ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 14. März 1995 in einem Verfahren zur Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Sache VII/AMA/9/94 - Französische Verkehrsaufteilungsregeln für das Pariser Flughafensystem) (Nur der französische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (95/259/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Luftverkehrs (1), insbesondere auf Artikel 8 Absatz 3,

nach Stellungnahme des durch die genannte Verordnung eingesetzten Beratenden Ausschusses,

in Erwägung nachstehender Gründe:

SACHVERHALT

I

Mit Schreiben vom 5. Dezember 1994 ersuchte der Verkehrsminister des Vereinigten Königreichs die Kommission, die Anwendung gewisser Bestimmungen eines französischen Arrêté (Verordnung) vom 15. November 1994 über die Aufteilung des innergemeinschaftlichen Verkehrs innerhalb des Pariser Flughafensystems auf der Grundlage von Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu prüfen. Das Schreiben wurde der Kommission zusammen mit einem Begleitschreiben der Ständigen Vertretung des Vereinigten Königreichs bei der Europäischen Union vom 7. Dezember 1994 übermittelt und am 8. Dezember 1994 registriert.

In seinem Schreiben vertrat der britische Verkehrsminister die Auffassung, daß die Artikel 4, 5 und 7 des französischen Arrêté vom 15. November 1994 mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, insbesondere mit Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92, unvereinbar seien; dies gelte vor allem unter Berücksichtigung der Auslegung dieser Verordnung durch die Kommission in ihrer Entscheidung 94/290/EG (2) (TAT - Paris(Orly)-London). Die wesentlichen Bestimmungen des französischen Arrêté haben folgenden Wortlaut:

"Artikel 1: Mit diesem Arrêté werden die innergemeinschaftlichen Flugdienste zwischen den Flughäfen aufgeteilt, die im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zum Pariser Flughafensystem gehören, namentlich Orly, Charles-de-Gaulle und Le Bourget.

Artikel 3: Vorbehaltlich der Ausübung der entsprechenden, gemäß den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 erteilten Verkehrsrechte werden innergemeinschaftliche Flugdienste über die Flughäfen Charles-de-Gaulle und Orly unter den in den Artikeln 4 und 5 dieses Arrêté festgelegten Bedingungen abgewickelt.

Artikel 4: Ein Luftfahrtunternehmen darf täglich höchstens vier Hin- und Rückfluege zwischen dem Flughafen Orly und einem anderen Flughafen oder Flughafensystem in der Gemeinschaft durchführen.

Artikel 5: Die in Artikel 4 festgelegten Beschränkungen gelten nicht, wenn das Unternehmen in Orly für die Bedienung der in Artikel 4 genannten Flugdienste zwischen 7.00 Uhr und 9.30 Uhr Ortszeit sowie zwischen 18.00 Uhr und 20.30 Uhr Ortszeit Flugzeuge einsetzt, deren Mindestkapazität in Abhängigkeit vom jährlichen Verkehrsaufkommen dieser Flugdienste wie folgt festgelegt wird:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Das oben festgelegte jährliche Verkehrsaufkommen wird definiert als das Gesamtverkehrsaufkommen zwischen dem 1. Januar und dem 31. Dezember eines Jahres auf sämtlichen Flugdiensten zwischen einem bestimmten Flughafen oder Flughafensystem in der Gemeinschaft und dem Pariser Flughafensystem.

Diese Bestimmungen sind nach einem angemessenen Zeitraum einer Prüfung zu unterziehen, auf deren Grundlage für die Anwendung der obigen Absätze 2 und 3 zur Festlegung des jährlichen Verkehrsaufkommens gegebenenfalls die Flugdienste zwischen dem Flughafen Orly einerseits und einem bestimmten Flughafen oder Flughafensystem in der Gemeinschaft zugrunde gelegt werden müssen.

Die Klassifizierung der jeweiligen Strecken ist in einem Anhang zu diesem Arrêté festgelegt, der jährlich überarbeitet wird.

Wenn sich das Verkehrsaufkommen zu einem späteren Zeitpunkt so stark erhöht, daß einer der oben angegebenen Schwellenwerte überschritten wird, gelten für die Luftfahrtunternehmen die daraufhin veränderten Bedingungen nach Ablauf eines Übergangszeitraums von sechs Monaten nach Veröffentlichung des geänderten Anhangs, sofern sie die Bestimmungen von Artikel 4 weiterhin erfuellen.

Bei einem plötzlich auftretenden deutlichen Rückgang des Verkehrsaufkommens auf einer Strecke oder einer Gruppe von Strecken kann der Generaldirektor für Zivilluftfahrt (Directeur Général de l'Aviation Civile) eine Herabsetzung der Kapazitätsschwellenwerte auf der betroffenen Strecke oder Gruppe von Strecken beschließen, ohne die Auswirkungen dieses Rückgangs auf das jährliche Verkehrsaufkommen abzuwarten. Die betroffenen Luftfahrtunternehmen werden von diesem Beschluß in Kenntnis gesetzt.

Artikel 7: Ein Luftfahrtunternehmen, das Flugdienste über einen der Flughäfen des Pariser Flughafensystems abwickeln will, legt zusammen mit seinem Betriebsprogramm Dokumente vor, die es der zuständigen Behörde erlauben, die Einhaltung der Bestimmungen dieses Arrêté zu überprüfen und insbesondere sicherzustellen, daß die Vertriebsbedingungen für die beantragten Flugdienste weder direkt noch indirekt die Anwendung der Artikel 4, 5 und 6 beeinträchtigen."

Im zweiten Erwägungsgrund des Arrêté wird festgelegt, daß dieselben Regeln auch allgemein im Zusammenhang mit dem Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) gelten.

Gemäß dem in Artikel 5 Absatz 4 des Arrêté genannten Anhang war die einzige Strecke, die im Jahr 1993 ein Verkehrsaufkommen von über drei Millionen Passagieren aufzuweisen hatte, die Strecke zwischen Paris und London. Die Strecken nach Nizza, Marseille, Toulouse, Bordeaux, Straßburg und Montpellier wurden in die Kategorie 1 000 001 bis drei Millionen Passagiere eingestuft. In der Kategorie für ein Verkehrsaufkommen zwischen 250 001 und einer Million Passagieren sind verschiedene französische und innergemeinschaftliche Destinationen aufgeführt, die unter anderem die Flughafensysteme von Rom und Mailand umfassen. Die restlichen Flughäfen und Flughafensysteme in den Mitgliedstaaten des EWR sind in einer der Kategorien mit niedrigerem Verkehrsaufkommen eingestuft.

