Zweitveröffentlichungspflicht an Hochschulen: Baden-Württemberg fehlt die Gesetzgebungskompetenz

Redaktioneller Kernsatz

Das Bundesverfassungsgericht hat die baden-württembergische Vorschrift über eine Pflicht zur Zweitveröffentlichung wissenschaftlicher Beiträge für nichtig erklärt. § 44 Absatz 6 des Landeshochschulgesetzes griff nach Auffassung des Zweiten Senats in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Urheberrecht ein. Die landesrechtlichen Zuständigkeiten für Hochschulen und ihr Personal trugen diese Regelung nicht. Die Nichtigerklärung erfasst sowohl die ursprüngliche Fassung von 2014 als auch die im Wesentlichen gleich gebliebene Fassung von 2020. Entscheidend war die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Landes; eine allgemeine Unzulässigkeit von Open Access oder jeder Veröffentlichungspflicht folgt aus dem Beschluss nicht.

Redaktionelle Zusammenfassung · 837 Wörter

Die Entscheidung erklärt

Das Bundesverfassungsgericht hat die baden-württembergische Vorschrift über eine Pflicht zur Zweitveröffentlichung wissenschaftlicher Beiträge für nichtig erklärt. § 44 Absatz 6 des Landeshochschulgesetzes griff nach Auffassung des Zweiten Senats in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Urheberrecht ein. Die landesrechtlichen Zuständigkeiten für Hochschulen und ihr Personal trugen diese Regelung nicht. Die Nichtigerklärung erfasst sowohl die ursprüngliche Fassung von 2014 als auch die im Wesentlichen gleich gebliebene Fassung von 2020. Entscheidend war die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Landes; eine allgemeine Unzulässigkeit von Open Access oder jeder Veröffentlichungspflicht folgt aus dem Beschluss nicht.

Ausgangspunkt war das bundesrechtliche Zweitveröffentlichungsrecht für bestimmte wissenschaftliche Beiträge. § 38 Absatz 4 UrhG erlaubt unter näheren Voraussetzungen, eine akzeptierte Manuskriptfassung zwölf Monate nach der Erstveröffentlichung nichtkommerziell öffentlich zugänglich zu machen. Erfasst werden Beiträge aus mindestens zur Hälfte öffentlich geförderter Forschung, die in einer mindestens zweimal jährlich erscheinenden Sammlung veröffentlicht wurden. Dieses Recht kann auch bestehen, wenn dem Verlag zuvor ausschließliche Nutzungsrechte eingeräumt wurden. Die Regelung stärkt die Urheber gegenüber Verlagen, verpflichtet sie aber nicht, von dem Zweitveröffentlichungsrecht tatsächlich Gebrauch zu machen.

Baden-Württemberg ergänzte dieses Bundesrecht 2014 um eine andere Regelung. Die Hochschulen sollten ihr wissenschaftliches Personal durch Satzung zur Ausübung des Zweitveröffentlichungsrechts für im Rahmen der Dienstaufgaben entstandene Beiträge verpflichten. Die Satzungen mussten Ausnahmen vorsehen und konnten ein bestimmtes Repositorium als Veröffentlichungsplattform festlegen. Auf dieser Grundlage erließ die Universität Konstanz 2015 eine Satzung. Mehrere dort hauptamtlich tätige oder früher tätige Professorinnen und Professoren griffen sie beim Verwaltungsgerichtshof an. Sie beanstandeten insbesondere die fehlende Landeskompetenz und einen Eingriff in ihre wissenschaftliche Publikationsfreiheit.

Der Verwaltungsgerichtshof setzte das Verfahren aus und legte die Kompetenzfrage dem Bundesverfassungsgericht vor. Die Wirksamkeit der angegriffenen Satzung hing nach seiner nachvollziehbaren Auffassung von der Gültigkeit der gesetzlichen Ermächtigung ab. Die Universität hatte die Satzung gerade zur Erfüllung der gesetzlichen Sollvorgabe erlassen. Sie hatte dabei keine eigenständige allgemeine Satzungsautonomie als Grundlage eines freien Normsetzungsermessens in Anspruch genommen. Deshalb musste das Bundesverfassungsgericht nicht abschließend klären, welche Veröffentlichungsvorgaben die Universität möglicherweise ohne diese spezielle Ermächtigung hätte regeln dürfen. Für die konkrete Vorlage genügte die festgestellte Abhängigkeit der Satzung von der Landesnorm.

