Entscheidung der Kommission

vom 21. Dezember 2000

in einem Verfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Sache TREN/AMA/12/00 - Italienische Verkehrsaufteilungsregeln für das Mailänder Flughafensystem)

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2000) 4121)

(Nur der italienische Text ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2001/163/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs(1), geändert durch die Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens, insbesondere Artikel 8 Absatz 3,

nach Anhörung des durch Artikel 11 der genannten Verordnung eingesetzten Beratenden Ausschusses,

in Erwägung nachstehender Gründe:

SACHVERHALT

I

(1) Das Mailänder Flughafensystem umfasst die Flughäfen Linate, Malpensa und Orio al Serio (Bergamo). Bis 1998 konnte sich aus sowohl technischen als auch wirtschaftlichen Gründen keiner der drei Flughäfen des Mailänder Flughafensystems zu einem maßgebenden Drehkreuz ("hub") für Inlands- und Auslandsfluege, einschließlich Langstreckenfluegen, entwickeln. Das innergemeinschaftliche Verkehrsaufkommen konzentrierte sich auf den Flughafen Linate. Dies hat zu einer ineffizienten Nutzung der vorhandenen Flughafenkapazität geführt, da Linate übermäßig in Anspruch genommen wird, Malpensa dagegen nicht ausgelastet ist.

(2) Um den Anforderungen der Stadt Mailand und Norditaliens zu entsprechen, haben die italienischen Behörden entschieden, das Mailänder Flughafensystem neu zu organisieren, um Malpensa zu dessen Hauptflughafen zu machen und für die Zukunft ausreichende Flughafenkapazität bereitzustellen. Voraussetzung zur Erreichung dieses Ziels war der Ausbau und die Modernisierung von Malpensa im Rahmen des Vorhabens "Malpensa 2000". Dieses Vorhaben ist gemäß der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates(2) eines der vierzehn vorrangigen Vorhaben im Rahmen der transeuropäischen Verkehrsnetze. Zu der Absicht, Malpensa als Großflughafen zu betreiben, kam später das Ziel hinzu, den Flughafen zu einem effizienten Drehkreuz zu machen. Für den Erfolg dieses Vorhabens ist ein erhöhtes Verkehrsaufkommen am Flughafen Malpensa erforderlich, damit bei den Ankunfts- und Abflugsknoten ein Mengeneffekt eintritt, wozu eine Verkehrsverlagerung vom Flughafen Linate zum Flughafen Malpensa unausweichlich ist. Die Marktkräfte würden allein nicht ausreichen, um diese Verkehrsverlagerung zu gewährleisten, da die Fluggäste Linate wegen seiner Stadtnähe im Allgemeinen bevorzugen. Angesichts dessen haben die italienischen Behörden beschlossen, verbindliche Regeln für die Verkehrsaufteilung zu erlassen, mit denen eine umfangreiche Verkehrsverlagerung von Linate nach Malpensa sichergestellt werden soll, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

(3) Die italienischen Behörden haben daher mit Dekret Nr. 46-T vom 5. Juli 1996 (im Folgenden "Dekret vom 5. Juli 1996") und Dekret Nr. 70-T vom 13. Oktober 1997 (im Folgenden "Dekret vom 13. Oktober 1997") bestimmt, dass ab dem 25. Oktober 1998 alle Flüge von oder nach Mailand entweder vom Flughafen Malpensa oder vom Flughafen Orio al Serio durchzuführen sind, ausgenommen Flüge der allgemeinen Luftfahrt und Flüge auf Strecken von und nach Mailand, auf denen das Aufkommen im Vorjahr mindestens 2 Mio. Fluggäste oder im Durchschnitt der drei Vorjahre mindestens 1,75 Mio. Fluggäste betragen hat. Die einzige Strecke, auf der diese Schwellenwerte erreicht wurde, war die Strecke Mailand-Rom. Alle anderen Linienflugdienste sollten daher am Flughafen Linate nicht mehr durchgeführt werden dürfen.

(4) Die Kommission entschied am 16. September 1998, dass Italien die sich aus den Dekreten vom 5. Juli 1996 und 13. Oktober 1997 ergebenden Verkehrsaufteilungsregeln nicht anwenden darf(3). Die Kommission hat in dieser Entscheidung unter anderem den allgemeinen Rahmen der Sache dargelegt und ist zu der Auffassung gelangt, dass die fraglichen Regeln in der Praxis zugunsten von Alitalia diskriminieren,"da die Kriterien des Dekrets Nr. 46-T, die es nur Alitalia erlauben, sein Drehkreuz Rom-Fiumicino von Linate aus zu bedienen, während andere Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft ihre jeweiligen Drehkreuze von Malpensa aus bedienen müssen, zu einem Wettbewerbsvorteil zugunsten von Alitalia (führen). Dieser Wettbewerbsvorteil wird solange wirken, wie der Flughafen Malpensa nicht über eine Verkehrsanbindung verfügt, die zu einer größeren Akzeptanz von Malpensa durch die Flugreisenden führt." (Erwägungsgrund 45)

Die Kommission war ebenfalls der Auffassung, dass die in Frage stehenden Regeln nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu vereinbaren waren, insoweit"die Schaffung eines voll funktionsfähigen Drehkreuzes nicht die notwendige Verlagerung eines Aufkommens von 11,7 Mio. Fluggästen zum 25. Oktober 1998 voraussetzt. Eine Verschiebung der Verkehrsverlagerung oder eine schrittweise Verlagerung dieses Aufkommens ab dem 25. Oktober 1998 wäre dem Ziel eher angemessen. Dies würde den freien Dienstleistungsverkehr im Luftverkehr von und nach Mailand zudem weniger stark beeinträchtigen. Die italienischen Regeln sind somit keine unabdingbare Voraussetzung zur Erreichung des Ziels, das von den italienischen Behörden angestrebt wird und das mit Regeln erreicht werden könnte, die den freien Dienstleistungsverkehr im Luftverkehr weniger stark einschränken." (Erwägungsgrund 50)

Die Schlussfolgerung der Entscheidung der Kommission war wie folgt formuliert:

"Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die durch das Dekret Nr. 46-T und das Dekret Nr. 70-T festgelegten Verkehrsaufteilungsregeln nicht mit Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar sind, insoweit ihre Anwendung sowohl gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung als auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Es ist daher angezeigt, gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu entscheiden, dass Italien diese Regeln nicht anwenden darf.

Diese Entscheidung stellt das Recht Italiens, eine aktive Flughafenpolitik zu verfolgen, und insbesondere die angestrebte Schaffung eines voll funktionsfähigen Drehkreuzes in Malpensa, in keiner Weise in Frage. Die Verkehrsaufteilungsregeln, die zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sind, müssen jedoch den oben dargelegten Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts entsprechen.

Die Entscheidung widerspricht auch nicht der Tatsache, dass das Vorhaben Malpensa 2000 ein Vorhaben von gemeinsamem Interesse ist und als vorrangiges Vorhaben im Rahmen der transeuropäischen Netze benannt wurde. Die Kommission weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die zur Förderung vorrangiger Vorhaben im Rahmen der transeuropäischen Netze oder zur Schaffung der Bedingungen für das Erreichen der von solchen Vorhaben verfolgten Ziele dienen, in jeder Hinsicht uneingeschränkt mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein müssen."