Der Arrêté gilt ab dem 1. Januar 1995.

II

Der britische Verkehrsminister brachte zur Begründung seines Antrags folgende Argumente vor:

- Die Bestimmungen der Artikel 4 und 5 des französischen Arrêté vom 15. November 1994 dienen nicht zu einer echten Aufteilung des Verkehrs zwischen den verschiedenen Pariser Flughäfen, sondern stellen offensichtliche Beschränkungen der Ausübung von Verkehrsrechten über den Flughafen Orly dar, die gegen Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 verstoßen.

- Artikel 5 des Arrêté stellt eine Diskriminierung von Luftfahrtunternehmen dar, die von einem Flughafensystem aus operieren, da die Mindestkapazität der Flugzeuge nicht in Abhängigkeit von jährlichen Verkehrsaufkommen zwischen den tatsächlich betroffenen Flughäfen, sondern in Abhängigkeit vom Verkehrsaufkommen zwischen den jeweiligen Flughafensystemen festgelegt wird. Dadurch wird systematisch der Einsatz von größeren Flugzeugen vorgeschrieben, wenn ein Luftfahrtunternehmen die Bedienung von Strecken zwischen einem Flughafen eines Flughafensystems und dem Flughafen Orly beabsichtigt, selbst wenn das Verkehrsaufkommen zwischen den beiden betroffenen Flughäfen den Einsatz von Flugzeugen mit der geforderten Kapazität nicht rechtfertigt. Dies ist eindeutig eine Beschränkung hinsichtlich der Bedingungen für die Bedienung der betroffenen Strecken. Diese Diskriminierung ist auch insofern augenfällig, als neben Frankreich nur vier andere Mitgliedstaaten Flughafensysteme besitzen. Insbesondere scheint der Zugang zur Strecke Paris(Orly)-London dabei stärker betroffen zu sein als jede andere Strecke, da es erhebliche Unterschiede im Verkehrsaufkommen zwischen den verschiedenen Londoner Flughäfen gibt. Diesbezüglich verweist die britische Regierung darauf, daß im Jahr 1993 das Verkehrsaufkommen zwischen dem Flughafen Charles-de-Gaulle und dem Flughafen Heathrow 2 911 546 Passagiere betrug, verglichen mit 470 611 Passagieren von und nach Gatwick und 168 837 Passagieren von und nach Stansted. Somit begünstigen die Bestimmungen von Artikel 5 indirekt die Flugdienste vom Flughafen Heathrow aus, obwohl die Flughäfen Gatwick und Stansted deutlich geringer belastet sind.

- Darüber hinaus scheinen die in Artikel 5 des Arrêté festgelegten Kategorien für die Mindestkapazität der eingesetzten Flugzeuge nicht auf rationalen und gerechtfertigten Kriterien zu beruhen.

- Die Bestimmungen der Artikel 4 und 5 des Arrêté sind für zahlreiche Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft negativ und diskriminierend, insbesondere für solche Unternehmen, die ausschließlich Flugzeuge mit geringer oder mittlerer Kapazität einsetzen. Aus diesem Grund ist die britische Regierung der Auffassung, daß nur ein britisches Unternehmen - British Airways - derzeit in der Lage ist, mehr als vier Hin- und Rückfluege täglich zwischen London und Orly durchzuführen, auf französischer Seite hingegen vier Unternehmen. Darüber hinaus verzerren die neuen Aufteilungsregeln insofern den Wettbewerb, als große Unternehmen zu Lasten von kleinen bzw. erst kurz auf dem Markt vertretenen Unternehmen bevorteilt werden. Bestimmte französische Unternehmen, die auf den Inlandstrecken bereits etabliert sind (z. B. Air Inter und AOM), werden durch die neuen Regeln dem Anschein nach deutlich begünstigt, während kleine Unternehmen wie Euralair in ihrer Entwicklung eingeschränkt werden.

- Die Artikel 4 und 5 des Arrêté haben ferner zur Folge, daß die Luftfahrtunternehmen weniger flexibel auf die Marktanforderungen reagieren können. Die Bestimmungen über die Mindestkapazität von Flugzeugen zwingen die Unternehmen dazu, Maschinen einzusetzen, die nicht dem Verkehrsaufkommen entsprechen, wodurch die kommerzielle Überlebensfähigkeit der betroffenen Dienste in Frage gestellt und die Anzahl der täglich angebotenen Flüge de facto auf vier begrenzt wird.

- Die in den Artikeln 4 und 5 des Arrêté enthaltenen Beschränkungen können weder mit umweltbezogenen Überlegungen noch mit Überlastungsproblemen am Flughafen begründet werden. Zum einen werden durch den zwingend vorgeschriebenen Einsatz von Flugzeugen einer bestimmten Größe die Schadstoff- und Lärmemissionen noch erhöht, und zum anderen stehen die Beschränkungen in keinem Verhältnis zu den Problemen, die durch sie gelöst werden sollen, da die französische Regierung bereits durch den Arrêté vom 6. Oktober 1994 die am Flughafen Orly zu vergebenen Slots auf 250 000 pro Jahr beschränkt hat, um die Umwelt und die Anlieger zu schützen.

- In jedem Fall können Umwelt- und Überlastungsprobleme des Flughafens nur durch das in Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vorgesehene Verfahren gelöst werden.

- Auch die Bestimmungen von Artikel 7 des Arrêté können nicht mit der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92, insbesondere Artikel 8 Absatz 1, gerechtfertigt werden, da sie die gemeinsame Vermarktung von Flugdiensten durch Luftfahrtunternehmen aus Mitgliedstaaten des EWR behindern. Unter Bezugnahme auf die Entscheidung 93/347/EWG der Kommission (3) (Viva Air) ist die britische Regierung insbesondere der Auffassung, daß jedes Luftfahrtunternehmen, das Inhaber einer Betriebsgenehmigung ist, nach Artikel 8 Absatz 1 der genannten Verordnung ungeachtet eventueller Verbindungen zu einem anderen Unternehmen als unabhängiges Unternehmen anzusehen ist.

