmen verfolgen ein doppeltes Ziel: einmal die Beschränkung der PCP-Emissionen in die Umwelt an sich mit Hilfe einer Regelung zur Genehmigung von Ausnahmen für den (industriellen) Gebrauch und zum andern die Herabsetzung des zulässigen Dioxingehalts in PCP im Hinblick auf die Minimierung der Emissionen von hochgiftigen Stoffen. Hinsichtlich der von PCP ausgehenden Gefahren zeigen die der Kommission verfügbaren Gutachten und insbesondere der Bericht des unabhängigen Sachverständigen eine spezifische Gefahr für das Grundwasser infolge der hohen PCP-Konzentrationen. Da das Grundwasser die Hauptressource der dänischen Wasserversorgung darstellt, sind besonders strenge Maßnahmen gegen jede zusätzliche PCP-Infiltration unumgänglich. Nun wurden Mitte der achtziger Jahre und sogar im Laufe der neunziger Jahre trotz der Einstellung der wichtigsten Verwendungen von PCP (als landwirtschaftliche Pestizide und - zu Beginn der achtziger Jahre - zur Behandlung von Holz in der Holzindustrie) noch PCP-Konzentrationen bis 0,35 ìg/l festgestellt, was auf eine hohe Persistenz von PCP in der dänischen Umwelt schließen läßt. Nach den Angaben im Bericht der dänischen Behörden ist die hohe PCP-Konzentration im Trinkwasser auf eine schlechte Absorption durch die in Dänemark verbreiteten alkalischen Böden zurückzuführen (die beste festgestellte Absorption liegt bei 4,6 bis 5,1 pH, oberhalb eines pH von 6,8 ist die Absorption gleich Null). Aus diesem Grund gelangen die PCP von der Oberfläche rasch ins Grundwasser. Außerdem wird das PCP im Grundwasser wegen der in Dänemark vorherrschenden niedrigen Grundwassertemperatur nicht leicht abgebaut. Daraus ergibt sich, daß das PCP im Grundwasser hohe Konzentrationen erreicht und zur Akumulierung tendiert. Nun werden diese gleichen Grundwasserreserven ohne vorherige Reinigung als Hauptquelle für die Trinkwasserversorgung verwendet. Wie oben bereits festgestellt, sind in der Richtlinie 80/778/EWG über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch nur für bestimmte giftige Stoffe 'zulässige Hoechstkonzentrationen' festgelegt; hierzu gehört Pentachlorphenol, das zu den Pestiziden und verwandten Produkten gehört und für das der Hoechstwert 0,1 ìg/l beträgt (siehe Anhang 1, Tabelle D: Parameter für giftige Stoffe). Im Rahmen dieser Beurteilung der Begründung der für das Ergreifen der Maßnahmen von Dänemark angeführten wichtigen Erfordernisse des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Umwelt können die in der Richtlinie 80/778/EWG festgelegten Werte als Bezugsgrundlage für die Maßnahmen der Mitgliedstaaten betrachtet werden. Dies gilt um so mehr, als nach Artikel 7 Absatz 3 erster Gedankenstrich der Richtlinie 80/778/EWG "die von den Mitgliedstaaten festzulegenden Werte den in der Spalte 'zulässige Hoechstkonzentration' aufgeführten Werten entsprechen oder darunter liegen müssen". Da die in Dänemark gemachten Messungen gezeigt haben, daß die zulässige Hoechstkonzentration von 0,1 ìg/l bis zu 3,5mal überschritten wurde (gemessener Wert: 0,35 ìg/l), ist eine dringende Notwendigkeit für Maßnahmen zur Verbesserung oder zumindest zur Verhütung einer weiteren Verschlechterung der Qualität des Grundwassers in diesem Fall gerechtfertigt. Außerdem stellt PCP eine bedeutende Vergiftungsquelle für im Wasser lebende Organismen (Algen, Weichtiere, Krebstiere und Fische) dar. So wurde in Blaumuscheln in einem dänischen Fjord eine PCP-Konzentration von 70 ìg/kg festgestellt. Daraus ist zu schließen, daß die Kontaminierung der Oberflächen-Meeresgewässer in Dänemark auch eine Vergiftungsquelle darstellt. Diese Konzentrationen würden vermutlich wieder erreicht und sogar überschritten, wenn die in der Richtlinie 91/173/EWG vorgesehene Regelung zur Genehmigung von Ausnahmen eingeführt würde (insbesondere für die drei industriellen Verwendungen, d. h. zur Holzbehandlung, zur Imprägnierung von Fasern und schweren Textilien und als Synthesewirkstoff und/oder Wirkstoff für Überführungen in industriellen Verfahren; siehe oben erwähnte Randnummer 2). Die Weigerung der dänischen Behörden, die in der Richtlinie 91/173/EWG genannten Ausnahmen für die Verwendung von PCP in innerstaatliches Recht umzusetzen, ist somit wegen der besonderen Lage in diesem