(Erwägungsgründe 53, 54 und 55)

(5) Nach der Entscheidung der Kommission vom 16. September 1998 und unter Berücksichtigung dieser Entscheidung erließ der italienische Verkehrsminister am 9. Oktober 1998 das Dekret Nr. 101-T (im Folgenden "Dekret vom 9. Oktober 1998"), mit dem Übergangsmaßnahmen für die Verkehrsaufteilung zwischen den Flughäfen des Flughafensystems Mailand festgelegt wurden. Dieses Dekret sah Folgendes vor:

- Die Eröffnung von Malpensa 2000 sollte am 25. Oktober 1998 erfolgen;

- die Bestimmungen des Dekrets vom 5. Juli 1996 bezüglich der Verkehrsaufteilung sollten erst nach Abschluss der Arbeiten, mit denen die Infrastruktur für den Zugang zum Flughafen Malpensa verbessert werden sollte, vollständig in Kraft treten;

- ab dem 25. Oktober 1998 und bis zum Zeitpunkt des Abschlusses dieser Arbeiten könnten die in Linate vertretenen Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft dort weiterhin 34 % der Frequenzen, mindestens jedoch 18 Frequenzen wöchentlich, durchführen, die sie während der vorangegangenen Flugplanperiode betrieben haben, unter der Voraussetzung, dass sie dieselben Strecken bedienen und Fluggeräte ähnlicher Kapazität einsetzen;

- Langstreckenfluege, internationale, innergemeinschaftliche, Inlands- und Regionalfluege im Linien- und Nichtlinienverkehr könnten an den Flughäfen Malpensa und Orio al Serio durchgeführt werden.

(6) Das Dekret vom 9. Oktober 1998 ist in Kraft getreten und wurde tatsächlich angewendet.

(7) Ursprünglich war der Abschluss der Arbeiten zur Verbesserung der Zugangsinfrastruktur bis Ende 2000 und das Ende des Übergangszeitraums zum selben Zeitpunkt vorgesehen. Da sie der Auffassung waren, dass die Infrastruktur für den Zugang zum Flughafen vor der Fertigstellung stehe, beschlossen die italienischen Behörden am 12. Oktober 1999, die Verlagerung der betreffenden Frequenzen von Linate nach Malpensa in zwei Etappen vorzunehmen: die erste Etappe sollte am 15. Dezember 1999 erfolgen und betraf 236 wöchentliche Flüge, die zweite Etappe war für den 15. Januar 2000 vorgesehen und betraf die verbleibenden 230 wöchentlichen Flüge.

(8) Am 25. November 1999 erließ der italienische Umweltminister ein Dekret (im Folgenden "Dekret vom 25. November 1999") über die Prüfung der Umweltauswirkungen des Flughafens Malpensa. Aus diesem Dekret ergibt sich, dass die Lärmschutznormen in den Anrainergemeinden des Flughafens nicht eingehalten werden und sich die Lage durch den Anstieg des Verkehrsaufkommens aufgrund der vorgesehenen Verkehrsverlagerung noch verschlechtern würde. Das Dekret sieht daher verschiedene Maßnahmen zur Verringerung der Lärmbelastung vor, unter anderem Verkehrsbeschränkungen, neue Verfahren für die Nutzung der Start- und Landebahnen oder das Verbot des Einsatzes bestimmter Flugzeugmuster. Parallel dazu haben die italienischen Behörden auf Ersuchen der Stadt Mailand und der Region Lombardei ihr Interesse daran bekundet, dass der Flughafen Linate künftig als Stadtflughafen ("City Airport") fungiert, was die Rückverlagerung von Frequenzen von Malpensa nach Linate zur Folge hätte.

(9) Am 13. Dezember 1999 erließ der Präsident des Ministerrats Italiens ein Dekret (im Folgenden "Dekret vom 13. Dezember 1999"), in dem ausdrücklich auf das Dekret vom 25. November 1999 Bezug genommen wurde und mit dem zum einen die Verlagerung von Flügen ab dem 15. Dezember 1999 bestätigt wurde und zum anderen entschieden wurde, eine Reihe von Maßnahmen zur Verringerung der Umweltbelastungen durch den Flughafen Malpensa durchzuführen. Diese Maßnahmen sind in den Anhängen A (Sofortmaßnahmen bezüglich der Betriebsbedingungen), B (Sofortmaßnahmen zur Minderung und Kontrolle), C (Spätere Maßnahmen zur Minderung und Kontrolle) und D (Mittelfristige Maßnahmen) des Dekrets im Einzelnen dargelegt.

(10) Am 14. Dezember 1999 beschloss die italienische Regierung nach dem Eingreifen der Kommission, die Verlagerung unbefristet aufzuschieben.

II

(11) Am 3. März 2000 erließ der italienische Verkehrsminister ein Dekret (im Folgenden "Dekret vom 3. März 2000") über die Aufteilung des Verkehrs auf die Flughäfen des Mailänder Flughafensystems.

(12) In dem Dekret legt der Minister dar, "dass der Ministerrat auf derselben Sitzung vom 25. Februar 2000 erneut bestätigt hat, dass Malpensa als Flughafen der ersten Kategorie (Drehkreuz) strategische Bedeutung zukommt" und "dass auf der genannten Sitzung des Ministerrats vom 25. Februar 2000 und bei der Verabschiedung der genannten Rahmenvereinbarung über das Programm die in den Punkten A, B und C des Anhangs zum genannten Beschluss des Ministerratspräsidenten vom 13. Dezember 1999 aufgeführten Maßnahmen als vorteilhaft bewertet wurden". Er legte ferner dar, "dass es angezeigt ist, die umfassende Entfaltung des Entwicklungspotenzials des Drehkreuzes Mailand-Malpensa zu gewährleisten und den Flughafen Mailand-Linate als Infrastruktur für Punkt-zu-Punkt-Verbindungen zu benennen", und "dass es dazu erforderlich ist, das ministerielle Dekret Nr. 46-T zu vervollständigen und abzuändern, das zurzeit die Aufteilung des Luftverkehrs zwischen den Flughäfen des Mailänder Flughafensystems regelt".

(13) Die Bestimmungen des Dekrets haben folgenden Wortlaut:

"Artikel 1

(1) Da die in den Punkten A, B und C des Anhangs zum Beschluss des Ministerratspräsidenten vom 13. Dezember 1999 genannten Maßnahmen vorteilhaft bewertet wurden, sind die in vorliegendem Dekret genannten Bestimmungen für die Aufteilung des Luftverkehrs im Mailänder Flughafensystem ab dem 20. April 2000 anzuwenden.

Artikel 2

(1) Die Interkontinental-, internationalen, innergemeinschaftlichen, Inlands- und Regionalfluege im Linienverkehr und Nichtlinienverkehr können vorbehaltlich der Beschränkungen der Betriebskapazitäten der jeweiligen Flughäfen und der Bestimmungen der Artikel 3 und 4 auf den Flughäfen Malpensa, Linate und Bergamo-Orio al Serio durchgeführt werden, die Teil des Mailänder Flughafensystems sind.

Artikel 3

(1) Die Flüge können am Flughafen Mailand-Malpensa unter Berücksichtigung der Betriebsmodalitäten des Flughafens, auf die in der Einführung Bezug genommen wurde, durchgeführt werden.

Artikel 4

(1) Die Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft können am Flughafen Linate Linienfluege mit Schmalrumpfflugzeugen im Punkt-zu-Punkt-Verkehr mit anderen Flughäfen in der Europäischen Union bis zu den in den folgenden Punkten festgelegten Obergrenzen durchführen, sofern jeweils die dafür festgelegte Zahl der im Mailänder Flughafensystem ankommenden und abfliegenden Fluggäste im Jahr 1999 erreicht wurde:

a) ein Hin- und Rückflug täglich je Luftfahrtunternehmen bei Nutzung von zwei Zeitnischen für den Verkehr mit Flughafensystemen oder Flughäfen mit einem Aufkommen von mehr als 350000 bis einschließlich 700000 Fluggästen;

b) zwei Hin- und Rückfluege täglich je Luftfahrtunternehmen bei Nutzung von vier Zeitnischen für den Verkehr mit Flughafensystemen oder Flughäfen mit einem Aufkommen von mehr als 700000 bis einschließlich 1400000 Fluggästen;

c) drei Hin- und Rückfluege täglich je Luftfahrtunternehmen bei Nutzung von sechs Zeitnischen für den Verkehr mit Flughafensystemen oder Flughäfen mit einem Aufkommen von mehr als 1400000 bis einschließlich 2800000 Fluggästen;

d) ohne Beschränkung für den Verkehr mit Flughafensystemen oder Flughäfen mit einem Aufkommen von mehr als 2800000 Fluggästen.