III

Mit Schreiben vom 22. Dezember 1994 setzte die Kommission die französische Regierung von dem Antrag des Vereinigten Königreichs in Kenntnis und ersuchte sie, eine Reihe von Fragen zu beantworten und gegebenenfalls Bemerkungen zu den oben aufgeführten Argumenten abzugeben. Am selben Tag sandte die Kommission ein Schreiben an die Regierung des Vereinigten Königreichs, in dem er darum bat, den Sachverhalt näher darzustellen und praktische Erfahrungen mit der Anwendung der Verkehrsaufteilungsregeln vom 15. November 1994 zu schildern.

Die britische Regierung beantwortete das Auskunftsersuchen der Kommission mit Schreiben vom 16. Januar 1995, das wie folgt zusammengefaßt werden kann:

- Zunächst einmal werden in diesem Schreiben die praktischen Erfahrungen zweier Luftfahrtunternehmen mit den Verkehrsaufteilungsregeln geschildert. Air UK ist es nach den Regeln nicht gestattet, einmal wöchentlich fünf Hin- und Rückfluege und an den restlichen Tagen nur drei Hin- und Rückfluege durchzuführen, womit ein wöchentlicher Durchschnitt von vier Hin- und Rückfluegen täglich nicht überschritten würde. Das Unternehmen Manx Airlines gibt an, daß es aufgrund der Regeln nicht möglich ist, auf Strecken wie Southampton-Paris(Orly) mehr als vier Hin- und Rückfluege mit einem Flugzeugtyp durchzuführen, den das Unternehmen unter normalen kommerziellen Bedingungen einsetzen würde (BAe J41). Ganz allgemein besteht einer der Hauptkritikpunkte der britischen Regierung darin, daß Unternehmen verpflichtet sind, größere Flugzeuge einzusetzen, als aus rein kommerziellen Gründen gerechtfertigt wäre.

- In dem Schreiben werden keine weiteren Einzelheiten über die praktischen Auswirkungen der Regeln auf andere Strecken als die Strecke Paris-London dargelegt. Die britische Regierung betrachtet derartige Einzelheiten für eine komplette Bewertung der Regeln als nicht notwendig, da sie ganz allgemein ungerechtfertigt und willkürlich seien. Es wird beispielsweise ausgeführt, daß es keinen Grund für die Sonderbehandlung der Strecke Paris-London gibt, die derzeit die einzige Strecke mit einem jährlichen Verkehrsaufkommen von über drei Millionen Passagieren ist.

- In jedem Fall wird die "kombinierte Maßnahme", die aus den Verkehrsaufteilungsregeln und der im Arrêté vom 6. Oktober 1994 festgelegten Begrenzung der verfügbaren Slots auf dem Flughafen Orly besteht, als unverhältnismäßig angesehen.

- Die Auswirkungen der Regeln für Luftfahrtunternehmen, die von einem Flughafensystem aus operieren, sind aus zwei Gründen diskriminierend: Erstens werden Flugdienste in Europa im allgemeinen auf nationaler Grundlage betrieben, und zweitens werden die betreffenden Luftfahrtunternehmen in der Ausübung anschließender Kabotagedienste behindert.

- Das Argument, daß British Airways das einzige britische Unternehmen ist, das mehr als fünf Hin- und Rückfluege täglich auf der Strecke Paris(Orly)-London durchführen kann, basiert darauf, daß nur solche Unternehmen dafür in Frage kommen, die ein offensichtliches Interesse an der Bedienung dieser Strecke haben. Im allgemeinen werden durch die Verkehrsaufteilungsregeln etablierte Unternehmen bevorteilt, die bereits einen Kundenstamm auf einer bestimmten Strecke besitzen und somit eher in der Lage sind, größere Flugzeuge einzusetzen.

- Abschließend spricht sich die britische Regierung gegen den Wortlaut von Artikel 7 des Arrêté vom 15. November 1994 aus, da er ihrer Auffassung nach zu allgemein gehalten ist und somit zahlreiche Möglichkeiten bietet, Luftfahrtunternehmen aus irgendwelchen, nicht näher spezifizierten kommerziellen Gründen die Bedienung von Strecken von und nach Orly zu untersagen. Die britische Regierung verweist in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf die Bedenken von British Airways, wonach der eigentliche Zweck und der Haupteffekt dieser Bestimmung darin besteht, die weitere Verwendung ihres Codes durch ihr Tochterunternehmen TAT European Airlines zu untersagen.

Mit Schreiben vom 24. Januar 1995 antwortete die französische Regierung auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 22. Dezember 1994. Sie erinnert zunächst daran,

- daß der Flughafen Orly tatsächlich seit dem 1. Januar 1995 für alle innergemeinschaftlichen Strecken geöffnet ist und daß diese Öffnung bereits die Durchführung neuer Flüge nach Amsterdam, Brüssel, Frankfurt und Wien ermöglicht;

- daß die Politik der innerhalb des Pariser Flughafensystems durchgeführten Verkehrsaufteilung darauf abzielt, einerseits die Entwicklung des Flughafens Charles-de-Gaulle, der auf längere Sicht bedeutsame Kapazitätserweiterungen bietet, zu unterstützen, andererseits einen Rahmen zu liefern für die Entwicklung des Verkehrs am Flughafen Orly anbetracht der Tatsache, daß dieser in einer dichten Stadtumgebung gelegene Flughafen keine Kapazitätserweiterung zuläßt.

