96/475/EG: Entscheidung der Kommission vom 13. März 1996 betreffend die Vereinbarkeit der staatlichen Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen (einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben) von großen Unternehmen in Schwierigkeiten im Rahmen der Bürgschaftsregelungen der Länder Sachsen-Anhalt, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Bayern, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig- Holstein und Sachsen mit dem Gemeinsamen Markt (Nur der deutsche Text ist verbindlich)

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n worden wäre, in Verbindung stehen. Die Kommission hatte sodann festgestellt, daß die Unterscheidung zwischen einem Umstrukturierungsvorhaben (Konsolidierung oder Sanierung) eines Unternehmens in Schwierigkeiten und einem Investitionsvorhaben in einem bestehenden Betrieb auf dem Wege der Rationalisierung, Umstellung oder Modernisierung schwierig erscheint, und noch schwieriger wird, wenn die Übernahme eines Betriebs, der geschlossen worden ist oder ohne Übernahme geschlossen worden wäre, durch eine Bürgschaft abgesichert und mit Rationalisierungs-, Umstellungs- oder Modernisierungsinvestitionen verbunden wird, die ihrerseits selbst durch Bürgschaften abgedeckt sind. Die Kommission hatte daher die Auffassung vertreten, sie müsse sich zumindest hinsichtlich der Großunternehmen vergewissern, daß die obengenannten Garantiearten (grundlegende Änderung, Übernahme eines geschlossenen bzw. schließungsbedrohten Betriebs) keine Beihilfen für Restrukturierungen von Unternehmen in Schwierigkeiten beinhalten. Entsprechend schlug die Kommission als zweckdienliche Maßnahme nach Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag den deutschen Behörden vor (die Bürgschaftsregelung des Landes Niedersachsen ist nicht betroffen), alle Bürgschaftsgewährungen zugunsten von Großunternehmen für Darlehen zu notifizieren, die die Finanzierung von Anlageinvestitionen, die mit der Vornahme einer grundlegenden Änderung des Produkts oder des Produktionsverfahrens eines bestehenden Betriebs durch Rationalisierung, Umstellung oder Modernisierung in Verbindung stehen oder die Finanzierung von Investitionen in Form der Übernahme eines Betriebs, der geschlossen worden ist oder ohne Übernahme geschlossen worden wäre, betreffen. Die Bundesregierung ist diesem Vorschlag (Punkt bb der Mitteilung der Bundesregierung vom 23. Februar 1995) nicht gefolgt. Dieser Vorschlag ist nach wie vor Gegenstand der im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 1 laufenden Gespräche. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 ist ausschließlich die Anmeldung aller einzelnen Anwendungsfälle von Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten, die größer sind als KMU (Punkt dd der Mitteilung der Bundesregierung vom 23. Februar 1995). Die Kommission hat in ihrem Schreiben SG(95) D/4305 vom 4. April 1995, mit dem sie die deutschen Behörden von der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag unterrichtet hat, ausdrücklich darauf hingewiesen, daß sich die genannte Verfahrenseröffnung ausschließlich auf diesen Punkt bezieht, und festgestellt, daß sie hinsichtlich der anderen von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen, die von der Bundesregierung in der Mitteilung vom 23. Februar 1995 zurückgewiesen wurden, eine eingehendere Prüfung der vorgebrachten Bemerkungen für erforderlich hält, und sich zu diesen anderen Aspekten später äußern wird. 10.3. Die unter Punkt 6.2 der vorliegenden Entscheidung dargestellten Ausführungen der Bundesregierung im Rahmen ihrer Stellungnahme vom 29. Mai 1995 hinsichtlich der Qualifizierung von Unternehmen, die ohne staatliche Bürgschaft keine Bankdarlehen erhalten, insbesondere von gesunden Unternehmen mit enger Eigenkapitalbasis, sind im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 demnach als gegenstandslos zu betrachten. 