(2) Die Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft können im Verkehr mit in 'Ziel-1-Gebieten' gelegenen Flughafensystemen oder Flughäfen, bei dem im Jahr 1999 im Mailänder Flughafensystem ein Aufkommen von weniger als 350000 Fluggästen erreicht wurde, am Flughafen Linate gemäß den in Absatz 1 genannten Modalitäten einen Hin- und Rückflug täglich bei Nutzung von zwei Zeitnischen durchführen.

(3) Die allgemeine Luftfahrt kann den Flughafen Linate nutzen."

(14) Zu beachten ist, dass die Flugsicherungszentrale der Kontrollzone Mailand zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Dekrets maximal 83 Flugbewegungen pro Stunde auf den beiden Flughäfen Malpensa und Linate abwickeln konnte.

III

(15) Am 16. März 2000 ersuchten die Luftverkehrsgesellschaften Air France, Aer Lingus, British Airways, Finnair, Iberia, Lufthansa, Maersk Air, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System (SAS) und TAP Air Portugal (im Folgenden "die Luftfahrtunternehmen") gemeinsam die Kommission,

- sich gegen die Umsetzung des Dekrets vom 3. März 2000 durch die italienischen Behörden zu wenden,

- zu erklären, dass es allen europäischen Luftfahrtunternehmen gestattet sein muss, den Flughafen Linate ohne Einschränkungen zu bedienen,

- den italienischen Behörden hilfsweise aufzuerlegen, Regeln für die Verkehrsaufteilung anzuwenden, die jedem europäischen Luftfahrtunternehmen zumindest das Recht zur Bedienung des Flughafens Linate, die Möglichkeit zur Durchführung einer Zahl von Flügen, die einen wirtschaftlich rentablen Betrieb erlauben, und die Freiheit der Wahl, auf welchen Strecken sie die genehmigte Zahl von Flügen durchführen wollen, garantieren.

(16) Zur Stützung ihrer Beschwerde führten die Luftfahrtunternehmen aus, dass das Dekret vom 3. März 2000 sowohl gegen Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 als auch gegen die Entscheidung vom 15. Juli 1997 zur Genehmigung der Alitalia-Kapitalerhöhung durch die Kommission(4) verstoße.

(17) Hinsichtlich der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 führen die Luftfahrtunternehmen an, dass die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung von Seiten der italienischen Behörden nicht beachtet worden seien. Die Missachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergebe sich ihrer Auffassung nach in erster Linie daraus, dass der Flughafen Malpensa nicht in der Lage sei, den gesamten Verkehr aufzunehmen, der aufgrund des Dekrets vom 3. März 2000 dorthin verlagert wird. Zusammenfassend führen sie aus:

- Die Auswirkungen der Umweltbeschränkungen, die durch das Dekret vom 25. November 1999 und das Dekret vom 13. Dezember 1999 auferlegt wurden, auf die gegenwärtige und künftige Kapazität des Flughafens Malpensa seien nicht bekannt.

- Bereits vor Erlass des Dekrets vom 25. November 1999, mit dem Umweltbeschränkungen auferlegt wurden, habe der italienische Fluglotsenverband LICTA die tatsächliche Kapazität des Flughafens Malpensa in Anbetracht sicherheitsbedingter Einschränkungen auf 58 Flugbewegungen in der Stunde geschätzt. Im Übrigen hätten die "Ente Nazionale per l'Aviazione Civile" (ENAC) und die "Ente Nazionale di assistenza al Volo" (ENAV), zwei der italienischen Verwaltung angehörende Stellen, selbst angegeben, dass eine tatsächliche Kapazität von 70 Flugbewegungen in der Stunde nur unter bestimmten Bedingungen zu erreichen sei.

- Unabhängig von den Auswirkungen der Umweltschutzmaßnahmen ergäben sich aufgrund anderer Faktoren Zweifel, ob der Flughafen Malpensa das künftige Verkehrsaufkommen aufnehmen könne. So reiche die Zahl der Flugsteige nicht aus, um die ankommenden und abgehenden Flüge zu Spitzenzeiten abzufertigen. Außerdem sei die Zahl der Flugzeugvorfeldpositionen im Verhältnis zu der angeblichen Flughafenkapazität von 70 Flugbewegungen in der Stunde gering. Die Mehrzahl der außergemeinschaftlichen Luftverkehrsgesellschaften, die zuvor dem Terminal 2 des Flughafens zugewiesen waren, um eine Überlastung des Terminals 1 zu vermeiden, würden wieder letzterem Terminal zugeteilt, was die Engpasslage nur verschlimmern könne.

(18) Die Luftfahrtunternehmen kommen zu dem Schluss, dass die Maßnahmen, die die Freiheit der Erbringung von Luftverkehrsleistungen einschränken, wie sie das Dekret vom 3. März 2000 vorsieht, nicht erforderlich seien, um das durch das Dekret verfolgte Ziel zu erreichen, nämlich "die umfassende Entfaltung des Entwicklungspotenzials des 'Drehkreuzes Mailand-Malpensa' zu gewährleisten", da dieses Potenzial teilweise selbst unsicher und zweifelhaft sei und der Flughafen Malpensa bereits an der Grenze seiner Kapazität betrieben werde.

(19) Laut den Luftfahrtunternehmen ergibt sich die Missachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zweitens aus dem Ungleichgewicht zwischen dem verfolgten Ziel einer Förderung des Flughafens Malpensa und den im Dekret vom 3. März 2000 festgelegten Kriterien. Das Dekret beschränke die Zahl der von jeder Luftverkehrsgesellschaft auf einer bestimmten Strecke durchgeführten Flüge, nicht jedoch die Gesamtzahl der Flüge auf dieser Strecke. Das Gesamtverkehrsaufkommen am Flughafen Linate dürfte sich folglich aufgrund des Dekrets nicht ändern, was durch die Zunahme der Zeitnischenanträge an diesem Flughafen belegt werde. Die Luftfahrtunternehmen führen auch aus, dass die hinsichtlich der Bedienung des Flughafens Linate auferlegten Beschränkungen, insbesondere die Beschränkung auf einen einzigen Flug pro Tag je Luftverkehrsgesellschaft auf bestimmten Strecken sowie die Beschränkung auf Schmalrumpfflugzeuge, nicht im Verhältnis zum verfolgten Ziel stuenden, insoweit sie nichtitalienische Gesellschaften faktisch daran hinderten, Linate mit wirtschaftlich rentablen Flugliniendiensten zu bedienen. Dasselbe Ergebnis könne mit Regeln erzielt werden, die die Rechte der Luftfahrtunternehmen besser achten.

(20) Bezüglich des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung machen die Luftfahrtunternehmen geltend, dass die fraglichen Verkehrsaufteilungsregeln so angelegt seien, dass Alitalia die Verbindungen zwischen Linate und seinem Drehkreuz Fiumicino weiterhin ohne Beschränkungen betreiben könne.

(21) Hinsichtlich der Entscheidung der Kommission vom 15. Juli 1997 weisen die Luftfahrtunternehmen darauf hin, dass das Dekret vom 3. März 2000, mit dem Alitalia eine bevorzugte Stellung auf dem Flughafen Linate eingeräumt werde, den Bestimmungen dieser Entscheidung zuwiderlaufe, nach denen Alitalia gegenüber den anderen Luftverkehrsgesellschaften der Gemeinschaft nicht bevorzugt werden dürfe, insbesondere nicht bei der Vergabe von Verkehrsrechten, der Zuweisung von Zeitnischen, der Bodenabfertigung und dem Zugang zu Flughafeneinrichtungen.

(22) Die Kommission hat den Eingang dieses gemeinsamen Ersuchens am 29. März 2000 bestätigt.

