(1)

Am 27. April 2015 hatte die Bombardier Transportation Portugal S.A. (im Folgenden „Bombardier“ oder „Beschwerdeführer“) eine Beschwerde über staatliche Beihilfen gegen Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, S.A. (im Folgenden „EMEF“) eingereicht, in der vorgebracht wurde, dass EMEF über seine Muttergesellschaft CP (Comboios de Portugal, E.P.E, im Folgenden „CP“), dem staatlichen portugiesischen Schienenpersonenverkehrsbetreiber, rechtswidrige staatliche Beihilfen erhalten habe.

(2)

Die Beschwerde wurde den portugiesischen Behörden am 3. Juni 2015 zusammen mit einem Auskunftsersuchen zur Stellungnahme übermittelt. Portugal antwortete am 17. Juli 2015 und am 24. Juli 2015.

(3)

Am 9. Juni 2015 fand eine Sitzung mit den portugiesischen Behörden statt.

(4)

Mit Schreiben vom 29. Oktober 2015 ersuchte die Kommission die portugiesischen Behörden um weitere Auskünfte. Die portugiesischen Behörden übermittelten ihre Antwort am 21. Dezember 2015.

(5)

Mit Schreiben vom 2. Juni 2016 setzte die Kommission Portugal von ihrem Beschluss in Kenntnis, in Bezug auf die mutmaßliche staatliche Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) einzuleiten (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“).

(6)

Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zum Einleitungsbeschluss Stellung zu nehmen.

(7)

Nach einer Fristverlängerung übermittelten die portugiesischen Behörden ihre Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss am 3. August 2016.

(8)

Der Beschwerdeführer übermittelte seine Stellungnahme am 5. September 2016. Es gingen keine weiteren Stellungnahmen Dritter ein.

(9)

Am 2. Dezember 2016 leitete die Kommission die Stellungnahme des Beschwerdeführers zusammen mit einem Ersuchen um weitere Informationen an Portugal weiter, das Gelegenheit erhielt, Stellung zu nehmen.

(10)

Die Bemerkungen Portugals zu den Stellungnahmen des Beschwerdeführers und die Antwort auf das Auskunftsersuchen gingen mit Schreiben vom 27. Januar 2017 ein.

(11)

Am 2. Februar 2017 fand eine Fachsitzung mit den portugiesischen Behörden statt, in der die portugiesischen Behörden weitere Erläuterungen vorlegten.

(12)

Am 10. März 2017 übermittelte Portugal weitere Informationen.

(13)

Am 30. März 2017 richtete die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen an Portugal.

(14)

Die Antwort Portugals auf das Auskunftsersuchen ging am 1. Juni 2017 ein.

(15)

Auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 13. September 2017 übermittelte Portugal seine Antwort am 29. September 2017.

(16)

EMEF ist ein portugiesisches Unternehmen, das auf die Reparatur und Wartung von rollendem Eisenbahnmaterial spezialisiert ist und insbesondere die schwere Instandhaltung, Überholung und Modernisierung des rollenden Materials und der zugehörigen Ausrüstung anbietet. Ferner entwirft, produziert und überholt das Unternehmen auch Güterwaggons.

(17)

EMEF ist eine 100%ige Tochtergesellschaft von CP, dem portugiesischen Schienenpersonenverkehrsbetreiber, der vollständig im Eigentum des portugiesischen Staates steht.

(18)

EMEF wurde 1993 durch Ausgliederung aus ihrer Muttergesellschaft CP gegründet, obwohl das Unternehmen offenbar bis mindestens 2004 weiterhin als interne Abteilung von CP betrieben wurde (3).

(19)

Vor der Ausgliederung wurden die Wartungsarbeiten von CP intern durchgeführt, und CP hatte keine externen Dienstleister in Anspruch genommen. Nach der Ausgliederung war EMEF weiterhin der ausschließliche Dienstleister für die Wartungsdienste. Im Jahr 2017 stammten nach wie vor 80 % der Einnahmen (4) von EMEF aus Dienstleistungen für die Muttergesellschaft CP, obwohl dieser Anteil in den letzten Jahren zurückgegangen war (5).

(20)

Aus den von Portugal vorgelegten Nachweisen geht hervor, dass neben der Mutter-Tochter-Beziehung sowohl CP als auch EMEF aneinander gebunden waren: Ohne EMEF wäre CP nicht in der Lage gewesen, seine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung zur Erbringung von Schienenpersonenverkehrsdiensten zu erfüllen, und zum Zeitpunkt der Gewährung der in Rede stehenden Maßnahmen waren CP und dessen damalige Tochtergesellschaft CP Carga die einzigen Hauptkunden von EMEF.

(21)

Zu den weiteren Kunden von EMEF zählten Bombardier/Prometro, EMEF/Siemens ACE und RENFE.

(22)

EMEF ist der einzige Anbieter von Wartungsdiensten für Schienenfahrzeuge in Portugal, der nicht vertikal mit der Fertigung integriert ist, und steht im Wettbewerb mit vertikal integrierten multinationalen Wettbewerbern wie Bombardier, Siemens, Alstom und Comsa, die ihre Wartung in vielen Fällen auf die von ihnen hergestellten Fahrzeuge beschränken.

(23)

Der Beschwerdeführer machte geltend, dass EMEF seit 2003 mehrfach finanzielle Unterstützung von CP in Form von zusätzlich eingezahltem Kapital, von Barzahlungen zur Deckung von Verlusten sowie von Krediten und staatlichen Garantien für Bankdarlehen erhalten habe.

(24)

Möglicherweise habe CP EMEF auch durch die Inanspruchnahme ihrer Dienste zu über dem Marktniveau liegenden Preisen staatliche Beihilfen gewährt.

(25)

Gemäß Artikel 17 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates (6) gilt für die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen eine Verjährungsfrist von zehn Jahren, und jede Maßnahme, die die Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, stellt eine Unterbrechung der Frist dar. Die Kommission hat die Beschwerde am 3. Juni 2015 an Portugal weitergeleitet. Daher betreffen das förmliche Prüfverfahren und dieser Beschluss nur die Maßnahmen, die nach dem 3. Juni 2005 gewährt wurden.

(26)

Das förmliche Prüfverfahren betraf drei Maßnahmen einschließlich ihrer Teilmaßnahmen (im Folgenden zusammen als „Maßnahmen“ bezeichnet): „Maßnahme 1 — Kapitalerhöhungen zugunsten von EMEF“ von insgesamt 47,6 Mio. EUR (im Folgenden „Maßnahme 1“), „Maßnahme 2 — EMEF gewährte Kredite“ von insgesamt 19,5 Mio. EUR (im Folgenden „Maßnahme 2“) und „Maßnahme 3 — EMEF gewährte Garantien“ von insgesamt 23 Mio. EUR (im Folgenden „Maßnahme 3“).