Mitgliedstaat, die den im Vertrag genannten wichtigen Erfordernissen entspricht, als gerechtfertigt zu betrachten. Da es kein anderes Mittel zur Verminderung von PCP-Emissionen infolge industrieller Verwendungen gibt, erscheint die Maßnahme im Vergleich zum angestrebten Ziel angemessen. B. Kontaminierung durch Dioxine Die Festlegung eines Hoechstgehalts von 1 ìg/kg Hexachlordibenzoldioxin (H6CDD) in PCP und seinen Salzen im Jahre 1977 hatte die Einstellung praktisch aller industrieller Verwendungen von PCP in Dänemark zur Folge, was darauf zurückzuführen ist, daß ein so niedriges Verunreinigungsniveau technisch praktisch nicht erreichbar ist. Wie von den dänischen Behörden in ihrem Bericht über die Gefahren von PCP geschildert, gehört diese Maßnahme zu einem Aktionsplan zur Verminderung der Auswirkungen der Dioxine. Die Verminderung der Dioxinemissionen war im Grunde genommen eine flankierende Maßnahme zum Verbot der Verwendung von chlorierten Phenolen und ihrer Salze zur Herstellung von Holzschutzmitteln. Hält man es für gerechtfertigt, daß die in der Richtlinie 91/173/EWG zugelassenen industriellen Verwendungen in der dänischen Gesetzgebung nicht zugelassen wurden, bestehen keine Gründe für eine Ablehnung eines unterhalb des Grenzwerts in der Richtlinie liegenden Hoechstgehalts an Dioxinen. Wie von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 14. September 1994 über das Verbot von PCP in Deutschland bereits dargelegt, hält sie es für vernünftig, wenn ein Mitgliedstaat das Expositionsniveau bestimmter Bevölkerungsgruppen zu vermindern sucht. Auf der Konferenz der Sachverständigen der nordischen Länder vom Februar 1995 wurde festgestellt, daß eine Tagesdosis von 5 pg/kg Körpergewicht der betroffenen Person für das betreffende Land annehmbar ist. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, daß beim derzeitigen Stand der Dinge weder auf internationaler noch auf Gemeinschaftsebene eine Einigung über die annehmbare Tagesdosis an Dioxinen erzielt worden ist. Der von den nordischen Ländern festgelegte Grenzwert liegt auf halbem Weg wischen dem von bestimmten Mitgliedstaaten wie dem Vereinigten Königreich und Deutschland empfohlenen (1 pg/kg) und dem von bestimmten Drittländern wie Kanada festgelegten Wert (10 pg/kg). Die verfügbaren Daten lassen auf eine sehr unterschiedliche Dioxinkonzentration im Blut und eine entsprechend unterschiedliche Kontaminierung von Personen in den skandinavischen Ländern - zu denen Dänemark gehört - schließen. Die Sachverständigen der skandinavischen Länder haben den Schluß gezogen, daß bestimmte Bevölkerungsgruppen zu einer Dioxinaufnahme tendieren, die in bestimmten Fällen die zulässige Tagesdosis (5 pg/kg) erreichen oder sogar überschreiten könnte. Die dänischen Behörden verweisen in diesem Zusammenhang auf eine Schätzung, nach der die Aufnahme durch mit Muttermilch genährte Säuglinge 50mal höher ist. Nach den Sachverständigen der nordischen Länder müßte somit eine zusätzliche Aufnahme von Dioxinen insbesondere durch kontaminierte Nahrungsmittel eingeschränkt werden. Nach Professor Rappe würde eine möglichst weitgehende Einschränkung der Kontaminierung von Industrieerzeugnissen durch PCDD und PCDF den Empfehlungen voll entsprechen. Außerdem verfügt die Kommission nach Prüfung aller Fakten und Umstände im Zusammenhang mit den dänischen Maßnahmen über kein Gutachten, das ihr den Schluß erlauben würde, daß ein gleiches Schutzniveau mit weniger strengen Maßnahmen erreicht werden könnte. (7) Nichtvorhandensein einer absichtlichen Diskriminierung durch die zur Prüfung anstehenden Maßnahmen Der Ausschluß jeder willkürlichen Diskriminierung gemäß dem zweiten Absatz von Artikel 100a Absatz 4, soll jede materielle Diskriminierung ausschließen, die im Sinne der Rechtssprechung des Gerichtshofs darin besteht, ähnliche Situationen unterschiedlich zu behandeln, oder unterschiedliche Situationen ähnlich zu behandeln. Die dänischen Vorschriften gelten für alle PCP-haltigen Stoffe und Zubereitungen, unabhängig davon, ob sie in Dänemark hergestellt wurden oder aus anderen Mitgliedstaaten stammen. Bei der Durchführung dieser Vorschriften sind keine Ausnahmegenehmigungen gemäß Artikel 24 der Verordnung vom 16. Juni 1991 gewährt