IV

(23) Am 16. März 2000 ersuchte die Luftverkehrsgesellschaft Austrian Airlines die Kommission,

- die im Dekret vom 3. März 2000 vorgesehenen Regeln zur Verkehrsaufteilung zwischen den Mailänder Flughäfen als mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92, unvereinbar zu erklären;

- zu entscheiden, dass die italienischen Behörden diese Regeln hinsichtlich Austrian Airlines nicht anwenden dürfen und andere Regeln erlassen müssen, die mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind;

- anzuordnen, dass die italienischen Behörden diese Regeln hinsichtlich Austrian Airlines in jedem Fall solange nicht anwenden dürfen, bis die Kommission über die Berechtigung ihrer Beschwerde entschieden hat.

(24) Zur Begründung des Ersuchens macht Austrian Airlines geltend, dass die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit von Seiten der italienischen Behörden missachtet würden.

(25) Bezüglich der Diskriminierung legt das beschwerdeführende Unternehmen dar, dass die im Dekret vom 3. März 2000 vorgesehenen Verkehrsaufteilungsregeln, die auf Schwellenwerten für das jährliche Fluggastaufkommen beruhten, faktisch zwischen Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft diskriminierten. Aufgrund der Mindestschwelle von 350000 Fluggästen im Jahr wäre Austrian Airlines, die Linate seit fast 40 Jahren bedient, zusammen mit SAS das einzige Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft, das keine Verbindung mehr zwischen Linate und einem seiner Drehkreuze betreiben könne. Dies stelle eine Diskriminierung aus Gründen der Identität des Luftfahrtunternehmens dar.

(26) Bezüglich der Verhältnismäßigkeit macht Austrian Airlines geltend, dass die im Dekret vom 3. März 2000 festgelegten Schwellenwerte sachlich nicht gerechtfertigt und unverhältnismäßig seien. So könnten beispielsweise Strecken, auf denen das Jahresaufkommen 2,8 Mio. Fluggäste überschreitet, ohne Einschränkung der Frequenzen betrieben werden, während für Strecken mit weniger als 350000 Fluggästen im Jahr keine Frequenz genehmigt werde. Das Kriterium von Regionen, die Ziel-1-Gebiete sind, entbehre ebenfalls einer sachlichen Grundlage. Die Unverhältnismäßigkeit werde dadurch erhöht, dass die Beschränkungen je Luftfahrtunternehmen festgelegt seien. Daraus ergebe sich, dass die Zahl der Frequenzen auf einer Strecke potenziell um so größer ist, je mehr Luftfahrtunternehmen dort tätig sind. Außerdem sei zu bezweifeln, dass der Flughafen Malpensa angesichts der Umweltmaßnahmen, die in den Dekreten vom 25. November und 13. Dezember 1999 vorgesehen sind, über ausreichende Kapazität verfügt, um den zusätzlichen Verkehr aufzunehmen. Die vorgesehene Verringerung der in Linate vorhandenen Zeitnischen werde jedoch noch mehr Luftfahrtunternehmen dazu bringen, ihre Tätigkeit nach Malpensa zu verlegen. Tatsächlich sei am Flughafen Linate ausreichend Platz vorhanden, um eine gerechte Aufteilung des Verkehrs zwischen allen Luftverkehrsgesellschaften zu erreichen.

(27) Die Kommission hat den Eingang dieses Ersuchens am 29. März 2000 bestätigt.

V

(28) Am 11. April 2000 haben die italienischen Behörden dem Flughafen Malpensa Vorrang bei der Zuweisung von Zeitnischen eingeräumt. Für die Sommerflugplanperiode 2000 und die Winterflugplanperiode 2000/2001 beliefen sich die Kapazitäten des Flughafens Malpensa nach der Erklärung der Vereinigung Assoclearance, die als Koordinator auf den italienischen Flughäfen tätig ist, auf 70 Flugbewegungen in der Stunde. Wie die italienischen Behörden in dem Schreiben vom 5. Dezember 2000 an die Kommission angegeben haben, hat der Koordinationsausschuss des Flughafens Linate die Kapazität dieses Flughafens mit 13 Flugbewegungen in der Stunde zu den Spitzenzeiten und bis zu 20 Flugbewegungen außerhalb dieser Spitzenzeiten festgesetzt. Angesichts der Begrenzung auf höchstens 83 Flugbewegungen in der Stunde, die für den Luftverkehr in der Mailänder Zone gilt, der Hoechstkapazität von 70 Flugbewegungen in der Stunde, die von den italienischen Behörden für den Flughafen Malpensa festgelegt wurde, und dem Vorrang, der dem Flughafen Malpensa eingeräumt wird, sind am Flughafen Linate zu Spitzenzeiten nur noch 13 Zeitnischen verfügbar.

VI

(29) Mit Schreiben vom 20. April 2000 ersuchten die deutschen Behörden die Kommission, auf Grund von Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu den Verkehrsaufteilungsregeln des Dekrets vom 3. März 2000 Stellung zu nehmen.

(30) Die österreichischen, dänischen und schwedischen Behörden richteten am 26. April bzw. 9. Mai und 11. Mai 2000 ähnliche Ersuchen an die Kommission. Mit Schreiben vom 18. Mai 2000, das der Kommission am 26. Mai zugeleitet wurde, erklärten die norwegischen Behörden, dass sie die von den dänischen und schwedischen Behörden geäußerten Bedenken teilen.

(31) Am 12. Juli 2000 ersuchten die belgischen Behörden die Kommission, sich so bald wie möglich zu den von den Luftverkehrsgesellschaften vorgebrachten Beschwerden zu äußern.

VII

(32) Im Rahmen der Prüfung dieser Sache nach dem Verfahren von Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 und um das Recht auf Gehör zu gewährleisten, übermittelte die Kommission den italienischen Behörden am 21. März 2000 die von den Luftverkehrsgesellschaften am 16. März 2000 eingereichten Beschwerden zusammen mit der Aufforderung, dazu Stellung zu nehmen. Zu demselben Zweck übermittelte die Kommission den italienischen Behörden am 14. Juni 2000 die von Deutschland, Österreich, Dänemark, Schweden und Norwegen eingereichten Ersuchen.

(33) Mit Schreiben vom 5. April 2000 übermittelten die italienischen Behörden der Kommission ihre Bemerkungen zu den am 16. März 2000 von den Luftfahrtunternehmen eingereichten Beschwerden. Diese Bemerkungen umfassten folgende Punkte:

- Im Rahmen ihrer Befugnisse nach Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 könne die Kommission keinen Verstoß gegen die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ahnden, der in Absatz 1 dieses Artikels nicht erwähnt werde.

- Die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Argumente, mit denen die Kapazität des Flughafens Malpensa in Zweifel gestellt werde, seien unbegründet. Tatsache sei:

- Das für die Nutzung des Flughafens Malpensa erarbeitete Modell sei hinreichend flexibel, um eine Flughafenkapazität zu ermöglichen, die für den vom Dekret vom 3. März 2000 vorgesehenen Verkehr ausreiche. Das Modell könne im Übrigen schrittweise verbessert werden, insbesondere im Zeitraum vom 26. März 2000 bis 20. April 2000.

- Aus dem Wortlaut des Dekrets vom 3. März 2000 selbst gehe hervor, dass das Dekret nach einer vorausgehenden positiven Prüfung der Auswirkungen der Umweltmaßnahmen auf die Flughafenkapazität erlassen worden sei. Insbesondere hinsichtlich der Lärmbelastung sei ein leistungsfähiges mathematisches Modell entwickelt worden.

- Die Umwidmung der Start- und Landebahnen und die Änderung der Abflugwege hätten keine negativen Auswirkungen auf die Kapazität des Flughafens Malpensa. Beschränkungen für den Einsatz der Schubumkehr bestuenden auf den meisten europäischen Flughäfen.