(27)

„Maßnahme 4 — Bezug von Reparatur- und Wartungsdiensten von EMEF zu über dem Marktniveau liegenden Preisen“ (im Folgenden „Maßnahme 4“) wurde im Einleitungsbeschluss als marktkonform eingestuft. Genauer gesagt vertrat die Kommission auf der Grundlage der von Portugal vorgelegten Nachweise im Einleitungsbeschluss die Auffassung, dass die EMEF von CP gezahlten Preise marktkonform waren oder unter dem Marktpreis lagen und EMEF somit kein Vorteil verschafft wurde. Die Kommission gelangte daher zu dem Schluss, dass EMEF keine staatliche Beihilfe gewährt worden war, indem CP Reparatur- und Wartungsdienste von EMEF bezog.

(28)

CP hat EMEF Kapital in Höhe von insgesamt 47,6 Mio. EUR zugeführt, das sich wie folgt zusammensetzt:

(29)

CP gewährte EMEF Kredite in Höhe von insgesamt 19,5 Mio. EUR, bestehend aus:

(30)

CP gewährte EMEF Garantien in Höhe von insgesamt 23 Mio. EUR, bestehend aus:

(31)

Mit ihrem Einleitungsbeschluss hat die Kommission ein Prüfverfahren wegen möglicher staatlicher Beihilfen zugunsten von EMEF durch Maßnahme 1, Maßnahme 2 und Maßnahme 3 eingeleitet.

(32)

Vor dem Einleitungsbeschluss war Portugal in keiner Weise auf den Aspekt der Zurechenbarkeit der Maßnahmen eingegangen, weshalb die Kommission vorläufig davon ausging, dass die Maßnahmen dem Staat zuzurechnen waren.

(33)

Vor dem Einleitungsbeschluss hatte Portugal vorgebracht, dass die finanzielle Unterstützung durch CP in Form der Maßnahmen 1, 2 und 3 zu Marktbedingungen erfolgt sei und somit keine staatliche Beihilfe darstelle.

(34)

In Bezug auf Maßnahme 1 hatte Portugal jedoch nicht alle erforderlichen Informationen übermittelt, um seine Behauptung zu begründen, dass CP in Bezug auf die Kapitalerhöhungen wie ein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsbeteiligter gehandelt habe.

(35)

In Bezug auf Maßnahme 2 hatte Portugal keine ausreichenden Nachweise dafür vorgelegt, dass die Kredite zu Marktbedingungen gewährt worden waren.

(36)

In Bezug auf Maßnahme 3 hatte Portugal keine ausreichenden Nachweise dafür vorgelegt, dass die Garantien zu Marktbedingungen gewährt worden waren.

(37)

Daher gelangte die Kommission vorläufig zu dem Schluss, dass Maßnahme 1, Maßnahme 2 und Maßnahme 3 lediglich als Rettungs- und/oder Umstrukturierungsbeihilfe im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien von 2004 als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könnten. Portugal hat jedoch keine Nachweise vorgelegt, die die Erfüllung der notwendigen Voraussetzungen für die Feststellung der Vereinbarkeit einer Umstrukturierungsbeihilfe für EMEF gewährleisten würden. Folglich hatte die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der Maßnahmen 1, 2 und 3 mit dem Binnenmarkt.

(38)

In seinem Schreiben vom 5. September 2016 brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Behauptung Portugals, die Maßnahmen hätten mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im Einklang gestanden, durch die Tatsache widerlegt werden müssen, dass EMEF zu keinem Zeitpunkt Dividenden an CP gezahlt habe.

(39)

Der Beschwerdeführer brachte in seinem Schreiben ebenfalls vor, dass die Bombardier-Gruppe aufgrund des Wettbewerbsnachteils, der durch die Unterstützung von EMEF durch öffentliche Mittel verursacht wurde, keine Einnahmen mehr in Portugal erzielt habe. Infolgedessen habe Bombardier seine Tätigkeit in Portugal einstellen und Mitarbeiter entlassen müssen, wodurch die Zahl der Beschäftigten von 75 im Jahr 2015 auf nur 5 im Jahr 2016 (welche nur Vertretungsfunktion hatten) reduziert worden sei.

(40)

Im Anschluss an den Einleitungsbeschluss argumentierte Portugal ausführlich, dass die Maßnahmen nicht dem Staat zuzurechnen seien. Der Standpunkt Portugals lässt sich wie folgt zusammenfassen:

(41)

Portugal legte dar, dass CP ein öffentliches Unternehmen sei, das zu 100 % direkt im Eigentum des Staates stehe und innerhalb des „staatlichen Unternehmenssektors“ unter den Rechtsrahmen „staatseigener Unternehmen“ falle.

(42)

Die portugiesischen Behörden gaben an (7), dass es innerhalb des „staatlichen Sektors“ drei Kategorien von Einrichtungen oder Teilsektoren gebe, die sich im Wesentlichen durch den Grad ihrer Integration in den Staat und ihr unterschiedliches Maß an Autonomie gegenüber der Regierung unterscheiden.

(43)

Der „staatliche Unternehmenssektor“ bestehe aus öffentlichen Unternehmen und verbundenen Unternehmen. Zu diesen öffentlichen Unternehmen gehörten Wirtschaftsunternehmen, deren mit der Anteilseignerfunktion verbundene Kontrolle durch den Staat oder ein anderes öffentliches Unternehmen ausgeübt werde.

(44)

Neben dem „staatlichen Unternehmenssektor“ gebe es in Portugal je nach Grad ihrer Integration in den Staat und ihr unterschiedliches Maß an Autonomie gegenüber der Regierung zwei weitere Kategorien staatseigener Einrichtungen: i) den „direkten staatlichen Teilsektor“, der aus in den Staat integrierten Einrichtungen bestehe, die der Kontrolle der portugiesischen Regierung unterstünden, und ii) den „indirekten staatlichen Teilsektor“ (bestehend insbesondere aus „öffentlichen Instituten“), der zwar nicht Teil des Staates sei, indirekt aber dessen Ziele verfolge und der Überwachungsbefugnis der Regierung unterliege.

(45)

Portugal brachte vor, dass das portugiesische Verwaltungsrecht drei verschiedene Möglichkeiten vorsehe, wie die Regierung ihre administrative Kontrollfunktion über den öffentlichen Sektor ausüben kann: „Managementbefugnis“, „Überwachungsbefugnis“ und „Aufsichtsbefugnis“. Die Managementbefugnis sei die stärkste Befugnis, die Aufsichtsbefugnis, die für CP gelte, sei die schwächste Befugnis, und die Überwachungsbefugnis liege dazwischen.