Mögliche Zweifel an der Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht machten die Vorlage ebenfalls nicht unzulässig. Sind sowohl unionsrechtliche als auch verfassungsrechtliche Fragen offen, besteht keine feste Reihenfolge zwischen einem Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof und einer konkreten Normenkontrolle. Anders wäre es, wenn die Unionsrechtswidrigkeit bereits feststünde und das nationale Gesetz deshalb ohnehin nicht angewendet werden dürfte. Eine solche eindeutige Lage hatte der Verwaltungsgerichtshof hier vertretbar verneint. Das Bundesverfassungsgericht konnte daher die innerstaatliche Kompetenzverteilung prüfen, ohne zuvor eine abschließende unionsrechtliche Beurteilung der Zweitveröffentlichungspflicht zu verlangen.

Nach Artikel 71 und Artikel 73 Absatz 1 Nummer 9 GG liegt die Gesetzgebung für das Urheberrecht grundsätzlich ausschließlich beim Bund. Die Länder dürfen in diesem Bereich nur tätig werden, soweit ein Bundesgesetz sie ausdrücklich dazu ermächtigt. Für die Zuordnung einer Regelung kommt es auf ihren tatsächlichen Inhalt, ihre Ziele und Wirkungen an. Die Bezeichnung als Hochschulrecht oder ihre Aufnahme in ein Landeshochschulgesetz ist nicht entscheidend. Bei Vorschriften mit Berührungspunkten zu mehreren Sachgebieten muss vielmehr bestimmt werden, welchem Kompetenzbereich ihr sachlicher Schwerpunkt zuzuordnen ist.

Der Senat leitete aus der historischen Entwicklung des Urheberrechts ein weites Verständnis des Kompetenztitels ab. Geschützt werden nicht nur wirtschaftliche Verwertungsinteressen an literarischen, künstlerischen oder wissenschaftlichen Werken. Ebenso erfasst sind die geistigen und persönlichen Beziehungen der Urheber zu ihren Werken. Diese ideellen Interessen sind gegenüber finanziellen Interessen nicht bloß nachrangig. Zur urheberrechtlichen Regelungsmaterie gehören außerdem Einschränkungen zugunsten der Allgemeinheit, einschließlich solcher für Bildung und Wissenschaft. Dass die baden-württembergische Pflicht ausschließlich nichtkommerzielle Zweitveröffentlichungen betraf, entzog sie deshalb nicht dem Urheberrecht.

Die Landesregelung knüpfte nicht lediglich beiläufig an einen urheberrechtlichen Begriff an. Sie verpflichtete die betroffenen Personen gerade zur Ausübung einer Befugnis, die ihnen als Urhebern zustand. Sie regelte, ob und wann ein Beitrag erneut zugänglich gemacht werden musste und bei entsprechender Satzung auch, auf welcher Plattform dies geschehen sollte. Die urheberrechtliche Entscheidungsfreiheit wurde dadurch eingeschränkt. Eine vorgeschriebene Veröffentlichung auf einem hochschuleigenen Repositorium verschaffte der Hochschule zudem der Sache nach eine entsprechende Nutzungsmöglichkeit. Der Umweg über eine Satzungsermächtigung konnte die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Landes nicht ersetzen.

Auch Zweck und Wirkung sprachen für den urheberrechtlichen Schwerpunkt. Die Vorschrift sollte den freien Zugang zu wissenschaftlicher Information verbessern, wandelte dafür aber ein bundesrechtlich gewährtes Recht für eine bestimmte Autorengruppe in eine Pflicht um. Die Veröffentlichung eröffnete Dritten tatsächliche Zugangsmöglichkeiten und beschränkte zugleich die Befugnisse der Urheber. Dass die Adressaten Hochschulbedienstete waren und die Beiträge im Dienst entstanden waren, änderte diesen Regelungsgehalt nicht. Ebenso wenig reichte die allgemeine Aufgabe der Hochschulen aus, Forschungsergebnisse zu verbreiten. Ein wissenschaftspolitisch erwünschtes Ziel erweitert die verfassungsrechtliche Gesetzgebungszuständigkeit nicht.

Schließlich war die Vorschrift nicht so eng mit anderen hochschul- oder dienstrechtlichen Bestimmungen verbunden, dass sie deren kompetenzrechtliches Schicksal teilen musste. Eine gemeinsame Definition des wissenschaftlichen Personals und allgemeine Hochschulaufgaben stellten noch keine solche Verbindung her. Die Zweitveröffentlichungspflicht besaß einen erheblichen eigenständigen Regelungsgehalt. Da eine ausdrückliche bundesgesetzliche Ermächtigung fehlte, war die Landesnorm nichtig. Die Entscheidung erging mit sechs zu zwei Stimmen. Sie klärte damit die Zuständigkeit für die angegriffene Regelung, ohne abschließend über sämtliche grundrechtlichen Grenzen möglicher anderer Veröffentlichungsmodelle zu entscheiden.