- Tatsächlich ermöglichten es die neue Ausrüstung, besonders die Radareinrichtungen, und die neuen in Malpensa anwendbaren Verfahren, die festgelegte Nutzungskapazität des Flughafens zu erreichen.

- Die Zahl der vom Nachtflugverbot betroffenen Flüge am Flughafen Malpensa sei äußerst gering, und das Nachtflugverbot wirke sich nicht auf die Flughafenkapazität aus.

- Die Kapazität eines Flughafens müsse über den gesamten Tag betrachtet werden und nicht nur in Bezug auf die stuendliche Kapazität zu Spitzenzeiten. Die Verlegung bestimmter Luftverkehrsgesellschaften aus Drittländern vom Terminal 1 zum Terminal 2 verschlimmere die Situation nicht, weil bei dieser Verlegung berücksichtigt werde, dass das Dekret vom 3. März 2000 mehr Verkehr in Linate belasse als das Dekret vom 5. Juli 1996.

Laut den italienischen Behörden folge daraus, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht missachtet worden sei, insofern die in Rede stehende Maßnahme zur Verkehrsaufteilung unbestreitbar eine unabdingbare Voraussetzung für die Entwicklung des Drehkreuzes Malpensa darstelle und sie für alle Luftfahrtunternehmen vorteilhafter sei als die zuvor im Dekret vom 5. Juli 1996 vorgesehene Maßnahme.

- In ihrer Entscheidung vom 16. Dezember 1998 bezüglich des Dekrets vom 5. Juli 1996 habe die Kommission nur deshalb eine Missachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bejaht, weil die Infrastruktur zur landseitigen Verkehrsanbindung des Flughafens nicht fertiggestellt gewesen sei. Diese Frage sei mittlerweile jedoch geregelt und die Beschränkungen des Marktzugangs, die sich aus dem Dekret vom 3. März 2000 ergäben, seien schwächer als die im Dekret vom 5. Juli 1996 vorgesehenen Maßnahmen. Außerdem habe die Kommission die auf Schwellenwerten des Verkehrsaufkommens beruhenden Aufteilungskriterien nie beanstandet. Die Verkehrsaufteilungsregeln des Dekrets vom 3. März 2000 garantierten allen europäischen Luftfahrtunternehmen einen optimalen Ausgleich zwischen dem Sachzwang zum Ausbau des Drehkreuzes Malpensa und der besten Nutzung des Flughafens Linate.

- Die in Rede stehende Maßnahme zur Verkehrsaufteilung sei in keiner Weise diskriminierend, da die Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft über einen besseren Zugang zum Flughafen Linate verfügten als nach den vorherigen Aufteilungsregeln und die Arbeiten zur besseren landseitigen Verkehrserschließung des Flughafens abgeschlossen seien und Alitalia den Flughafen Malpensa zum Schwerpunkt ihrer Auslands- und Langstreckenfluege gemacht habe.

- Die im Dekret vom 3. März 2000 vorgesehenen Verkehrsaufteilungsregeln verstießen nicht gegen die Entscheidung der Kommission vom 15. Juli 1997, da dieses Dekret nicht die Zuweisung von Zeitnischen betreffe und die Kommission nie die auf Schwellenwerten für das Fluggastaufkommen beruhenden Aufteilungskriterien beanstandet habe.

VIII

(34) Um ihr eine Entscheidungsfindung in Kenntnis aller Umstände zu ermöglichen, hat die Kommission am 13. Juni 2000 einen Sachverständigen hinzugezogen, von dessen Unabhängigkeit von allen beteiligten Parteien sie sich zuvor überzeugt hat. Der Sachverständige wurde beauftragt, zum einen die Kapazität des Flughafens Malpensa unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Umweltschutzmaßnahmen, die sich aus dem Dekret vom 13. Dezember 1999 ergeben, zu ermitteln, und zum anderen die Berechnung der zuvor festgelegten Flughafenkapazität angesichts der Aussichten für das Verkehrswachstum zu überprüfen. Der Sachverständige hat sein Gutachten am 26. Juli 2000 vorgelegt. Daraus ergibt sich Folgendes:

- Mehrere der im Dekret vom 13. Dezember 1999 vorgesehenen Maßnahmen zum Schutz der Umwelt, wie die Verringerung der Triebwerksleistung beim Start, die Beschränkungen für die Triebwerksschubumkehr, die abwechselnde Nutzung der Start- und Landebahnen, werden zurzeit praktisch nicht oder nur zum Teil beachtet.

- Die Verringerung der Triebwerksleistung beim Start hat zwar Auswirkungen auf die Sicherheit, wirkt sich aber auf die Flughafenkapazität genauso wenig aus wie das Betriebsverbot für Flugzeuge, die nicht den Vorschriften des "Kapitels 3" entsprechen.

- Ohne sich aus den Umweltschutzmaßnahmen ergebende Einschränkungen übersteigt die Kapazität des Flughafens Malpensa zu normalen Zeiten nicht den Wert von 65 Flugbewegungen in der Stunde während eines Zeitraums von drei Stunden. Ein Wert von 70 Flugbewegungen in der Stunde kann während einer Stunde an einem oder zwei Tagen während der Hochsaison im Sommer erreicht werden.

- Die theoretisch mögliche physische Hoechstkapazität des Flughafens Linate beläuft sich auf 32 Flugbewegungen in der Stunde und 8 Mio. Fluggäste im Jahr unter Berücksichtigung des im Terminalgebäude vorhandenen Platzes. Die Kapazität ist zurzeit auf 13 Flugbewegungen in der Stunde beschränkt, zum Teil aufgrund der Beschränkungen, die für die Flugsicherungszentrale der Kontrollzone Mailand gelten, zum Teil aufgrund der begrenzten Kapazität des Terminalgebäudes.

- Angesichts der jetzigen Wahlmöglichkeiten und Kosten für die Nutzung der Infrastruktur zur landseitigen Verkehrsanbindung des Flughafens Malpensa kann die Entfernung des Flughafens vom Mailänder Stadtzentrum nicht mehr als Handicap oder Grund für eine Bevorzugung des Flughafens Linate durch die Nutzer angesehen werden.

- Die Kapazität der Flugsicherungszentrale der Kontrollzone Mailand dürfte in den kommenden zwölf Monaten von 83 auf 90 bis 95 Flugbewegungen pro Stunde ansteigen.

(35) Um das Recht auf Gehör zu gewährleisten(5), wurde das Gutachten des Sachverständigen am 27. Juli 2000 Italien zugeleitet. Die Mitgliedstaaten, die die Kommission um Eingreifen ersucht hatten, und die beschwerdeführenden Luftfahrtunternehmen haben ebenfalls eine Kopie des Gutachtens erhalten.

(36) Mit Schreiben vom 4. August 2000 übermittelten die italienischen Behörden der Kommission ihre Bemerkungen zum Sachverständigengutachten. Diese Bemerkungen können wie folgt zusammengefasst werden:

- Trotz der in Malpensa durchgeführten Lärmbekämpfungsmaßnahmen blieben die Verspätungen an diesem Flughafen mit denen der anderen Flughäfen in der Gemeinschaft vergleichbar.

- Der gegenwärtige Verkehr in Malpensa sei mit dem Minimallärm-Szenario vereinbar, das dem italienischen Ministerrat am 25. Februar 2000 vorgelegt wurde. Das Flughafennutzungsmodell werde ständig weiterentwickelt, um einen optimalen Ausgleich zwischen einer maximalen Flughafenkapazität und der Einhaltung der Lärmschutzmaßnahmen zu erzielen. Auch auf anderen Großflughäfen würden wie in Malpensa die Start- und Landebahnen im Wechsel genutzt. Weder das Nachtflugverbot noch die Beschränkungen der Triebwerksleistung beim Start wirkten sich auf die Flughafenkapazität aus.