(46)

Die „Managementbefugnis“ (die die Befugnis zur Erteilung von Anordnungen und Anweisungen beinhaltet) gelte für Einrichtungen, die Teil der Zentralverwaltung des Staates sind und der Regierung hierarchisch unterstellt sind. Die „Überwachungsbefugnis“ (Lenkungsbefugnis, die die Befugnis zur Herausgabe von Richtlinien und Empfehlungen beinhaltet) werde gegenüber Einrichtungen ausgeübt, die Teil der sogenannten „indirekten Verwaltung“ sind, wie öffentliche Institute. Die „Aufsichtsbefugnis“ (die Aufgaben der administrativen Aufsicht umfasst) werde gegenüber Einrichtungen ausgeübt, die Teil des sogenannten „autonomen öffentlichen Sektors“ sind, zu dem auch der „staatliche Unternehmenssektor“ gehöre.

(47)

In Bezug auf den staatlichen Unternehmenssektor legte Portugal dar, dass die Aufsichtsbefugnis des Staates gesetzlich festgelegt sei und dass sie im Wesentlichen die Herausgabe von Leitlinien für die Unternehmensführung, die Durchführung der Finanzkontrolle (durch den Rechnungshof und die Generalinspektion für Finanzen) und die Festlegung der Berichtspflichten der Unternehmen für bestimmte Nachweise beinhalte. Zusätzlich zu diesen gesetzlich vorgesehenen Befugnissen übe der Staat entsprechend dem Anteil seiner Stimmrechte und im Einklang mit dem einschlägigen Handelsrecht die seiner Anteilseignerfunktion innewohnenden üblichen Rechte in den betreffenden Unternehmen aus. Gemäß Artikel 25 des Gesetzesdekrets Nr. 133/2013 vom 3. Oktober 2013 (8) (im Folgenden „Dekret 133/2013“) würden öffentliche Unternehmen Verwaltungsautonomie in ihren Beziehungen zum Staat und Unabhängigkeit bei der Umsetzung ihrer Unternehmensstrategie genießen.

(48)

EMEF ist eine 100%ige Tochtergesellschaft von CP, und somit hat der Staat Portugal zufolge nur eine indirekte Kontrolle über EMEF. Es gebe keine Rechtsvorschriften im Hinblick auf die staatliche Beaufsichtigung von Tochtergesellschaften staatseigener Unternehmen wie EMEF. Die Rechtsvorschriften würden nur für die Muttergesellschaft CP gelten.

(49)

Nach Angaben der portugiesischen Behörden handelt es sich bei CP um ein dem Privatrecht unterliegendes öffentliches Unternehmen, das seine Tätigkeiten unabhängig vom Staat ausübt und verwaltet, insbesondere in Bezug auf seine Beziehungen zu Unternehmen, an denen CP beteiligt ist, wie z. B. EMEF.

(50)

Portugal wies darauf hin, dass es sich bei CP gemäß Artikel 1 Absatz 1 seiner Satzung (9) um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts handele, die in Bezug auf ihre Verwaltung, Finanzen und Vermögenswerte autonom sei und über die Rechts- und Geschäftsfähigkeit verfüge, alle Rechte und Pflichten zu erfüllen, die zur Erreichung des Unternehmensziels (10) erforderlich oder angemessen sind. Obwohl CP Teil des staatlichen Unternehmenssektors sei, unterliege das Unternehmen ausdrücklich dem Privatrecht (Zivil-, Steuer-, Handels- und Gesellschaftsrecht).

(51)

Die wirtschaftliche und finanzielle Aufsicht über CP durch die portugiesischen Behörden in dem Zeitraum, in dem die Maßnahmen gewährt wurden, beruhe auf den Bestimmungen des Gesetzesdekrets Nr. 558/99 vom 17. Dezember 1999 (11) (im Folgenden „Dekret 558/99“), das bis Dezember 2013 in Kraft war, und des Gesetzesdekrets Nr. 133/2013. Somit habe das Dekret 558/99 während des größten Teils des Zeitraums, in dem die Maßnahmen 1, 2 und 3 gewährt wurden, die Beziehungen im staatlichen Unternehmenssektor geregelt.

(52)

In Artikel 22 der Satzung von CP ist dargelegt, welche Kontrolle die portugiesischen Behörden über CP ausüben können.

(53)

Die portugiesischen Behörden erklärten, dass sich der in Artikel 22 der Satzung von CP vorgesehene Rahmen für die wirtschaftliche und finanzielle Aufsicht unmittelbar aus dem in Artikel 29 des Dekrets 558/99 festgelegten Rechtsrahmen ergebe.

(54)

Artikel 22 der Satzung besagt Folgendes:

(55)

Die portugiesischen Behörden betonten ferner, dass die für CP geltenden Aufsichts- und Berichtsanforderungen für alle öffentlichen Unternehmen (sogenannte „E.P.E“) in Portugal gelten würden. Die Jahresberichte würden von CP an die Regierung (genauer gesagt an die zuständigen Ministerien) übermittelt. Diese Berichte würden jedoch weder förmlich noch auf andere Weise von der Regierung bzw. den zuständigen Ministerien genehmigt.

(56)

Portugal erklärte, dass gemäß Artikel 22 der Satzung von CP die Aufsicht durch die portugiesischen Behörden formell die Genehmigung der Investitionspläne von CP beinhalte. CP habe jedoch eine solche Genehmigung hinsichtlich Investitionen in EMEF zuletzt 2001 beantragt, d. h. vor dem Prüfungszeitraum, worauf CP keine Antwort erhalten habe. (13) Nach dem Jahr 2001 habe CP keine Genehmigung mehr beantragt. Daher seien die Maßnahmen 1, 2 und 3 vom Leitungsorgan von CP ohne Genehmigung durch die Regierung beschlossen worden, als CP von EMEF ersucht wurde, einzugreifen.

(57)

Bezüglich der durch die Regierung tatsächlich über CP ausgeübten Aufsicht führten die portugiesischen Behörden aus, dass in dem Zeitraum, in dem die Maßnahmen gewährt wurden, der Staat seine Aufsichtsbefugnis gegenüber CP tatsächlich nur in extrem abgeschwächter Form ausgeübt habe. Sie habe im Wesentlichen Folgendes umfasst:

(58)

Portugal erklärte, dass das Leitungsorgan von CP in dem Zeitraum, in dem die Maßnahmen gewährt wurden, durch einen Verwaltungsbeschluss („resolução“) des portugiesischen Ministerrates ernannt worden sei.