worden, so daß keine Anhaltspunkte vorliegen, die der Kommission die Annahme nahelegen, dieses Instrument würde zu einer willkürlichen Diskriminierung zwischen Wirtschaftsbeteiligten der Gemeinschaft eingesetzt. Angesichts der dargelegten Tatsachen ist die Kommission der Ansicht, daß die geprüften Maßnahmen kein Mittel für eine willkürliche Diskriminierung des Handels zwischen Mitgliedstaaten darstellen. (8) Nichtvorhandensein einer verschleierten Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten Dieser im zweiten Absatz von Artikel 100a Absatz 4 festgelegte Begriff soll verhindern, daß auf der Grundlage der Kriterien im vorangehenden Absatz erlassene Einschränkungen zu wirtschaftlichen Zwecken mißbraucht werden, d. h. zur Verhinderung der Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten oder indirekt zum Schutz einer Produktion des betreffenden Staates genutzt werden. In der Gemeinschaft wird kein PCP mehr hergestellt, und dem Gutachten von Dr. Rappe ist zu entnehmen, daß die PCP-Einfuhren bisher jährlich 30 Tonnen nicht überschritten haben. Die Auswirkungen auf den Handel zwischen Dänemark und den übrigen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft erscheint deshalb sehr niedrig. Die im Laufe der Prüfung des dänischen Antrags befragten Mitgliedstaaten haben sich den dänischen Maßnahmen nicht widersetzt. Der Kommission ist auch keine Klage seitens der Industrie zugegangen. Außerdem schränkt das strengere System zur Genehmigung von Ausnahmen für die Verwendung von PCP in erster Linie Wirtschaftstätigkeiten in Dänemark ein, soweit Ausnahmen für industrielle Tätigkeiten nicht beansprucht werden können. Hinsichtlich der verschiedenen Ersatzprodukte, insbesondere in den wichtigsten Industriesektoren wie die Behandlung von Holz und Textilien, bestehen keine besonderen dänischen Interessen an der Entwicklung, Produktion oder Ausfuhr solcher Erzeugnisse. Die Kommission folgert aus diesen Tatsachen, daß eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten nicht vorliegt. IV. SCHLUSSFOLGERUNG Aufgrund der vorstehenden Überlegungen ist die Kommission der Ansicht, daß die von Dänemark gemäß Artikel 100a Absatz 4 des Vertrags angewendeten Bestimmungen - angesichts der wichtigen Anforderungen des Schutzes der Gesundheit und der Tiere gemäß Artikel 36 EG-Vertrag und des Umweltschutzes gerechtfertigt, angesichts dieser Erfordernisse notwendig sind und in keinem Mißverhältnis zu den angestrebten Zielen stehen; - weder ein willkürliches Diskriminierungsmittel noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 (1) Die Vorschriften der von Dänemark gemeldeten Verordnungen des Umweltministeriums Nr. 582 vom 28. November 1977 über die Beschränkung des Dioxingehalts von Pentachlorphenol usw., Nr. 454 vom 16. Juni 1991 über die Beschränkung des Verkaufs und der Verwendung bestimmter chemischer Stoffe und Produkte zu besonderen Zwecken und Nr. 446 vom 7. Juni 1992 zur Änderung der Verordnung über die Beschränkung des Verkaufs und der Verwendung bestimmter gefährlicher chemischer Stoffe und Produkte zu spezifisch angegebenen Zwecken werden bestätigt. (2) Aufgrund von Artikel 24 der Verordnung vom 16. Juni 1995 darf keine Ausnahmegenehmigung gewährt werden, die weiter geht, als es aufgrund der Richtlinie 91/173/EWG, in der Abweichungen vom Verbot der Verwendung von PCP festgelegt sind, zulässig ist. Artikel 2 Diese Entscheidung ist an Dänemark gerichtet. Brüssel, den 26. Februar 1996 Für die Kommission Martin BANGEMANN Mitglied der Kommission (1) ABl. Nr. 196 vom 16. 8. 1967, S. 1. (2) ABl. Nr. L 154 vom 5. 6. 1992, S. 1. (3) ABl. Nr. L 129 vom 18. 5. 1976, S. 23. (4) ABl. Nr. L 377 vom 31. 12. 1991, S. 48. (5) ABl. Nr. L 181 vom 4. 7. 1986, S. 16. (6) ABl. Nr. L 262 vom 27. 9. 1976, S. 201. (7) ABl. Nr. L 365 vom 31. 12. 1994, S. 1. (8) ABl. Nr. L 85 vom 5. 4. 1991, S. 34. (9) Miljømin. j. Nr. D. 5100-29. (10) Miljømin. j. Nr. D. 817-0012. (11) Miljomin. j. Nr. D. 817-0031/817-0004. (12) ABl. Nr. L 109 vom 26. 4. 1983, S. 8. (13) ABl. Nr. L 100 vom 19. 4. 1994, S. 30. (14) ABl. Nr. L 229 vom 30. 8. 1980, S. 11. (15) Rechtssache C-41/93, Französische Republik gegen Kommission, Sammlung 1994, S. I-1829. (16) ABl. Nr. L 316 vom 9. 12. 1994, S. 43.