- In den nächsten vier Jahren seien in Malpensa Arbeiten vorgesehen, die eine bessere Nutzung der Flughafeninfrastruktur ermöglichen sollen, insbesondere am Terminal und bei der luftseitigen Infrastruktur.

(37) Mit Schreiben vom 31. August 2000 übermittelten die Luftfahrtunternehmen Air France, Aer Lingus, British Airways, Finnair, Iberia, Lufthansa, Maersk Air, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System (SAS) und TAP Air Portugal der Kommission ihre Bemerkungen zum Sachverständigengutachten. Am 14. September 2000 übermittelte das Unternehmen Austrian Airlines der Kommission ebenfalls seine Bemerkungen zum Sachverständigengutachten.

IX

(38) Nach Prüfung der vorgenannten Sachverhalte und Gesprächen zwischen der Kommission und den italienischen Behörden haben letztere der Kommission mit Schreiben vom 4. Dezember 2000 ihre Absicht mitgeteilt, die ENAC angesichts der erhöhten Verarbeitungskapazität der Flugsicherungszentrale der Kontrollzone Mailand anzuweisen, die am Flughafen Linate angebotene Kapazität auf 18 Flugbewegungen in der Stunde anzuheben. Die aufgrund dessen zusätzlich zu verteilenden Frequenzen könnten auch Gegenstand von Code-Share-Vereinbarungen sein. In demselben Schreiben gaben die italienischen Behörden auch an, dass sie in den nächsten Tagen ein neues Dekret über die Aufteilung des Verkehrs auf die Flughäfen des Mailänder Flughafensystems erlassen würden. Durch dieses neue Dekret würde das Dekret vom 3. März 2000 wie folgt geändert:

- alle europäischen Hauptstädte könnten künftig vom Flughafen Linate aus mit mindestens einer Hin- und Rückflug-Frequenz am Tag bedient werden;

- die Flughäfen in der Gemeinschaft, deren Verkehrsaufkommen im Jahr 1999 die Zahl von 40 Mio. Fluggästen überstieg, könnten mit mindestens zwei Hin- und Rückflug-Frequenzen am Tag vom Flughafen Linate aus bedient werden;

- Italien werde vor Ende 2001 eine Überprüfung der Verkehrsaufteilungsregeln für das Mailänder Flughafensystem durchführen.

RECHTLICHE WÜRDIGUNG

X

(39) Bezüglich der Aufteilung des Verkehrs auf Flughäfen innerhalb eines Flughafensystems stehen der Kommission die Befugnisse von Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu, der wie folgt lautet:"Die Kommission prüft auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von sich aus die Anwendung der Absätze 1 und 2 und entscheidet innerhalb eines Monats ab Antragseingang nach Anhörung des in Artikel 11 genannten Ausschusses darüber, ob der Mitgliedstaat die Maßnahme weiterhin anwenden darf..."

(40) Im Sinne dieser Bestimmungen sind die an die Kommission gerichteten Schreiben der deutschen, österreichischen, belgischen, dänischen und schwedischen Behörden vom 20. April, 26. April, 9. Mai, 11. Mai bzw. 12. Juli 2000 als Anträge von Mitgliedstaaten anzusehen. Folglich ist die Kommission gehalten, sich dieser Anträge anzunehmen und zu entscheiden, ob Italien die weitere Anwendung des Dekrets vom 3. März 2000 über die Aufteilung des Verkehrs auf die Flughäfen des Mailänder Flughafensystems erlaubt werden kann.

(41) Im Übrigen erachtet es die Kommission unabhängig von den Anträgen dieser fünf Mitgliedstaaten für erforderlich, zu demselben Zweck die ihr von den genannten Bestimmungen eingeräumten Befugnisse auszuüben. Da die Kommission von Amts wegen nach Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 tätig wird, ist ihre Überprüfung in keiner Weise auf die Prüfung der Ersuchen der Luftfahrtunternehmen beschränkt.

(42) Da die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 mit Wirkung vom 1. Juli 1994(6) durch den Beschluss Nr. 7/94 des Gemeinsamen EWR-Ausschusses(7) in den Anwendungsbereich des EWR-Abkommens einbezogen wurde, muss die Entscheidung der Kommission für die Gesamtheit der Mitgliedsländer des Europäischen Wirtschaftsraums gelten. Norwegen ist im Übrigen bei der Kommission vorstellig geworden.

XI

(43) Aus dem Grundsatz der freien Ausübung von Verkehrsrechten im Luftverkehr innerhalb der Gemeinschaft nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 leitet sich im Allgemeinen das Recht der Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft ab, zwischen den verschiedenen Flughäfen desselben Flughafensystems zu wählen. Die Mitgliedstaaten können die genannte Freiheit jedoch aufgrund von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 einschränken, der wie folgt lautet:"Diese Verordnung berührt nicht das Recht eines Mitgliedstaats, ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder der Identität des Luftfahrtunternehmens die Aufteilung des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems zu regeln."

(44) Wie die Kommission bereits in den Entscheidungen 98/710/EG, 95/259/EG und 94/290/EG(8) festgestellt hat, müssen Einschränkungen, die gemäß dieser Bestimmung getroffen werden, mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung und den allgemeinen Grundsätzen für die Dienstleistungsfreiheit vereinbar sein.

(45) In diesem Zusammenhang hatte die Kommission bereits Gelegenheit, die Reichweite von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu verdeutlichen. In ihrer Entscheidung 95/259/EG führte sie dazu aus:"Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 ermächtigt die Mitgliedstaaten, den Verkehr zwischen den Flughäfen innerhalb eines Flughafensystems zu verteilen, und anerkennt im Prinzip die Rechtmäßigkeit einer aktiven Flughafen-Planungspolitik, soweit diese die allgemeinen Prinzipien des Gemeinschaftsrechts respektiert. Eine solche Planungspolitik kann eine große Anzahl verschiedener Faktoren berücksichtigen, die in den Augen der zuständigen Behörden prioritär sind. Es erscheint klar, dass die Maßnahmen, die im Rahmen einer Flughafen-Planungspolitik angenommen werden, sich von einem Flughafensystem zum anderen hinsichtlich der festgelegten Prioritäten und der Besonderheiten des betreffenden Flughafensystems unterscheiden können. Um wirksam zu sein, ziehen diese Maßnahmen mehr oder weniger starke Beschränkungen des Zugangs zur Gesamtheit oder Teilen der zu dem Flughafensystem gehörenden Flughäfen mit sich. Es stände im Widerspruch zu diesen Erwägungen, den Anwendungsbereich des Artikels 8 Absatz 1 derart zu begrenzen, dass für einen Mitgliedstaat a priori die Möglichkeit ausgeschlossen wäre, eine bestimmte Flughafenpolitik für ein gewisses Flughafensystem durchzuführen. Ein Mitgliedstaat kann sich daher legitimerweise dafür entscheiden, die Entwicklung eines einzelnen, zu einem Flughafensystem gehörenden Flughafens zu Lasten der anderen Flughäfen dieses Systems zu begünstigen. In einem solchen Fall kann die Errichtung von Zugangsbeschränkungen allein zu diesen anderen Flughäfen ein vernünftiges Mittel zum Erreichen des angestrebten Zieles darstellen."

(46) Der in Artikel 8 Absatz 1 ausdrücklich angesprochene Grundsatz der Nichtdiskriminierung verbietet nicht nur jede Art der Diskriminierung aus Gründen der Nationalität ("Staatsangehörigkeit") des Luftfahrtunternehmens entsprechend dem Grundsatz von Artikel 6 EG-Vertrag, sondern auch jede Art von Diskriminierung aus Gründen der Identität des Luftfahrtunternehmens. Bei Verabschiedung der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 war der Rat der Auffassung, dass das Nichtvorliegen einer Diskriminierung aus Gründen der Nationalität des Luftfahrtunternehmens angesichts der Struktur des Luftverkehrs in der Gemeinschaft nicht ausreicht, um ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Luftverkehrsbinnenmarkts und die Einhaltung des Grundsatzes des freien Marktzugangs gemäß Artikel 3 Absatz 1 der genannten Verordnung zu gewährleisten. Daher hat der Rat den Grundsatz um die Nichtdiskriminierung aus Gründen der Identität des Luftfahrtunternehmens erweitert, worauf das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften in seinem Urteil vom 19. Juni 1997 (Air Inter SA/Kommission)(9) ausdrücklich Bezug nahm.