(59)

Die portugiesischen Behörden merkten an, dass die Mitglieder des Leitungsorgans von CP bei der Wahrnehmung ihrer diesbezüglichen Aufgaben Anforderungen im Hinblick auf rechtliche Unvereinbarkeiten und Hindernisse unterlägen, die im Statut von Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung vorgesehen seien. Das Statut, das seit 1976 in Kraft ist und anschließend durch zwei Rechtsakte geändert wurde, regele die Ernennung von Führungskräften in öffentlichen Unternehmen (im Folgenden „öffentliche Führungskräfte“) und die von ihnen im Rahmen ihres Dienstes wahrzunehmenden Aufgaben. Im Untersuchungszeitraum hätten für das Leitungsorgan von CP zwei unterschiedliche Statuten von Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung gegolten: das Statut von Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung von 1982, gebilligt durch das Gesetzesdekret Nr. 464/82 vom 9. Dezember (14), und das Statut von Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung von 2007, gebilligt durch das Gesetzesdekret Nr. 71/2007 vom 27. März (15). Beide Statuten würden vorsehen (16), dass die öffentlichen Führungskräfte alle Interessenkonflikte offenlegen sowie ihre Arbeit in vollständiger Unabhängigkeit und Autonomie und ausschließlich im Interesse des Unternehmens ausüben müssen unter Einhaltung der wirtschaftlichen Effizienz und der Verfolgung der Unternehmensziele. Des Weiteren werde gefordert (17), dass die öffentlichen Führungskräfte Vollzeit für das öffentliche Unternehmen arbeiten, es sei denn, der Minister für die Staatskasse und der Finanzminister sähen eine andere Aufgabenverteilung vor, was bei den Führungskräften von CP nicht der Fall gewesen sei. Dadurch werde unter anderem verhindert, dass öffentliche Führungskräfte andere Führungspositionen in der öffentlichen Verwaltung oder in unabhängigen Regulierungsstellen bekleiden.

(60)

Portugal brachte vor, dass die geschäftsführenden Mitglieder des Leitungsorgans von CP ihre Tätigkeit exklusiv ausübten, d. h., sie dürften weder politische oder staatliche Ämter noch leitende Positionen in einem privaten oder öffentlichen Unternehmen vereinen, während sie Mitglied des Leitungsorgans von CP sind, um ihre Unabhängigkeit und ihre größtmögliche Konzentration zu gewährleisten. Während ihrer Mitgliedschaft im Leitungsorgan von CP dürften sie nur i) eine Position als Mitglied des Leitungsorgans einer Tochtergesellschaft innehaben, z. B. als Direktor von EMEF (ohne Vergütung), ii) eine Position in einer Einrichtung innehaben, zu der sie gesetzlich verpflichtet sind („funções em regime de inerência“), z. B. in einem Beratungs- oder Aufsichtsgremium, oder iii) eine Lehrtätigkeit in der öffentlichen Hochschulbildung ausüben, Konferenzen abhalten, Vorträge halten oder wissenschaftliche Abhandlungen schreiben.

(61)

Daher seien alle Mitglieder des Leitungsorgans von CP, die vor ihrer Ernennung in das Leitungsorgan von CP möglicherweise eine politische, staatliche und/oder kommunale Position bekleidet haben, strengstens verpflichtet, vor dem Eintritt in das Leitungsorgan von CP das betreffende Amt niederzulegen, andernfalls würden strafrechtliche, zivilrechtliche und/oder finanzielle Sanktionen drohen.

(62)

Die portugiesischen Behörden erläuterten, dass zu den Kriterien für die Auswahl der Mitglieder des Leitungsorgans von CP umfangreiches Fachwissen im Verkehrssektor und/oder Leitungserfahrung, ein einschlägiger akademischer Hintergrund und das Fehlen privater Interessen zählten.

(63)

Die portugiesischen Behörden übermittelten der Kommission Informationen über die Qualifikation der derzeitigen und früheren Mitglieder des Leitungsorgans von CP, einschließlich ihrer Lebensläufe. Portugal legte außerdem mehrere Protokolle der Sitzungen des Leitungsorgans von CP vor.

(64)

Die portugiesischen Behörden betonten, dass die Mitglieder des Leitungsorgans von CP zwar von der Regierung ernannt würden, dies aber die Autonomie von CP nicht beeinträchtige, da es sich bei den ernannten Personen weder um ehemalige Beamte noch um Politiker handele.

(65)

Portugal erklärte, dass CP gemäß Artikel 2 Absatz 4 und Artikel 26 Absatz 1 der Satzung von CP berechtigt gewesen sei, Tochtergesellschaften zu gründen und eigenverantwortlich Entgelte für die Erbringung von Schienenpersonenverkehrsdiensten zu erheben und Zahlungen zu leisten, um das Unternehmensziel zu erreichen.

(66)

Artikel 2 Absatz 4 der Satzung besagt Folgendes: „Bei der Verwirklichung des im vorstehenden Absatz genannten Ziels [das Hauptziel von CP ist die Erbringung von Schienenpersonenverkehrsdiensten im nationalen Schienennetz] kann CP E.P.E

(67)

Artikel 26 Absatz 1 der Satzung besagt Folgendes: „Es liegt in der alleinigen Verantwortung von CP E.P.E Einnahmen aus seiner Tätigkeit zu generieren, die gemäß den genannten Artikeln der Satzung und dem Gesetz vorgesehen ist, sowie alle zur Erreichung des Unternehmensziels erforderlichen Ausgaben zu tätigen.“

(68)

Die portugiesischen Behörden betonten, dass die portugiesische Regierung weder direkt noch indirekt in die Geschäftsführung von EMEF eingegriffen habe, auch nicht über die Stellung von CP als alleiniger Anteilseigner.

(69)

Portugal brachte vor, dass die Entscheidungen von CP, in EMEF zu investieren — was auf Initiative von EMEF geschehen sei —, nicht durch Regierungsakte erfolgten, sondern vom Leitungsorgan von CP angenommen und auf der Jahreshauptversammlung von EMEF (in seiner Eigenschaft als alleiniger Anteilseigner) förmlich gebilligt worden seien. Die Stellung als Anteilseigner von EMEF werde von CP und nicht von den portugiesischen Regierungsbehörden wahrgenommen, wonach CP die gleichen Befugnisse habe wie jeder andere private beherrschende Anteilseigner, die im Recht für Privatunternehmen vorgesehen sind.

(70)

Gleichermaßen würden die Entscheidungen von CP in Bezug auf seine Tochtergesellschaften keinen direkten oder indirekten Eingriff des Staates beinhalten: Die Entscheidungen würden vom Leitungsorgan von CP ohne direkte oder indirekte Intervention der Regierung getroffen, die nicht in die Managemententscheidungen von CP eingreife.