11. Die von den deutschen Behörden vorgeschlagene Einführung eines Schwellenwertes für die Einzelfallnotifizierung in Höhe von 50 Millionen DM (vgl. Mitteilung der Bundesregierung vom 23. Februar 1995) erscheint mit den obengenannten "Leitlinien für Unternehmen in Schwierigkeiten" nicht vereinbar. Wie bereits unter Punkt 7.1 dargelegt, sieht die Kommissionspolitik im Bereich der Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten die Einzelfallnotifizierung aller einschlägigen Beihilfen für Großunternehmen vor. Die Kommission bestätigt mit der vorliegenden Entscheidung diesen Standpunkt. 11.1. Die Kommission hat in der Einleitung der genannten "Leitlinien" (Punkt 1.1) die Bedeutung einer umfassenden und strengen Kontrolle der staatlichen Beihilfen im vollendeten Binnenmarkt erneut unterstrichen. Dies gilt insbesondere für Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten. Denn diese Beihilfen setzen den normalen Selektionsmechanismus des Marktes außer Kraft, der ein wesentliches Element für die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften ist und dafür sorgt, daß insbesondere auf Märkten mit Kapazitätsüberschüssen die am wenigsten kostengünstig produzierenden Unternehmen vom Markt verdrängt werden und die leistungsfähigeren Unternehmen ihre Tätigkeiten und Marktanteile - gegebenenfalls auch im außergemeinschaftlichen Handel - ausweiten können. Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten bestrafen in ihrer Wirkung die leistungsfähigen Unternehmen, indem sie ihre Rentabilität absenken und ihre Entwicklungschancen schmälern. Vielfach haben diese Wettbewerber einen eigenen Umstrukturierungsbedarf rechtzeitig erkannt und bereits einen selbstfinanzierten Umstrukturierungsprozeß hinter sich gebracht, um dessen Früchte sie durch staatliche Umstrukturierungsbeihilfen für Mitbewerber gebracht werden. Unter Umständen gefährden erfolgreiche und staatlich geförderte Umstrukturierungen von Mitbewerbern sogar mittelfristig ihre eigene Existenz. Abgesehen von der langfristigen Gefährdung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften, die von einem übermäßigen Einsatz von Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten ausgehen kann, besteht insbesondere die Gefahr eines innerstaatlichen und innergemeinschaftlichen Subventionswettlaufs der Gebietskörperschaften und Mitgliedstaaten. 11.2. Aus diesen Gründen mißt die Kommission gerade der sorgfältigen Überwachung von Umstrukturierungsbeihilfen und der Einhaltung der von ihr in Punkt 3.2 der "Leitlinien" dargestellten grundsätzlichen Voraussetzungen für die Genehmigungsfähigkeit von Umstrukturierungsbeihilfen, etwa - Vorlage und Realisierung eines tragfähigen Umstrukturierungsplans zur Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens innerhalb eines angemessenen Zeitraums, - Beschränkung der Beihilfen auf das für die Umstrukturierung erforderliche Mindestmaß, - Vermeidung nachteiliger Auswirkungen - im Rahmen des Möglichen - auf Mitbewerber, eventuell einschließlich Kapazitätsabbaus, - laufende Kontrolle auf der Grundlage einer periodischen Berichterstattung, besondere Bedeutung bei. Nach Auffassung der Kommission ist diese Überwachung im Falle von Großunternehmen, die in der Regel im innergemeinschaftlichen Handel tätig sind, im Interesse der Wettbewerber im Einzelfall von der Kommission vorzunehmen. Dies erscheint schon deshalb erforderlich, um in diesem für den innergemeinschaftlichen Handel besonders relevanten Betriebsgrößensegment eine Gleichbehandlung der Unternehmen in den einzelnen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Strenge der Anforderungen an die oben skizzierten einzelnen Kriterien der Genehmigungsfähigkeit, aber auch - damit verbunden - hinsichtlich der Beurteilung der jeweiligen Marktverhältnisse, sicherstellen zu können. Deshalb ist die Kommission, wie sie in Punkt 4.1 der "Leitlinien" erläutert, nur für KMU bereit, Beihilfen zum Zwecke der Rettung oder Umstrukturierung auf der Grundlage von Beihilfeprogrammen zu genehmigen. Wie sie in Punkt 3.2.4 der "Leitlinien" ausführt, ist sie bereit, gegenüber Umstrukturierungsbeihilfen für KMU eine weniger restriktive Haltung einzunehmen, da Beihilfen für KMU in der Regel die Handelsbedingungen in geringerem Umfang als Beihilfen an große Unternehmen verändern und eher durch wirtschaftliche Nutzeffekte aufgewogen werden. Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang auf ihre Ausführungen in Punkt 3.3 des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen an KMU. 11.3. Die Kommission hält die Einführung eines Schwellenwertes auch aus einem weiteren Grund für wenig sinnvoll. Sie glaubt nämlich, daß ein großes Unternehmen in Schwierigkeiten normalerweise einen erheblichen Hilfsbetrag benötigt, der auf jeden Fall eine ausführliche Prüfung erfordert, und daß Umstrukturierungsbeihilfen von zu geringem Umfang normalerweise nicht geeignet sind, die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens auf lange Frist wiederherzustellen; derartige Umstrukturierungsbeihilfen sind nach ihrem Dafürhalten mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar und bergen die Gefahr, wegen des unzureichenden Umfangs der usprünglich in Angriff genommenen Umstrukturierungsmaßnahmen wiederholt Umstrukturierungsbeihilfen gewähren zu müssen. Solche wiederholten Umstrukturierungsbeihilfen begrenzten Umfangs entarten dann tendenziell zu laufenden Betriebsbeihilfen, ohne daß die zugrunde liegenden Strukturprobleme des Unternehmens hinreichend gelöst würden. 11.4. Die Kommission hat bereits in Randnummer 10.2 festgestellt, daß die Unterscheidung zwischen einem Umstrukturierungsvorhaben (Konsolidierung oder Sanierung) eines Unternehmens in Schwierigkeiten und einem Erstinvestitionsvorhaben in einem bestehenden Betrieb auf dem Wege der Rationalisierung, Umstellung oder Modernisierung schwierig erscheint, und noch schwieriger wird, wenn die Übernahme eines Betriebs, der geschlossen worden ist oder ohne Übernahme geschlossen worden wäre, durch eine Bürgschaft abgesichert und mit Rationalisierungs-, Umstellungs- oder Modernisierungsinvestitionen verbunden wird, die ihrerseits selbst durch Bürgschaften abgedeckt sind. Da nach der Entscheidungspraxis der Kommission Erstinvestitionsvorhaben von großen Unternehmen nur in Regionalfördergebieten nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, kann durch eine Einzelfallprüfung der notifizierten Umstrukturierungsbeihilfen für große Unternehmen auch sichergestellt werden, daß keine Erstinvestitionen von gesunden Großunternehmen in den Genuß einer Förderung im Rahmen von Regelungen für Unternehmen in Schwierigkeiten kommen können. 11.5. Überdies vertritt die Kommission die Auffassung, daß staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag ungeachtet der Form, in der sie gewährt werden, gleichbehandelt werden müssen. Die Gewährung von Bürgschaften, die staatliche Beihilfen darstellen, darf verfahrensmäßig nicht besser gestellt werden, als die Gewährung anderer Formen von Beihilfen für Großunternehmen in Schwierigkeiten. Dieses Prinzip ist insbesondere dann zu berücksichtigen, wenn nach dem Stand der Information, die der Kommission vorliegt, diese Beihilfeform in den verschiedenen Mitgliedstaaten ungleich häufig zum Einsatz kommt. 11.6. Eine Sonderbehandlung von Bürgschaften ist auch nicht mit dem Hinweis auf die niedrige Ex-post-Beihilfeintensität zu rechtfertigen. Die Kommission ist, wie bereits unter Randnummer 9.2 ausgeführt, der Auffassung, daß der Beihilfewert einer Bürgschaft für eine Unternehmung in Schwierigkeiten bis zur Höhe des durch die Bürgschaft ermöglichten Darlehens gehen kann. Gerade wegen der geringen Belastung der öffentlichen Haushalte durch die Inanspruchnahme von Bürgschaftszusagen kommt dem Instrument der Bürgschaft aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ein - etwa verglichen mit direkten Kapitalzuführungen gleicher Höhe - besonders starker wettbewerbsverzerrender Effekt zu. Bürgschaftsregelungen sind damit ein besonders wirkungsvolles Instrument staatlicher Wirtschaftspolitik, dem besondere Aufmerksamkeit zu widmen ist, wenn es im Bereich der Unternehmen in Schwierigkeiten eingesetzt wird. 11.7. Die deutschen Behörden haben die Höhe des von ihnen vorgeschlagenen Schwellenwertes von 50 Millionen DM nicht mit wettbewerbspolitischen Argumenten begründet. Insbesondere ist keine Begründung erkennbar, warum Bürgschaften erst ab einem Betrag von 50 Millionen DM ein