XII

(47) Folglich hat die Kommission im Rahmen der Prüfung, ob die im Dekret vom 3. März 2000 vorgesehenen Regeln für die Verkehrsaufteilung mit Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar sind, in erster Linie zu beurteilen, ob diese Regeln mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu vereinbaren sind.

(48) Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die in Artikel 4 des Dekrets vom 3. März 2000 festgelegten, auf dem Verkehrsaufkommen basierenden Kriterien objektive Kriterien sind, die nicht nach der Nationalität oder Identität von Luftfahrtunternehmen unterscheiden, da sie für alle Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft in gleicher Weise gelten und die betreffenden innergemeinschaftlichen Strecken allen Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 ohne Einschränkungen offen stehen. Dasselbe gilt für die Verpflichtung, für die Bedienung des Flughafens Linate ausschließlich Schmalrumpfflugzeuge einzusetzen, und für die in Artikel 4 Absatz 2 gemachte Ausnahme zugunsten der Ziel-1-Gebiete.

(49) Wie die Kommission jedoch bereits in ihren Entscheidungen 95/259/EG(10) und 98/710/EG(11) ausgeführt hat, steht der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gemäß Artikel 8 Absatz 1 allen Maßnahmen entgegen, die auch ohne ausdrücklichen Bezug auf die Nationalität oder Identität des Luftfahrtunternehmens diskriminierende Effekte, wenn auch indirekt, hervorrufen.

(50) Um zu ermitteln, ob sich die durch das Dekret vom 3. März 2000 festgelegten Kriterien in der Praxis diskriminierend auswirken, sind die durch ihre Anwendung seit dem 20. April 2000 bewirkten Effekte zu prüfen.

(51) In ihrer Entscheidung 98/710/EG(12) hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die durch das Dekret vom 5. Juli 1996 festgelegten Kriterien Alitalia einen Wettbewerbsvorteil verschafften, die aufgrund der unterschiedlichen Bedingungen für den Zugang zu den Flughäfen Linate und Malpensa als einziges Luftfahrtunternehmen ihr Drehkreuz ab dem Flughafen Linate bedienen konnte. Die Kommission hat die betreffende Maßnahme als diskriminierend angesehen, solange die Infrastruktur zur Verkehrsanbindung des Flughafens Malpensa nicht ausreicht, um bei den Flugreisenden eine größere Akzeptanz von Malpensa zu erreichen.

(52) Die Kommission ist nunmehr der Auffassung, dass aufgrund der im Laufe der letzten Jahre durchgeführten Straßen- und Schienenwegebauarbeiten die Erreichbarkeit des Flughafens Malpensa kein Handicap für die Nutzer mehr darstellt, die sich zu diesem Flughafen begeben wollen. Der von der Kommission beauftragte Sachverständige hat im Übrigen darauf hingewiesen, wie schlecht der Flughafen Linate mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu erreichen ist, und hat die Auffassung vertreten, dass die Entfernung des Flughafens Malpensa vom Mailänder Stadtzentrum nicht mehr als Grund einer Bevorzugung des Flughafens Linate durch die Nutzer anzusehen ist. Der Kommission liegen bei Berücksichtigung der in ihrer Entscheidung 98/710/EG hinsichtlich der Lage der beiden Flughäfen vorgenommenen Bewertung keine neuen Fakten vor, aus denen sich schließen lässt, dass die Bedienung des Flughafens Linate einen Vorteil gegenüber der Bedienung des Flughafens Malpensa böte.

(53) Die Kommission ist folglich der Auffassung, dass die Anwendung der im Dekret vom 3. März 2000 festgelegten Kriterien in der Praxis keine diskriminierende Wirkung haben dürfte und diese Kriterien mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Nationalität oder Identität des Luftfahrtunternehmens gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar sind.

(54) Die Prüfung ist jedoch auf die Frage der Verhältnismäßigkeit der von den italienischen Behörden am 3. März 2000 getroffenen Maßnahme auszudehnen. In dieser Hinsicht ist nach der ständigen Rechtsprechung ausschlaggebend, ob die fraglichen Bestimmungen geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Ziels zu gewährleisten, und sie nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgehen. Das gleiche Ergebnis darf mit anderen Worten nicht durch weniger einschneidende Regelungen erreichbar sein.

(55) Als Erstes ist daher an die mit den betreffenden Regeln angestrebten Ziele zu erinnern. Bei der Verabschiedung des Dekrets vom 3. März 2000 haben die italienischen Behörden bestätigt, dass "Malpensa als Drehkreuz strategische Bedeutung zukommt", und die Absicht bekundet, "die umfassende Entfaltung des Entwicklungspotenzials des Drehkreuzes Mailand-Malpensa zu gewährleisten und den Flughafen Mailand-Linate als Infrastruktur für Punkt-zu-Punkt-Verbindungen zu benennen". Sie haben es dazu für erforderlich erachtet, die sich aus dem Dekret vom 5. Juli 1996 ergebenden Regeln zu ändern, die als einziges Ziel die Sicherstellung der Lebensfähigkeit des Drehkreuzes Malpensa im Rahmen des Vorhabens Malpensa 2000 verfolgten.

(56) Wie oben ausgeführt wurde, hat die Kommission in ihrer Entscheidung 95/259/EG anerkannt, dass in Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates die Zulässigkeit einer aktiven Flughafenplanungspolitik bestätigt wird. Eine solche Planungspolitik kann eine große Anzahl verschiedener Faktoren berücksichtigen, die in den Augen der zuständigen Behörden prioritär sind. Die Umwandlung des Flughafens Malpensa in ein effizientes und funktionierendes Drehkreuz(13) sowie die Förderung des Flughafens Linate als bevorzugte Infrastruktur für Punkt-zu-Punkt-Verbindungen stellen zweifellos Ziele dar, die die Verkehrsaufteilungsregeln rechtfertigen können. Die Verhältnismäßigkeit ist im Folgenden hinsichtlich der beiden angestrebten Ziele zu prüfen.

(57) Vorauszuschicken ist, dass Regeln zur Festlegung von Zugangsschwellen auf der Grundlage des Verkehrsaufkommens sich als notwendig erweisen können, um das Verkehrsaufkommen in Linate zu senken und auf diese Weise die angestrebte Förderung von Malpensa als wirtschaftlich lebensfähiges Drehkreuz zu erreichen und gleichzeitig Linate zu einem Flughafen für die Bedienung von Strecken im Punkt-zu-Punkt-Verkehr zu machen. Wie bereits ausgeführt wurde, hat die Kommission in ihrer Entscheidung 95/259/EG bereits die Vereinbarkeit eines solchen Vorgehens mit der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 anerkannt.