(71)

Für CP gebe es speziell in Bezug auf EMEF und die im Zusammenhang mit EMEF ergriffenen Maßnahmen keine besonderen Berichtspflichten gegenüber der portugiesischen Regierung. Die portugiesischen Behörden merkten an, dass die konkreten Investitionen von CP in EMEF nicht in den PAO enthalten gewesen seien. Tatsächlich seien die Verweise auf EMEF in diesen Unterlagen bis 2011 indirekt gewesen und hätten sich auf die Kosten für die Wartung des rollenden Materials bezogen.

(72)

Portugal erklärte, dass die Entscheidungen von CP, in EMEF zu investieren, der portugiesischen Regierung weder mitgeteilt noch von der portugiesischen Regierung beschlossen oder genehmigt worden seien. Die Entscheidungen, in EMEF zu investieren, seien von CP im Rahmen seiner Autonomie und Unabhängigkeit in der Unternehmensführung getroffen worden, insbesondere in Bezug auf die Beziehungen zu seinen Tochtergesellschaften. Diese Entscheidungen seien von CP im Einklang mit der Eigenständigkeit des Unternehmens und durch Eigenfinanzierung getroffen worden.

(73)

Die portugiesischen Behörden erklärten, dass die von der Generalinspektion für Finanzen ausgeübte Finanzkontrolle über CP keine Entscheidungen im Zusammenhang mit den von CP in Bezug auf EMEF ergriffenen Maßnahmen beinhaltete. Die Generalinspektion für Finanzen erhalte jährlich die Jahresberichte von CP (d. h. die Berichte und Jahresabschlüsse für jedes Jahr), damit sie eine Stellungnahme abgeben und diese Unterlagen anschließend den für Finanzen und Verkehr zuständigen Ministern zur Prüfung übermitteln kann. Diese Unterlagen enthielten keine Informationen bezüglich der Erwägungen von CP, Investitionen in EMEF zu tätigen.

(74)

Die portugiesischen Behörden teilten der Kommission ferner mit, dass der Staat in dem Zeitraum, in dem Maßnahmen gewährt wurden, keine Kapitalerhöhungen vorgenommen und CP keine direkten Darlehen gewährt habe.

(75)

Sie erklärten weiterhin, dass die in EMEF investierten Finanzmittel in dem Zeitraum, in dem die Maßnahmen gewährt wurden, im Wesentlichen aus Darlehen stammten, die CP von portugiesischen Geschäftsbanken erhalten hatte.

(76)

Die portugiesischen Behörden erläuterten die Struktur der Entscheidungsgremien von EMEF, bei denen es sich um die Hauptversammlung und den Verwaltungsrat handelte. Zwischen 2005 und 2010 habe EMEF auch über einen geschäftsführenden Ausschuss verfügt, der ausschließlich aus Personen bestand, die nicht der Geschäftsführung von CP angehörten.

(77)

Die Hauptversammlung bestehe aus dem Anteilseigner von EMEF, d. h. CP. Seit März 2013 bestehe der Verwaltungsrat aus zwei Mitgliedern, die unter den fünf (18) Mitgliedern des Leitungsorgans von CP ausgewählt würden. Die Mitglieder des Verwaltungsrats würden auf der Hauptversammlung von EMEF gewählt. Im Zeitraum vor 2013 habe der Verwaltungsrat von EMEF aus drei bis fünf Mitgliedern bestanden, die nicht notwendigerweise Vertreter ihres einzigen Anteilseigners CP waren.

(78)

Die portugiesischen Behörden betonten, dass im Gegensatz zu den Mitgliedern des Leitungsorgans von CP (die von der Regierung ernannt werden) die Mitglieder des Verwaltungsrats von EMEF in der Hauptversammlung von EMEF gewählt und nicht vom Staat ernannt würden.

(79)

Nach dem Einleitungsbeschluss legte Portugal zwei Due-Diligence-Berichte von SaeR (Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco) (19) (SaeR) (20), Sitzungsprotokolle und drei Ex-post-Studien von Deloitte & Associados SROC, S.A., in denen die Maßnahmen 1, 2 und 3 separat bewertet wurden, vor.

(80)

Portugal argumentierte, dass die Kapitalzuführungen von CP vorgenommen und Entscheidungen getroffen worden seien, wie dies ein marktwirtschaftlich handelnder privater Wirtschaftsbeteiligter getan hätte. Portugal behauptete, dass CP alle seine Entscheidungen in Bezug auf EMEF auf der Grundlage einer strategischen Ex-ante-Bewertung und eingehenden Analyse der Tätigkeiten von EMEF getroffen habe, mit dem Ziel, EMEF zu unterstützen, wobei die Markterfordernisse und die künftigen Rentabilitätsaussichten von EMEF berücksichtigt worden seien.

(81)

Portugal betonte, dass bei der Bewertung der Frage, ob das Verhalten von CP mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im Einklang stehe, die folgenden besonderen Umstände berücksichtigt werden sollten:

(82)

Portugal führte an, dass, falls die Kommission die Maßnahmen auf der Grundlage der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien von 2004 untersuchen wolle, geprüft werden müsse, ob EMEF — unter Berücksichtigung seiner Eigenmittel und der Mittel, die CP zu investieren bereit wäre — ohne die Gewährung staatlicher Beihilfen seitens der Regierung in der Lage gewesen wäre, die erlittenen Verluste zu tragen und die Tragfähigkeit seines Geschäftsmodells wiederherzustellen.

(83)

Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. Die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV festgelegten Kriterien sind kumulativ. Damit eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, müssen die folgenden Bedingungen erfüllt sein:

(84)

Zunächst wäre zu prüfen, ob die von CP geleistete finanzielle Unterstützung für EMEF vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wurde. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Sache Stardust Marine (21) ist dieses Kriterium erfüllt, wenn es sich einerseits um staatliche Mittel handelt und andererseits die Gewährung dieser Mittel dem Staat, d. h. Portugal, zuzurechnen ist.

(85)

Staatliche Mittel im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV sind die Mittel eines Mitgliedstaats und seiner Behörden sowie die Mittel öffentlicher Unternehmen, die der direkten oder indirekten Kontrolle durch die Behörden unterliegen.

(86)

Entsprechend der Feststellung des Gerichtshofs folgt daraus, „dass diese Mittel unter den Begriff ‚staatliche Mittel‘ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV fallen, da die Mittel öffentlicher Unternehmen unter der Kontrolle des Staates und diesem somit zur Verfügung stehen“ (22).

(87)

CP steht vollständig in staatlichem Eigentum. Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass die finanzielle Unterstützung von CP für EMEF die Verwendung staatlicher Mittel implizierte, auch wenn sich CP in dem Zeitraum, in dem die Maßnahmen gewährt wurden, nicht durch direkte staatliche Zuschüsse, sondern durch auf dem kommerziellen Markt aufgenommene Kredite finanzierte.