Darüber hinaus machen die französischen Behörden folgende Klarstellungen:

- Der Arrêté vom 15. November 1994, Gegenstand der vorliegenden Entscheidung, und der Arrêté vom 6. Oktober 1994, der die Zahl der Slots am Flughafen Orly begrenzt, haben komplementäre Ziele. Der Arrêté vom 6. Oktober wurde aus Umweltschutzgründen erlassen. Der Arrêté vom 15. November 1994 verteilt den Verkehr innerhalb des Pariser Flughafensystems, um die Nutzung des Flughafens Orly und seiner verfügbaren Kapazitäten unter Berücksichtigung der Umweltprobleme zu optimalisieren. Im Rahmen der Öffnung für die Gesamtheit des innergemeinschaftlichen Verkehrs handelt es sich dabei darum, eine Vervielfachung der Anzahl der mit Flugzeugen geringer Kapazität durchgeführten Hin- und Rückfluege insbesondere zu Verkehrspitzenzeiten zu verhindern. Ohne den Arrêté vom 6. Oktober 1994 seien die Regeln des Arrêté vom 15. November 1994 nicht ausreichend, um die Flugbewegungen am Flughafen Orly zu begrenzen. Ohne den Arrêté vom 15. November 1994 würden die Regeln des Arrêté vom 6. Oktober 1994 eine optimale Nutzung der Pariser Infrastruktur, insbesondere des Flughafens Orly, nicht gewährleisten.

- Die Flugprogramme der Gesellschaften Air UK und British Midland sind deshalb nicht genehmigt worden, weil sie mehr als vier tägliche Hin- und Rückfluege mit weniger als 200 Sitzplätzen zwischen Orly und dem Londoner Flughafensystem umfassen. Diese beiden Gesellschaften bedienen jedoch die betreffenden Strecken viermal täglich.

- Die in Artikel 5 des Arrêté vom 15. November 1994 vorgesehene Mindestkapazität der Flugzeuge wurde mit Bezug auf den Verkehr zwischen Flughafensystemen und nicht nur zwischen einzelnen Flughäfen bestimmt, da zahlreiche innergemeinschaftliche Strecken zum Zeitpunkt der Veröffentlichung des Arrêté noch nicht von oder nach Orly bedient wurden. Damit die im Arrêté vorgesehenen Beschränkungen einen Sinn machen, war es notwendig, die Mindestkapazitäten für den Verkehr von und nach dem Pariser Flughafensystem festzulegen. Im übrigen werden bestimmte europäische Städte von Flughafensystemen bedient und andere von einem einzelnen Flughafen. Bei gleichem Verkehr würde die Festlegung von Kriterien, die sich auf den Verkehr zwischen Flughäfen beziehen, die Bedienung von Strecken nach Städten mit Flughafensystemen bevorteilen, da die Mindestkapazität für die jeweilige Strecke verringert würde. Für diese Hypothese, die eine Diskriminierung zwischen Städten mit Flughafensystemen und solchen ohne einführen würde, gäbe es keine objektive Begründung. Darüber hinaus würde sie eine Vervielfachung der Verbindungen zwischen Orly und dem Londoner Flughafensystem (dem bedeutendsten der Gemeinschaft) ermöglichen, zur Sättigung der Plattform Orly beitragen und damit die Möglichkeit ausschließen, neue Verbindungen zu anderen Gemeinschaftsflughäfen zu eröffnen.

- Die in Artikel 5 Absatz 3 des Arrêté vom 15. November 1994 vorgesehene Überprüfung wird erst dann vorgenommen werden können, wenn sich der Verkehr auf den soeben eröffneten Strecken stabilisiert hat, das heißt nach der zweiten aufeinanderfolgenden Sommersaison. Nur dann wird es möglich sein, die Mindestkapazität ausschließlich auf der Grundlage des Verkehrsvolumens der einzelnen Verbindungen von und nach Orly vorzusehen.

- Die im Arrêté vom 15. November 1994 für Spitzenzeiten angegebenen Flugzeug-Mindestkapazitäten wurden aufgrund von Erfahrungswerten und einer die Flugdienste der gesamten Welt umfassenden Studie vom März 1994 festgelegt. Die Schlußfolgerungen dieser Studie ermöglichen es, die durchschnittliche Kapazität von Flugzeugen auf Strecken mit vergleichbarem Volumen zu bestimmen. Um Grenzwerte zu vermeiden, die für die Unternehmen zu restriktiv wirken, wurde entschieden, im Arrêté Mindestkapazitäten für die Spitzenverkehrszeiten festzulegen, die niedriger als die in der Studie errechneten Durchschnittswerte sind.

- Artikel 7 des Arrêté vom 15. November 1994 findet eine allgemeine Anwendung. Er zielt nicht spezifisch auf Code-sharing-Praktiken ab, sondern auf jedes Verhalten, mit dem die Regeln des Arrêté umgangen werden könnten. Dies könnte der Fall sein bei Assoziierungsabkommen zwischen Fluggesellschaften in Form von Franchising, Code-sharing oder anderen möglichen Vereinbarungen. Bis heute hat die Generaldirektion Ziviler Luftverkehr (DGAC) des französischen Verkehrsministeriums nur ein einziges Mal die Vorschrift des Artikels 7 angewendet. Die Gesellschaft TAT European Airlines hat, nachdem sie zunächst zwei ihrer Flüge zwischen Orly und Heathrow unter ihrem eigenen Code durchgeführt hatte, die DGAC von ihrer Absicht unterrichtet, alle ihre Flüge unter dem Code von British Airways durchzuführen Da diese Entscheidung die Zahl der unter dem Code BA mit Fluggerät von weniger als 200 Sitzplätzen durchgeführten Flüge an Freitagen auf fünf erhöht hätte, haben die französischen Behörden zusätzliche Informationen über die Bedienung der Strecke Orly-London von der Gesellschaft TAT European Airlines erbeten. Es geht für sie dabei nicht darum, das Verfahren des Code-sharing zwischen den Gesellschaften British Airways und TAT European Airlines in Frage zu stellen, sondern vielmehr darum, die Regeln des Arrêté vom 15. November 1994 auf eine nichtdiskriminierende Weise auf Unternehmen und Unternehmensgruppen anzuwenden.

Schließlich unterstreichen die französischen Behörden, daß sie im vorliegenden Fall den Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 korrekt angewendet haben, während der Artikel 9 derselben Verordnung allein Flughäfen (und nicht Flughafensysteme) betrifft, auf denen zeitweilig gravierende Überlastungs- oder Umweltprobleme bestehen.

RECHTLICHE WÜRDIGUNG

IV

Im Zusammenhang mit einzelstaatlichen Regelungen über die Aufteilung des Verkehrs zwischen den Flughäfen eines Flughafensystems besitzt die Kommission nach Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 Entscheidungsbefugnis. Dieser Absatz hat folgenden Wortlaut:

"Die Kommission prüft auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von sich aus die Anwendung der Absätze 1 und 2 und entscheidet innerhalb eines Monats ab Antragseingang nach Anhörung des in Artikel 11 genannten Ausschusses darüber, ob der Mitgliedstaat die Maßnahmen weiterhin anwenden darf . . ."