(58) Was erstens die Umwandlung des Flughafens Malpensa in ein effizientes und funktionierendes Drehkreuz angeht, ist zu prüfen, ob die Maßnahmen, die sich aus dem Dekret vom 3. März 2000 ergeben, für die Erreichung dieses Ziels erforderlich sind, da damit für den Flughafen Linate Beschränkungen bei den verfügbaren Zeitnischen auferlegt werden. Für die Sommerflugplanperiode 2000 und die Winterflugplanperiode 2000/2001 wurden als Hoechstkapazität von Linate 20 Flugbewegungen in der Stunde, zu Spitzenzeiten sogar nur 13, festgesetzt. Die Zahl der je Stunde genutzten Zeitnischen am Flughafen Malpensa beläuft sich zur Zeit auf durchschnittlich rund 60 und kann zu Spitzenzeiten bis zu 70 erreichen. Das Verhältnis zwischen der Zahl der in Linate und in Malpensa genutzten Zeitnischen in Verbindung mit der Bevorzugung von Malpensa bei Zeitnischen zu Spitzenzeiten könnte auf den ersten Blick ausreichen, um die Entwicklung des Flughafens Malpensa zu fördern. Außerdem wurde zwar im Gutachten des von der Kommission beauftragten unabhängigen Sachverständigen ausgeführt, dass die Begrenzung der Zahl der Frequenzen in Linate, die im Dekret vom 3. März 2000 vorgesehen war, zu einer Sättigung des Flughafens Malpensa führen könnte, doch haben die italienischen Behörden in ihrem Schreiben vom 4. Dezember 2000 bestätigt, dass die Kapazität von Malpensa sich in der gegenwärtigen Phase der Entwicklung dieses Drehkreuzes auf 70 Flugbewegungen in der Stunde belaufen werde.

(59) Aufgrund der Änderungen, auf die die italienischen Behörden in ihrem Schreiben an die Kommission vom 4. Dezember 2000 Bezug nehmen, ergibt sich jedoch eine andere Bewertung der geplanten neuen Regeln. Künftig werden 18 Zeitnischen in der Stunde in Linate garantiert, auch zu den Spitzenzeiten. Dies macht auch die Aufstellung von Kriterien für die Verkehrsaufteilung erforderlich, weil die dann mögliche Ausweitung des Verkehrs in Linate die Entwicklung des Drehkreuzes Malpensa gefährden könnte, falls diese Ausweitung nicht durch Beschränkungen anderer Art eingegrenzt wird.

(60) Daraus folgt, dass die Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit, die durch die fragliche Maßnahme für den Flughafen Linate auferlegt werden, dem Ziel entsprechen, die umfassende Entfaltung des Entwicklungspotenzials des Drehkreuzes Malpensa zu gewährleisten, nachdem sie in der von den italienischen Behörden in ihrem Schreiben vom 4. Dezember 2000 angegebenen Weise geändert wurden.

(61) Unabhängig von dieser Feststellung sind die italienischen Behörden nicht daran gehindert, sich dafür auszusprechen, dass der Flughafen Linate hauptsächlich bestimmten Verkehrskategorien - insbesondere dem Punkt-zu-Punkt-Verkehr - vorbehalten sein soll, und entsprechende Verkehrsaufteilungsregeln vorzusehen.

(62) Was zweitens die Förderung des Flughafens Linate als bevorzugte Infrastruktur für Punkt-zu-Punkt-Verbindungen angeht, erkennt die Kommission an, dass Kriterien zur Begrenzung der Frequenzen je Strecke auf der Grundlage des Verkehrsaufkommens, wie sie im Dekret vom 3. März 2000 vorgesehen sind, zur Erreichung dieses Ziels notwendig sein können.

(63) Nach einer ersten Prüfung ist die Kommission zu der Auffassung gelangt, dass die in Rede stehenden Kriterien in ihrer praktischen Anwendung nicht gänzlich geeignet sind, die Erreichung des Ziels zu gewährleisten. Wie die Luftfahrtunternehmen betonen, ist wegen der Mindestschwelle von 350000 Fluggästen, die in Artikel 4 des Dekrets vom 3. März 2000 vorgesehen ist, die Bedienung von Flughäfen in der Gemeinschaft wie Wien oder Kopenhagen im Verkehr mit Linate nicht möglich. Auch ein so wichtiger Flughafen wie Frankfurt ist je Luftfahrtunternehmen nur mit einer einzigen Frequenz am Tag mit Linate verbunden, während keinerlei Begrenzung der Zahl der Frequenzen auf Strecken vorgesehen ist, die ein Aufkommen von mehr als 2,8 Mio. Fluggästen aufweisen.

(64) Die Änderungen, auf die die italienischen Behörden in ihrem Schreiben vom 4. Dezember 2000 Bezug nehmen, räumen die vorgenannten Hindernisse jedoch aus dem Weg und erweisen sich als dem Ziel angemessen, Linate zu einem Flughafen für den Punkt-zu-Punkt-Verkehr zu machen, da die erhöhte Zahl verfügbarer Zeitnischen die Bedienung anderer Ziele als Rom begünstigt. Außerdem ermöglichen die vorgenommenen Änderungen die Bedienung von Wien und Kopenhagen ab Linate, und zumindest zwei Verbindungen nach Flughäfen in der Gemeinschaft, deren Verkehrsaufkommen im Jahr 1999 die Zahl von 40 Mio. Fluggästen überstieg. Die Änderungen führen somit dazu, dass die in Rede stehende Maßnahme wesentlich stärker dem Ziel dient, Linate zu einem Flughafen im Punkt-zu-Punkt-Verkehr mit Hauptzielorten zu machen. Aufgrund der Tatsache, dass die Gesamtheit der Verkehrsaufteilungsregeln vor Ende des Jahres 2001 erneut überprüft wird, kann außerdem der Entwicklung der Situation sowohl in Linate wie auch in Malpensa Rechnung getragen werden, insbesondere der Ausweitung der Verarbeitungskapazität der Flugsicherungszentrale der Kontrollzone Mailand. Aufgrund dessen ist die Maßnahme insgesamt dieser Entwicklung angemessen.

(65) Folglich ist die Kommission der Auffassung, dass die Regeln für die Verkehrsaufteilung im Mailänder Flughafensystem in der geänderten Fassung, wie sie von den italienischen Behörden in ihrem Schreiben vom 4. Dezember 2000 angekündigt wurde, als den angestrebten Zielen angemessen angesehen werden können. Sie nimmt die Zusage Italiens zur Kenntnis, die Situation vor Ende des Jahres 2001 erneut zu überprüfen.

XIII

Schlussfolgerung

(66) Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die durch das Dekret vom 3. März 2000 festgelegten Verkehrsaufteilungsregeln, sofern sie wie im Schreiben der italienischen Behörden vom 4. Dezember 2000 geändert werden, mit Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar sind. Es ist daher angezeigt, gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu entscheiden, dass Italien die derart geänderten Regeln anwenden darf -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Italien darf die Regeln für die Aufteilung des Verkehrs im Mailänder Flughafensystem, die im Dekret des italienischen Verkehrsministers vom 3. März 2000 vorgesehen sind, anwenden, sofern diese Regeln innerhalb von fünfzehn Tagen nach Bekanntgabe dieser Entscheidung geändert werden wie im Schreiben der italienischen Behörden an die Kommission vom 4. Dezember 2000 angegeben.

Artikel 2

Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.

Brüssel, den 21. Dezember 2000

Für die Kommission

Loyola De Palacio

Vizepräsident

(1) ABl. L 240 vom 24.8.1992, S. 8.

(2) ABl. L 228 vom 9.9.1996, S. 1.

(3) ABl. L 337 vom 12.12.1998, S. 42.

(4) ABl. L 322 vom 25.11.1997, S. 44.

(5) Rechtssache T-260/94, Air Inter/Kommission, Slg. 1997, II-997, Randnr. 63.

(6) ABl. C 208 vom 28.7.1994, S. 7.

(7) ABl. L 160 vom 28.6.1994, S. 1.

(8) ABl. L 337 vom 12.12.1998, S. 42 (51-52), ABl. L 162 vom 13.7.1995, S. 25 (30-31) bzw. ABl. L 127 vom 19.5.1994, S. 22 (28-31).

(9) Rechtssache T-260/94 (siehe Fußnote 5), Randnr. 112.

(10) ABl. L 162 vom 13.7.1995, S. 25.

(11) ABl. L 337 vom 12.12.1998, S. 52 (Randnr. 30).

(12) ABl. L 337 vom 12.12.1998, S. 55 (Randnr. 45).

(13) Siehe dazu die Entscheidung 98/710/EG, (ABl. L 337 vom 12.12.1998, S. 57).