(88)

In Bezug auf die Zurechenbarkeit hat der Gerichtshof in der Sache Stardust Marine Folgendes ausgeführt: „Auch wenn der Staat in der Lage ist, ein öffentliches Unternehmen zu kontrollieren und einen beherrschenden Einfluss auf dessen Tätigkeiten auszuüben, kann nicht ohne weiteres vermutet werden, dass diese Kontrolle in einem konkreten Fall tatsächlich ausgeübt wird. Ein öffentliches Unternehmen kann je nach dem Maß an Selbständigkeit, das ihm der Staat belässt, mehr oder weniger unabhängig handeln. … Die bloße Tatsache, dass ein öffentliches Unternehmen unter staatlicher Kontrolle steht, genügt daher nicht, um Maßnahmen dieses Unternehmens wie die fraglichen finanziellen Unterstützungsmaßnahmen dem Staat zuzurechnen. Es muss außerdem geprüft werden, ob davon auszugehen ist, dass die Behörden in irgendeiner Weise am Erlass dieser Maßnahmen beteiligt waren.“ (23)

(89)

Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht somit hervor, dass die Kommission von Fall zu Fall zu prüfen hat, ob das Kriterium der staatlichen Zurechenbarkeit gegeben ist. Die Zurechenbarkeit kann nicht ausschließlich aus organisationsrechtlichen Faktoren abgeleitet werden, die das öffentliche Unternehmen mit dem Staat verbinden.

(90)

Der Gerichtshof stellte fest, dass „die Zurechenbarkeit einer Beihilfemaßnahme eines öffentlichen Unternehmens an den Staat aus einem Komplex von Indizien abgeleitet werden kann, die sich aus den Umständen des konkreten Falles und aus dem Kontext ergeben, in dem diese Maßnahme ergangen ist“ (24). Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung auf Indizien hingewiesen, wie z. B. die Tatsache, dass das öffentliche Unternehmen, das die Beihilfe gewährt hat, diese Entscheidung nicht treffen konnte, ohne den Anforderungen der öffentlichen Stellen Rechnung zu tragen, die Tatsache, dass, abgesehen von organisationsrechtlichen Faktoren, die das öffentliche Unternehmen mit dem Staat verbunden haben, dieses Unternehmen die von einem interministeriellen Ausschuss erlassenen Richtlinien zu beachten hatte, die Eingliederung des öffentlichen Unternehmens in die Strukturen der öffentlichen Verwaltung, die Art seiner Tätigkeit und deren Ausübung auf dem Markt unter normalen Bedingungen des Wettbewerbs mit privaten Wirtschaftsteilnehmern, den Rechtsstatus des Unternehmens, ob es also dem öffentlichen Recht oder dem allgemeinen Gesellschaftsrecht unterliegt, die Intensität der behördlichen Aufsicht über die Unternehmensführung oder jedes andere Indiz, das im konkreten Fall auf eine Beteiligung der Behörden oder auf die Unwahrscheinlichkeit einer fehlenden Beteiligung am Erlass einer Maßnahme hinweist, wobei auch deren Umfang, ihr Inhalt oder ihre Bedingungen zu berücksichtigen sind. (25)

(91)

Da Portugal nicht vorgebracht hatte, dass die Finanzierung von EMEF durch CP nicht dem Staat zuzurechnen sei, kam die Kommission im Einleitungsbeschluss (Erwägungsgrund 29) vorläufig zu dem Schluss, dass die von CP ergriffenen Maßnahmen dem Staat zuzurechnen sind.

(92)

Auf der Grundlage der von Portugal im Anschluss an den Einleitungsbeschluss übermittelten Stellungnahmen und weiteren Klarstellungen untersuchte die Kommission die Umstände der Gewährung der Maßnahmen und die verschiedenen Indikatoren für eine mögliche Beteiligung der portugiesischen Behörden an den Bewilligungsentscheidungen.

(93)

Die Kommission wird daher prüfen, ob die Beteiligung der portugiesischen Behörden an der Entscheidung über die Gewährung der in Rede stehenden Maßnahmen auf einer Reihe von Indikatoren beruhte, die, insgesamt betrachtet, die Ausübung des tatsächlichen Einflusses oder der tatsächlichen Kontrolle durch den Staat belegen.

(94)

Obwohl CP zu 100 % direkt im Eigentum des Staates steht und somit ein öffentliches Unternehmen ist, das in Portugal unter die Regelung der „staatseigenen Unternehmen“ fällt, unterliegt CP dem Privatrecht gemäß den Artikeln 3 und 7 des Gesetzesdekrets Nr. 558/99 und ab Dezember 2013 dem Gesetzesdekret Nr. 133/2013. CP verfügt bei seinen Tätigkeiten über ein hohes Maß an Autonomie.

(95)

Was den Grad der Autonomie gegenüber der Regierung betrifft, so ist CP ein Unternehmen, über das die Regierung die „Aufsichtsbefugnis“ hat; das bedeutet, dass CP über die Freiheit und Unabhängigkeit verfügt, seine Geschäfte ohne direkte oder indirekte Beteiligung der portugiesischen Behörden zu führen.

(96)

Die portugiesischen Behörden stellten klar, dass nach portugiesischem Verwaltungsrecht die Überwachungsbefugnis darin bestehe, das Verhalten einer Einrichtung zu definieren und zu lenken, die Aufsichtsbefugnis aber lediglich die Befugnis sei, die Ordnungsmäßigkeit oder Angemessenheit der Funktionsweise einer bestimmten Einrichtung zu prüfen.

(97)

Daher verfüge CP, der Maßnahmengeber, der zu der am wenigsten in den öffentlichen Sektor integrierten Gruppe von Unternehmen zählt, über den höchsten Grad an Autonomie und gelte für CP das geringste Maß an Kontrolle durch die Regierung, da auf CP nur die Aufsichtsbefugnis Anwendung finde.

(98)

Die Kommission stellt fest, dass, wie in Erwägungsgrund 88 dargelegt, die bloße Tatsache, dass CP unter staatlicher Kontrolle steht, nicht ausreicht, um zu dem Schluss zu gelangen, dass die Maßnahmen dem Staat zuzurechnen sind.