Im Sinne dieser Bestimmung muß das Schreiben des Verkehrsministers des Vereinigten Königreichs vom 5. Dezember 1994 als Antrag eines Mitgliedstaats angesehen werden. Dementsprechend ist die Kommission verpflichtet, diesem Antrag nachzugehen und zu entscheiden, ob Frankreich die Bestimmungen der Artikel 4, 5 und 7 des Arrêté vom 15. November 1994 weiterhin anwenden darf. Da die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 mit Wirkung vom 1. Juli 1994 (4) kraft des Beschlusses Nr. 7/94 des Gemeinsamen EWR-Ausschusses (5) in das EWR-Abkommen aufgenommen worden ist, betrifft die Entscheidung der Kommission auch alle EWR-Mitgliedstaaten.

V

In Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 wird der Grundsatz der freien Ausübung von Luftverkehrsrechten innerhalb der Gemeinschaft durch folgende Bestimmung festgelegt:

"Vorbehaltlich dieser Verordnung wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben."

In Artikel 2 Buchstabe f) der genannten Verordnung wird der Begriff "Verkehrsrecht" als "das Recht eines Luftfahrtunternehmens zur Beförderung von Fluggästen, Fracht und/oder Post auf einem Flugdienst zwischen zwei Flughäfen der Gemeinschaft" definiert. Angesichts dieser Definition ist die Kommission der Auffassung, daß Artikel 3 Absatz 1 es einem Luftfahrtunternehmen generell erlaubt, auf jedem Flughafen innerhalb eines Flughafensystems nach seinen eigenen kommerziellen Entscheidungen zu arbeiten (6). Anders ausgedrückt beinhaltet die Freiheit des Marktzugangs prinzipiell das Recht, zwischen den verschiedenen Flughäfen eines Flughafensystems zu wählen. Dieses Recht ist eine grundlegende Komponente des Liberalisierungsprozesses, da in den meisten Fällen die zu einem Flughafensystem gehörenden Flughäfen für die Luftfahrtunternehmen nicht in gleicher Weise wirtschaftlich attraktiv sind.

Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch die obengenannte Freiheit auf der Grundlage von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 beschränken. Dieser Absatz hat folgenden Wortlaut:

"Diese Verordnung berührt nicht das Recht eines Mitgliedstaats, ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder der Identität des Luftfahrtunternehmens die Aufteilung des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems zu regeln."

Wie die Kommission bereits in ihrer Entscheidung 94/290/EG (TAT - Paris(Orly)-London) ausgeführt hat, muß jede gemäß dieser Bestimmung auferlegte Beschränkung - außer mit dem Verbot der in Artikel 8 Absatz 1 ausdrücklich genannten Formen der Diskriminierung - ebenfalls mit den allgemeinen Grundsätzen vereinbar sein, die für den freien Dienstleistungsverkehr in der Rechtssprechung des Gerichtshofes dargelegt werden (7). So hat der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Parlament/Rat (8) befunden, daß zu den Pflichten, die dem Rat durch Artikel 75 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des Vertrags auferlegt sind, auch die Verpflichtung zur Einführung der Dienstleistungsfreiheit im Verkehr gehört und daß der Umfang dieser Verpflichtung im Vertrag eindeutig festgelegt ist. Der Rat verfügt in diesem Bereich über keinerlei Ermessensspielraum; lediglich die Modalitäten zur Erreichung dieses Ziels, das in den Artikeln 59, 60 und 61 sowie in Artikel 75 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des Vertrags festgelegt ist, würden einen gewissen Ermessensspielraum zulassen.

Im Bereich des Luftverkehrs muß dieselbe Argumentation zugrunde gelegt werden. In Artikel 7a des Vertrags, nach dem die Gemeinschaft alle erforderlichen Maßnahmen treffen muß, um den Binnenmarkt schrittweise bis zum 31. Dezember 1992 zu verwirklichen, wird ausdrücklich auf Artikel 84 verwiesen. Artikel 84 Absatz 2 nimmt direkt bezug auf die verfahrensspezifischen Bestimmungen aus Artikel 75. Die Dienstleistungsfreiheit im innergemeinschaftlichen Luftverkehr ist im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik durch die am 23. Juli 1992 erfolgte Annahme des dritten Maßnahmenpakets Luftverkehr, das seit dem 1. Januar 1993 in Kraft ist, verwirklicht worden. Die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 ist das Kernstück dieses Pakets und bildet, wie in ihrem 19. Erwägungsgrund ausgeführt, eine Maßnahme zur völligen Harmonisierung des Zugangs der Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu den innergemeinschaftlichen Luftverkehrsstrecken. Mit dieser Verordnung hat der Rat auf der Grundlage von Artikel 84 Absatz 2 die Modalitäten zur Anwendung der in den Artikeln 59 und 62 des Vertrags aufgestellten Grundsätze festgelegt. Demzufolge müssen, wenn es um die Auslegung der Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 (9) geht, fortan immer diese Grundsätze angewandt werden, zu deren Auslegung die Kommission bereits eine Mitteilung veröffentlicht hat (10).

Die Grundsätze der Dienstleistungsfreiheit gehen über das bloße Verbot von Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit hinaus. Selbst wenn sie unterschiedslos für einheimische Dienstleistende und solche anderer Mitgliedstaaten gelten, können derartige Einschränkungen nicht hingenommen werden, wenn nicht nachgewiesen ist, daß zwingende Erfordernisse des allgemeinen Interesses bestehen oder daß das gleiche Ergebnis nicht durch weniger einschneidende Regelungen erreicht werden kann (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit). Wie die Kommission in den Entscheidungen 93/347/EWG (Viva Air) und 94/290/EG (TAT - Paris(Orly)-London) ausgeführt hat, impliziert dies, daß die Maßnahmen transparent, objektiv und beständig sein müssen.