Ausmaß der Wettbewerbsverzerrung und Handelsbeeinträchtigung erreichen sollen, ab dem eine Einzelfallprüfung gerechtfertigt wäre. 11.8. Das pragmatische Argument des Verwaltungsaufwands und der Hinweis auf die Notwendigkeit, "hunderte von Fällen notifizieren zu müssen", ist hilfreich für die organisatorische Vorbereitung der Abwicklung der beihilferechtlichen Prüfverfahren, kann die Kommission aber nicht von ihren Verpflichtungen zum Schutz der Mitbewerber entbinden. Die Kommission ist sich des durch die Einzelfallnotifizierung von Umstrukturierungsbeihilfen für große Unternehmen in Schwierigkeiten ausgelösten Verwaltungsaufwands und der damit möglicherweise verbundenen zeitlichen Verzögerungen wohl bewußt. Sie hat sich bereits in Punkt 4.2 der Leitlinien verpflichtet, sich um rasche Entscheidungen zu bemühen, und hat die Mitgliedstaaten ausdrücklich darauf hingewiesen, wie unnötige Verzögerungen vermieden werden können. IV. INKRAFTTRETEN 12. In der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag hat die Kommission festgestellt, daß ein Mitgliedstaat, gegen den wegen Nichtdurchführung der von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen ein Verfahren eröffnet wird, bis zur abschließenden Entscheidung der Kommission die betreffenden Beihilfen weiterhin rechtmäßig gewähren kann. 12.1. Dies impliziert, daß dem Mitgliedstaat im Rahmen der vorliegenden abschließenden Entscheidung ein angemessener Zeitraum für die Umgestaltung der bislang rechtmäßig angewandten Beihilferegelungen einzuräumen ist. Insbesondere ist wegen des schnellen Entscheidungsbedarfs bei Umstrukturierungsbeihilfen sicherzustellen, daß aufgrund der Umgestaltung der Beihilferegelungen Unternehmen, die Umstrukturierungsbeihilfen bereits aufgrund der geltenden Regelungen beantragt haben, aufgrund der für sie nicht absehbaren Regeländerungen nicht gefährdet werden. Die Kommission ist der Ansicht, daß ein Inkrafttreten einer Einzelfallnotifizierungspflicht zum 1. Juli 1996 für Umstrukturierungsvorhaben von großen Unternehmen in Schwierigkeiten, für die bis zum 30. Juni 1996 kein formaler Bürgschaftsantrag bei den jeweils für die Entgegennahme der Anträge zuständigen Stelle eingegangen ist, diesen Anforderungen genügt - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Die Bürgschaftsregelungen der Länder Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Bayern, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Sachsen sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, da sie die Gewährung von Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen (einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben) für große Unternehmen in Schwierigkeiten ohne vorherige Notifizierung an die Kommission vorsehen. Die Gewährung von Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen von großen Unternehmen in Schwierigkeiten im Rahmen der obengenannten Bürgschaftsregelungen ist im Einzelfall der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag zu notifizieren, damit die Kommission ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt im Einzelfall prüfen kann. Artikel 2 Diese Entscheidung gilt ab dem 1. Juli 1996 für alle Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen (einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben) für große Unternehmen in Schwierigkeiten im Rahmen der Bürgschaftsregelungen der Länder Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Bayern, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Sachsen, für die bis zum 30. Juni 1996 kein förmlicher Bürgschaftsantrag bei der jeweils für die Entgegennahme der Anträge zuständigen Stelle eingegangen ist. Artikel 3 Deutschland unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung von den Maßnahmen, die es getroffen hat, um dieser Entscheidung nachzukommen. Artikel 4 Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet. Brüssel, den 13. März 1996 Für die Kommission Karel VAN MIERT Mitglied der Kommission (1) ABl. Nr. C 368 vom 31. 12. 1994, S. 12. (2) ABl. Nr. C 242 vom 19. 9. 1995, S. 5. (3) ABl. Nr. C 213 vom 19. 8. 1992, S. 2. (4) ABl. Nr. C 31 vom 3. 2. 1979, S. 9.