(99)

Gemäß der Satzung von CP, die im Einklang mit den Bestimmungen der Gesetzesdekrete Nr. 558/99 und Nr. 133/2013 steht, wird die wirtschaftliche und finanzielle Aufsicht über CP vom Finanz- und vom Verkehrsministerium ausgeübt. Diese Aufsicht umfasst:

(100)

Aus den von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht jedoch hervor, dass in dem Zeitraum, in dem die in Rede stehenden Maßnahmen gewährt wurden (2006-2014) (26), die vom Staat tatsächlich ausgeübte aufsichtliche Kontrolle über CP begrenzt war. Sie bestand in erster Linie darin, die strategischen Leitlinien für den Eisenbahnverkehrssektor zu umreißen und die jährlichen Geschäfts- und Budgetpläne, die sogenannten PAO, entgegenzunehmen. Das zuständige Ministerium genehmigte die PAO von CP erst ab dem Jahr 2016. (27) Wie in Erwägungsgrund 56 dargelegt, erklärte Portugal, dass CP eine Genehmigung hinsichtlich Investitionen in EMEF zuletzt 2001 beantragt habe, d. h. vor dem Untersuchungszeitraum im vorliegenden Fall, und damals keine Antwort von den portugiesischen Behörden erhalten habe.

(101)

Die Leitungsstruktur von CP umfasst auch ein Aufsichtsorgan. Von 2006 bis 2013 war das Aufsichtsorgan die Comissão de Fiscalização, der kein in der öffentlichen Verwaltung tätiges Mitglied angehörte, mit Ausnahme des Präsidenten, der von 2005 bis 2007 als externer Berater des Rechnungshofs tätig war. Im November 2013 wurde die Comissão de Fiscalização durch den Conselho Fiscal ersetzt, dem vier vom Finanz- und Wirtschaftsministerium ernannte Mitglieder angehörten, die gleichzeitig in der öffentlichen Verwaltung (Generalinspektion für Finanzen und Generaldirektion für die Staatskasse und Finanzen) tätig waren. Auf der Grundlage der von Portugal vorgelegten Informationen handelten diese Organe in ähnlicher Weise wie ein Prüforgan eines privaten Unternehmens und griffen als solche nicht in den Entscheidungsprozess, der zum Erlass der in Rede stehenden Maßnahmen führte, ein — und konnten das auch gar nicht, da sie unabhängig sein mussten.

(102)

Portugal brachte vor, dass die von CP geplanten und den zuständigen Ministerien gemeldeten Investitionen keine konkreten Bezüge zu den Maßnahmen enthielten und CP auch keine Genehmigung oder Entscheidung in dieser Angelegenheit ersucht habe. Dies deutet darauf hin, dass die portugiesischen Behörden keine Kenntnis von den konkreten Maßnahmen hatten, die CP zugunsten von EMEF gewährt hatte.

(103)

Portugal zufolge wurden die Jahresabschlüsse und Jahresberichte, die der Generalinspektion für Finanzen und der Generaldirektion für die Staatskasse und Finanzen übermittelt wurden, bis Dezember 2013, als das Gesetzesdekret Nr. 133/2013 in Kraft trat, in der Praxis nie genehmigt. Seit Dezember 2013 müssen die Berichte und Abschlüsse gemäß dem Gesetzesdekret Nr. 133/2013 genehmigt werden. Wie Portugal erklärte, enthielten diese Jahresabschlüsse und Jahresberichte allerdings keine Informationen über die Investition von CP in EMEF.

(104)

Die Kommission stellt fest, dass die einzige nach Dezember 2013 gewährte Teilmaßnahme der Kredit über 3 Mio. EUR war, der im Januar 2014 von CP an EMEF vergeben wurde. Auf der Grundlage der von Portugal vorgelegten Informationen wurde selbst diese Teilmaßnahme, die Teil der Maßnahme 2 ist, vom Staat nicht genehmigt, da seit Inkrafttreten der neuen Bestimmungen des Gesetzesdekrets Nr. 133/2013 nur ein Monat vergangen war. Die Kommission hält dies für plausibel. Des Weiteren erlaubten die Informationen in den der Generalinspektion für Finanzen übermittelten Jahresabschlüssen und Jahresberichten auch nach Inkrafttreten des Gesetzesdekrets Nr. 133/2013 keine Ableitung der Höhe der EMEF gewährten Kredite und Garantien, nicht einmal die Höhe der in Eigenkapital umgewandelten Darlehen.

(105)

Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen ist die Kommission der Auffassung, dass der im Untersuchungszeitraum bestehende Aufsichtsrahmen und die Art und Weise seiner konkreten Anwendung CP nicht daran hinderten, seine Managementfunktion vollständig autonom auszuüben, und seine unternehmerische Unabhängigkeit nicht einschränkten. Der Grad der Einbeziehung der zuständigen Minister in die Unternehmensführung von CP lag in der Praxis weit unter dem Maß, das in den geltenden Rechtsvorschriften und in der Satzung von CP vorgesehen war. Die begrenzte Rolle des Staates im vorliegenden Fall, insbesondere in Bezug auf die in Rede stehenden Maßnahmen, führte nicht zu einer Situation, in der der Staat als am Erlass einer bestimmten Maßnahme beteiligt angesehen werden könnte.

(106)

Portugal zufolge war die Entscheidung von CP, in EMEF zu investieren, der portugiesischen Regierung weder mitgeteilt noch von der portugiesischen Regierung beschlossen oder genehmigt worden. Die Entscheidungen über die Maßnahmen wurden von CP im Rahmen seiner Autonomie und Unabhängigkeit getroffen.

(107)

Gemäß Artikel 2 Absatz 4 und Artikel 26 Absatz 1 der Satzung von CP war CP, wie in Erwägungsgrund 65 beschrieben, berechtigt, eine Tochtergesellschaft zu gründen und darüber zu entscheiden, wie die zur Erreichung des Unternehmensziels, d. h. die Erbringung von Schienenpersonenverkehrsdiensten in Portugal, erforderlichen Mittel zugewiesen werden.

(108)

Aus den vorgelegten Informationen geht hervor, dass die Investitionsmaßnahmen zugunsten von EMEF nicht in den PAO enthalten waren. Bis 2011 enthielten diese Unterlagen einen Verweis auf EMEF im Zusammenhang mit den von CP an EMEF gezahlten Wartungskosten für das rollende Material, da die Wartung vom EMEF erbracht wurde, aber keine Informationen über Finanzierungsmaßnahmen zugunsten von EMEF. Nach 2011 wies CP in den Jahresberichten darauf hin, dass Maßnahmen erforderlich seien, um „die Verluste der verbundenen Unternehmen von CP zu verringern“, und erwähnte die Aussichten von EMEF, zu einem wettbewerbsfähigen Unternehmen zu werden.

(109)

Laut den von Portugal vorgelegten Protokollen der Sitzungen des Leitungsorgans von CP gingen den auf diesen Sitzungen gefassten Beschlüssen Informationen, Ersuchen und Hinweise voraus, die von EMEF erstellt und übermittelt worden waren. Auf einen möglichen staatlichen Eingriff wurde nicht Bezug genommen. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Initiative für den Erlass der in Rede stehenden Maßnahmen von EMEF ausgegangen war.