Es sei angemerkt, daß mit dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 im Rahmen des EWR-Abkommens die obengenannten allgemeinen Grundsätze für die Dienstleistungsfreiheit im Luftverkehr innerhalb der Gemeinschaft auch für Fälle gelten, die in den Anwendungsbereich des EWR-Abkommens fallen. In dessen Artikel 6 ist ausdrücklich festgelegt, daß, unbeschadet der künftigen Entwicklungen der Rechtssprechung, die Bestimmungen des Abkommens, soweit sie mit den entsprechenden Bestimmungen des EG-Vertrags im wesentlichen identisch sind, im Einklang mit den einschlägigen Entscheidungen ausgelegt werden, die der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens erlassen hat. Im vorliegenden Fall muß auf Artikel 36 des EWR-Abkommens verwiesen werden, der wiederum Artikel 59 des EG-Vertrags entspricht.

Es ist notwendig, die Artikel 4, 5 und 7 des Französischen Arrêté unter Berücksichtigung der oben dargelegten Grundsätze zu überprüfen.

VI

Die allgemeinen Verkehrsaufteilungsregeln für das Pariser Flughafensystem gemäß den Artikeln 3, 4 und 5 des Arrêté vom 15. November 1994 lassen sich wie folgt zusammenfassen: Inlands- und internationale Flüge innerhalb des EWR können von den Flughäfen Charles-de-Gaulle und Orly erfolgen (nicht jedoch vom Flughafen le Bourget, abgesehen von sehr beschränkten Ausnahmen, die in anderen Bestimmungen des Arrêté festgelegt sind). Der Zugang zum Flughafen Charles-de-Gaulle unterliegt keinen Beschränkungen. Hingegen darf jedes Luftfahrtunternehmen zwischen Orly und jedem anderen Flughafen in einem Mitgliedstaat des EWR gemäß seinen kommerziellen Präferenzen, einschließlich der Wahl des benötigten Flugzeuges, nur vier Flüge durchführen. Die Frequenzbeschränkung findet jedoch keine Anwendung, wenn das Luftfahrtunternehmen Flüge zu Spitzenzeiten mit Flugzeugen einer bestimmten Mindestgröße durchführt. In diesem Fall kann das Unternehmen eine unbeschränkte Anzahl von täglichen Flügen (zu Spitzenzeiten und außerhalb der Spitzenzeiten) auf der Strecke von und nach Orly anbieten.

Die Behörden des Vereinigten Königreichs haben mehrere Argumente gegen diese Aufteilungsregeln vorgebracht.

Der Anwendungsbereich von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92

Erstens bezweifelt die britische Regierung ganz allgemein, daß ein solches System auf der Grundlage von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 angenommen werden kann, solange es sich bei dieser Regelung nicht um eine "wirkliche" Verkehrsaufteilung zwischen den Pariser Flughäfen handelt, sondern lediglich um eine Zugangsbeschränkung für den Flughafen Orly.

Dieses erste Argument kann nicht akzeptiert werden. Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 ermächtigt die Mitgliedstaaten, den Verkehr zwischen den Flughäfen innerhalb eines Flughafensystems zu verteilen, und anerkennt im Prinzip die Rechtmäßigkeit einer aktiven Flughafen-Planungspolitik, soweit diese die allgemeinen Prinzipien des Gemeinschaftsrechts respektiert. Eine solche Planungspolitik kann eine große Anzahl verschiedener Faktoren berücksichtigen, die in den Augen der zuständigen Behörden prioritär sind. Es erscheint klar, daß die Maßnahmen, die im Rahmen einer Flughafen-Planungspolitik angenommen werden, sich von einem Flughafensystem zum anderen hinsichtlich der festgelegten Prioritäten und den Besonderheiten des betreffenden Flughafensystems unterscheiden können. Um wirksam zu sein, ziehen diese Maßnahmen mehr oder weniger starke Beschränkungen des Zugangs zur Gesamtheit oder Teilen der zu dem Flughafensystem gehörenden Flughäfen mit sich.

Es stände im Widerspruch zu diesen Erwägungen, den Anwendungsbereich des Artikels 8 Absatz 1 derart zu begrenzen, daß für einen Mitgliedstaat a priori die Möglichkeit ausgeschlossen wäre, eine bestimmte Flughafenpolitik für ein gewisses Flughafensystem durchzuführen. Ein Mitgliedstaat kann sich daher legitimerweise dafür entscheiden, die Entwicklung eines einzelnen, zu einem Flughafensystem gehörenden Flughafens zu Lasten der anderen Flughäfen dieses Systems zu begünstigen. In einem solchen Fall kann die Errichtung von Zugangsbeschränkungen allein zu diesen anderen Flughäfen ein vernünftiges Mittel zum Erreichen des angestrebten Zieles darstellen. Die Kommission ist daher der Ansicht, daß der Anwendungsbereich des ersten Paragraphs des Artikels 8 nicht auf diejenigen planerischen Maßnahmen beschränkt werden kann, die den Verkehr auf gegenseitig ausschließende Weise zwischen den zum selben System gehörenden Flughäfen verteilen.

Die Kommission betrachtet daher eine Regelung der Art, die im französischen Arrêté vom 15. November 1994 festgelegt ist, als eine Verkehrsaufteilung zwischen den Flughäfen eines Flughafensystems im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92.

Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit

Zweitens behauptet die britische Regierung, daß die Bestimmungen der Artikel 4 und 5 des Arrêté vom 15. November 1994 indirekt Luftfahrtunternehmen diskriminieren, die von Flughafensystemen operieren. Dies gelte insbesondere für Luftfahrtunternehmen aus dem Vereinigten Königreich, die auf einem der Flughäfen des Londoner Flughafensystems beheimatet sind, sowie für kleinere Luftfahrtunternehmen und potentielle Neulinge, die nicht sogleich über Flugzeuge der Größe verfügen, die für zusätzliche Dienste gemäß Artikel 5 des Arrêté erforderlich sind.

Die Kommission hält die Bestimmungen von Artikel 4 des Arrêté im Hinblick auf Nationalität und Identität eines Luftfahrtunternehmens weder für direkt noch indirekt diskriminierend, da sie in gleicher Weise für alle Luftfahrtunternehmen gelten.

Hinsichtlich Artikel 5 des Arrêté ist daran zu erinnern, daß die Flugzeug-Mindestkapazität, die erforderlich ist, damit ein Unternehmen mehr als vier Frequenzen täglich fliegen kann, mit dem jährlichen Verkehrsvolumen der betreffenden Strecke in Beziehung gesetzt ist. Eine derartige Modulierung bringt keine direkte Diskriminierung auf Grund der Nationalität oder der Identität des Luftverkehrtransporteurs mit sich.

Das Prinzip der Nichtdiskriminierung ist jedoch auch auf Maßnahmen anzuwenden, die ohne ausdrücklichen oder direkten Bezug auf die Nationalität oder Identität des Transporteurs dennoch diskriminierende Effekte, wenn auch nur indirekte, hervorrufen (11). Es ist deshalb notwendig, ebenfalls zu untersuchen, ob es Elemente gibt, die darlegen, daß die Anwendung von Artikel 5 solche Effekte hervorruft. Diesbezüglich haben die Behörden des Vereinigten Königreichs zur Begründung ihrer Beschwerde Informationen geliefert, um das Vorhandensein einer Diskriminierung zugunsten französischer Transporteure, insbesondere der Air France Gruppe, und zugunsten britischer Transporteure, außer British Airways, zu beweisen. Die Kommission ist jedoch von der Stichhaltigkeit dieser Argumente aus folgenden Gründen nicht überzeugt:

- Im Gegensatz zu den Darlegungen der Behörden des Vereinigten Königreichs besitzen auch andere Gesellschaften als British Airways Fluggerät, das dem Kriterium der 200 Sitzplätze des betreffenden Arrêté entspricht, beispielsweise Virgin Atlantic, Monarch und Britannia;

- die Behörden des Vereinigten Königreichs haben nur die Flotten der französischen und britischen Gesellschaften untersucht und nicht auch die Flotten der in anderen EWR-Staaten ansässigen Gesellschaften. Mehrere Unternehmen dieser Staaten könnten jedoch auch die Strecke Orly-London bedienen.

In Anbetracht der Zusammensetzung der jeweiligen Flotten und der Möglichkeiten, die für alle Gemeinschaftsunternehmen für die Bedienung der Strecken von und nach Orly bestehen, sowie der im Laufe der Untersuchung dieser Sache ermittelten Einzelheiten vertritt die Kommission die Auffassung, daß die Anwendung des Artikels 5 des Arrêté vom 15. November 1994 nicht zu einer Diskriminierung zugunsten französischer Unternehmen führen kann. Die Kommission räumt zwar ein, daß durch die in dem Arrêté vorgesehenen Regeln die Flugdienste von einem zu einem Flughafensystem gehörenden Flughafen eine ungünstigere Behandlung erfahren als die Dienste von anderen Flughäfen. Diese unterschiedliche Behandlung beruht darauf, daß die Größe des Flugzeugs, das für Flüge zu Spitzenzeiten zu verwenden ist, wenn das Luftfahrtunternehmen mehr als vier Hin- und Rückfluege täglich anbieten möchte, in bezug auf das Jahresverkehrsaufkommen zwischen Paris und dem Flughafensystem insgesamt berechnet wird. Das Konzept des Flughafensystems ist jedoch in der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 ausdrücklich vorgesehen. Ferner existieren solche Systeme in sieben verschiedenen EWR-Mitgliedstaaten (einschließlich Norwegen) und stehen allen Luftfahrtunternehmen der EWR-Mitgliedstaaten offen.

Was die Diskriminierung aufgrund der Identität des Transporteurs angeht, so lassen die der Kommission vorliegenden Angaben keineswegs den Schluß zu, daß Artikel 5 des betreffenden Arrêté zu einer solchen Diskriminierung im Sinne der Entscheidung 94/291/EG (TAT - Paris(Orly)-Marseille und Paris(Orly)-Toulouse (12) führen könnte.

Die Kommission ist daher der Ansicht, daß auch Artikel 5 keinen Verstoß gegen das Verbot einer Nichtdiskriminierung eines Luftfahrtunternehmens auf der Grundlage von Nationalität oder Identität darstellt.

Als nächstes ist zu prüfen, ob die Bestimmungen der Artikel 4 und 5 des Arrêté auch den Grundsätzen der Dienstleistungsfreiheit entsprechen, die im Kapitel V näher erläutert sind. Danach sind Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nur zulässig, wenn zwingende Erfordernisse des allgemeinen Interesses bestehen und sie in bezug auf die angestrebten Ziele verhältnismäßig sind.

In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, daß diese Bestimmungen den Zugang nach Orly nur insofern beschränken, als die Durchführung von mehr als vier Flügen pro Strecke und Luftfahrtunternehmen an die Verwendung von Flugzeugen mit einer bestimmten Mindestgröße während der Spitzenzeiten gebunden ist. Nach den Bestimmungen wird die Anzahl der Flüge in bezug auf Zahl und zu verwendende Flugzeuggrößen also nicht in absoluter Hinsicht beschränkt. Dennoch können die Bestimmungen die Möglichkeit von Luftfahrtunternehmen beeinträchtigen, gemäß ihren eigenen kommerziellen Präferenzen eine unbeschränkte Zahl von Flügen von und nach Orly durchzuführen, wodurch der freie Marktzugang behindert wird, der durch die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 eingeführt wurde. Angesichts der Größe des Flughafens seiner Rolle als Tor zu Paris und Drehscheibe für das Inlandsnetz (13) ist diese Behinderung des Marktzugangs als beträchtlich einzustufen.

In Beantwortung des Auskunftsersuchens der Kommission vom 22. Dezember 1994 hat die französische Regierung die Beschränkungen in den Artikeln 4 und 5 des Arrêté hauptsächlich mit der allgemeinen Luftfahrtpolitik für die Pariser Region begründet; dabei wird vor allem dem Umweltschutz und den Überlastungsproblemen von Orly Rechnung getragen. Insbesondere hat sie vorgebracht, daß die Restriktionen darauf abzielen, die Nutzung der beschränkten Kapazitäten des Flughafens Orly zu optimalisieren und den Verkehrszuwachs nach dem Flughafen Charles-de-Gaulle zu lenken, der ein bedeutendes Potential für zusätzliche Kapazitäten besitzt. Die Restriktionen sollten auch dazu dienen, so die französischen Behörden, den durch die Öffnung Orlys für sämtliche innergemeinschaftlichen Strecken zusätzlich geschaffenen Verkehr besser zu steuern.