(110)

Dieser Standpunkt wird auch dadurch gestützt, dass das finanzielle Gewicht von EMEF im Vergleich zur CP-Gruppe relativ gering war: Der Umsatz von EMEF (55 Mio. EUR im Jahr 2014) und die Gesamtvermögenswerte (45 Mio. EUR im Jahr 2014) waren im Vergleich zur CP-Gruppe (320 Mio. EUR Umsatz und ein Gesamtvermögen in Höhe von 975 Mio. EUR der konsolidierten CP-Gruppe im Jahr 2014 (28)) sehr gering.

(111)

Die Investitionsentscheidungen von CP wurden vom Leitungsorgan von CP getroffen.

(112)

Demzufolge gelangt die Kommission auf der Grundlage der von den portugiesischen Behörden vorgelegten Informationen zu dem Schluss, dass angesichts der Besonderheiten des vorliegenden Falls die Maßnahmen von den portugiesischen Behörden weder beschlossen noch genehmigt worden waren und dass nichts darauf hindeutet, dass die Regierung oder eine andere Behörde in irgendeiner Weise an der Entscheidung von CP, Maßnahmen zugunsten von EMEF zu ergreifen, beteiligt war.

(113)

In dem Zeitraum, in dem die Maßnahmen gewährt wurden, wurde das Leitungsorgan von CP gemäß der Satzung von CP durch Verwaltungsbeschlüsse („resolução“) des portugiesischen Ministerrates ernannt.

(114)

Auf der Grundlage der Informationen in den Erwägungsgründen 61 bis 67 handelte es sich bei den Mitgliedern des Leitungsorgans, trotz ihrer Ernennung durch den Staat, um Führungskräfte, denen es nicht gestattet war, während ihrer Amtszeit unterschiedliche Führungsfunktionen zu akkumulieren. Das bedeutet, dass Mitglieder der Regierung oder einer anderen Behörde nicht gleichzeitig Mitglied des Leitungsorgans von CP sein konnten, während sie öffentliche Positionen bekleideten; gleichermaßen konnten sie nicht dem Verwaltungsrat von EMEF angehören.

(115)

Seit 2011 unterliegt die Ernennung von Führungskräften von öffentlichen Unternehmen, wie die Führungskräfte von CP, und die Ernennung anderer leitender Beamte in Portugal der unverbindlichen Genehmigung ihrer Lebensläufe durch eine unabhängige Bewertungsstelle, die Kommission für die Einstellung und Auswahl von Bediensteten im öffentlichen Dienst.

(116)

Portugal hat für den Untersuchungszeitraum eine Liste aller Mitglieder des Leitungsorgans von CP sowie ihrer Lebensläufe vorgelegt. Die Kommission stellt fest, dass diesen Lebensläufen zufolge nur zwei Mitglieder des Leitungsorgans über umfangreiche frühere Erfahrungen in der portugiesischen Zentralverwaltung verfügten (entweder auf politischer Ebene oder als leitende Beamte in Ministerien). Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Mehrheit der Mitglieder des Leitungsorgans nicht aufgrund ihrer politischen oder administrativen Verdienste im Zusammenhang mit ihrer früheren Erfahrung in der portugiesischen öffentlichen Verwaltung ernannt wurde.

(117)

Die Mitglieder des Verwaltungsrats von EMEF werden auf der Hauptversammlung von EMEF gewählt und werden mit den Verwaltungsbefugnissen des Unternehmens betraut.

(118)

Aus den vorgelegten Informationen geht hervor, dass weder Regierungsmitglieder noch Vertreter einer Behörde in die Entscheidungsgremien von CP oder EMEF berufen worden waren. Die Auswahl und Ernennung der Mitglieder des Leitungsorgans von CP wirkte sich nicht auf die Fähigkeit von CP aus, seine finanzielle und operative Autonomie auszuüben. Da keine konkreten Verbindungen zwischen CP und Behörden nachgewiesen wurden, gelangt die Kommission daher zu dem Schluss, dass es keine Hinweise auf eine Beteiligung der Behörden am Erlass der in Rede stehenden Maßnahmen gibt.

(119)

CP stützte sich bei der Erfüllung seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf seine Tochtergesellschaft EMEF in einer Situation, in der die einzigen Kunden von EMEF im Wesentlichen CP (die Muttergesellschaft von EMEF) und CP Carga, die (damalige) Tochtergesellschaft von CP, waren (29). Die Tatsache, dass CP EMEF Vergütungen unter Marktpreisen für die von EMEF erbrachten Dienstleistungen zahlen konnte, wie in Erwägungsgrund 27 dargelegt, ist ein weiterer Grund für das Interesse von CP, die Geschäftstätigkeit von EMEF aufrechtzuerhalten. Die Entscheidungen von CP, die Maßnahmen zugunsten von EMEF zu gewähren, beruhten auf kaufmännischen Erwägungen. Wie bereits erwähnt, wurden diese Maßnahmen auf Ebene von CP ohne konkrete Beteiligung des Staates ergriffen.

(120)

In Anbetracht der Umstände und des Kontexts des vorliegenden Falls ist die Kommission auf der Grundlage der insgesamt geprüften direkten und indirekten Indikatoren der Auffassung, dass es keine Anhaltspunkte für eine konkrete Beteiligung der portugiesischen Behörden an der Gewährung der Maßnahmen gibt. Der Staat hat die Maßnahmen nicht eingeleitet, nicht genehmigt und wurde auch nicht von den konkreten Maßnahmen und deren Einzelheiten in Kenntnis gesetzt. Aus den vorgelegten Nachweisen geht hervor, dass die Aufsicht des Staates über die Tätigkeit von CP darauf abzielte, sicherzustellen, dass CP seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllte und seinen Berichtspflichten nachkam, und sich nicht auf die EMEF von CP gewährten Maßnahmen bezog. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen gelangt die Kommission in Ermangelung ausreichender Indizien für die tatsächliche Einflussnahme oder Kontrolle durch den Staat zu dem Schluss, dass die Maßnahmen nicht dem portugiesischen Staat zuzurechnen sind.

(121)

Die Kommission stellt fest, dass die Maßnahmen nicht dem portugiesischen Staat zuzurechnen sind. Da die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV festgelegten Kriterien für die Feststellung, ob eine Maßnahme eine Beihilfe darstellt, kumulativ sind, braucht die Kommission nicht zu prüfen, ob die übrigen Bedingungen erfüllt sind.

(122)

Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahmen keine staatliche Beihilfe darstellen —