Die Kommission hat bereits in ihrer Entscheidung 94/290/EG TAT - Paris(Orly)-London (14) darauf hingewiesen, daß eine derartige aktive Flughafenpolitik im öffentlichen Interesse eine zwingende Notwendigkeit sein kann, die die Festlegung von Verkehrsaufteilungsregeln gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 rechtfertigt. Gerade das Bestehen dieser Regeln zeigt den klaren Willen des Rates diesbezüglich. Die von den französischen und britischen Regierungen im Rahmen dieses Verfahrens vorgelegten Informationen bestätigen, daß die durch die Anwendung der Artikel 4 und 5 des Arrêté verursachten materiellen Restriktionen geeignet sind, zur Verwirklichung der durch diese Luftfahrtpolitik verfolgten Ziele beizutragen. Dadurch, daß Luftfahrtunternehmen davon abgehalten werden, mehr als vier Flüge auf einer bestimmten Strecke von und nach Orly anzubieten, verhindert die Beschränkung eine Konzentration von Diensten auf diesem Flughafen und veranlaßt die Unternehmen, die Slots für andere Destinationen in Anspruch zu nehmen. Darüber hinaus beruht diese Maßnahme auf objektiven Kriterien (Hin- und Rückfluege, Flugzeuggröße).

Da jedoch die Bestimmungen der Artikel 4 und 5 des Arrêté ausschließlich Dienste von und nach Orly betreffen, kann das Jahresverkehrsaufkommen einer bestimmten Strecke nur dann als objektives Kriterium zur Festlegung der Mindestgröße der Flugzeuge gemäß Artikel 5 betrachtet werden, wenn damit die Gesamtpassagierzahl zwischen diesem Flughafen und jedem anderen Flughafen im EWR gemeint ist. Das Verkehrsaufkommen kann insbesondere nicht in bezug auf das Pariser Flughafensystem oder das Flughafensystem, dem der andere Flughafen unter Umständen angehört, berechnet werden, ohne Gefahr zu laufen, daß bei der praktischen Anwendung von Artikel 5 in einigen Fällen unverhältnismäßige Marktzugangsbeschränkungen entstehen.

Dies kann am besten durch den Vergleich von zwei unterschiedlichen Flughäfen verdeutlicht werden, die beide von Orly und Charles-de-Gaulle bedient werden. Während das Gesamtverkehrsaufkommen zwischen jedem der beiden Flughäfen und dem Pariser Flughafensystem identisch sein kann, kann sich der relative Anteil des Verkehrsaufkommens für Orly bzw. Charles-de-Gaulle beträchtlich unterscheiden. Obgleich das Verkehrsaufkommen auf einer der Strecken von und nach Orly nur einen Bruchteil des Aufkommens auf der anderen Strecke von und zu diesem Flughafen ausmachen kann, würden beide Strecken nach Artikel 5 des Arrêté unter dieselbe Kategorie der Mindestgröße von Flugzeugen fallen. Ein Transporteur, der Flüge auf einer noch nicht oder nur schwach genutzten Strecke zwischen dem Flughafen Orly und einem EWR-Flughafen durchführen will, könnte sich zur Nutzung von Flugzeugen größerer Kapazität gezwungen sehen, die in keinem Verhältnis zum echten Verkehrsvolumen der Strecke stehen, nur weil es ein bedeutendes Verkehrsaufkommen zwischen dem betroffenen Flughafen und dem Flughafen Charles-de-Gaulle gibt.

Die von der britischen Regierung gemachten Angaben zur Strecke Paris(Orly)-London bestätigen, daß diese Gefahr noch dadurch verstärkt wird, daß bei einem Flughafen eines Flughafensystems am anderen Ende der Strecke das Verkehrsaufkommen mit Bezug auf dieses Flughafensystem berechnet wird. Die Anwendung von Artikel 5 des Arrêté auf diese Strecke würde in der Tat zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung zusätzlicher Flugdienste von Gatwick und Stansted und letztlich auch zu einer Verkehrsaufteilung innerhalb des Londoner Flughafensystems führen. Eine solche Verkehrsaufteilung kann jedoch nicht legitimes Ziel der Flughafenpolitik der französischen Regierung für Paris sein.

Aus diesen Gründen ist Artikel 5 Absatz 2 des Arrêté vom 15. November 1994 in seiner jetzigen Fassung nicht verhältnismäßig zu den angestrebten Zielen. Die Bestimmung muß daher dahin gehend geändert werden, daß die Flugzeugmindestgröße künftig in bezug auf das Jahresverkehrsaufkommen zwischen Orly und jedem anderen einzelnen Flughafen im EWR berechnet wird. Im übrigen sieht Artikel 5 Absatz 3 die Möglichkeit vor, nach einer angemessenen Zeit die bestehenden Regeln auf der Grundlage der erzielten Ergebnisse zu überarbeiten. In Beantwortung des Auskunftsersuchens der Kommission vom 22. Dezember 1994 hat die französische Regierung eine solche Überarbeitung zu einem späteren Zeitpunkt damit gerechtfertigt, daß zur Zeit für viele Strecken von und nach Orly, die nach dem Arrêté vom 15. November 1994 erstmals beflogen werden können, noch keine Daten vorliegen. Die Kommission akzeptiert die Begründung für dieses Verfahren und hat daher keine Einwände, wenn die französische Regierung den Bezug auf das gesamte Pariser Flughafensystem für einen befristeten Zeitraum beibehalten möchte, bis die erforderlichen Daten für eine Überarbeitung der entsprechenden Bestimmung vorliegen. Dieser befristete Zeitraum darf jedoch höchstens ein Kalenderjahr umfassen. Dies ist nach Ansicht der Kommission zur Sammlung der Daten bei weitem ausreichend.

Vorbehaltlich dieser Änderung, die sich auf die Definition der Strecke bezieht, die für die Festlegung des Verkehrsvolumens im Rahmen von Artikel 5 des Arrêté heranzuziehen ist, ist die Kommission der Ansicht, daß die aufgrund der Artikel 4 und 5 des Arrêté eingeführten Beschränkungen nicht unverhältnismäßig zu den oben dargestellten, von den französischen Behörden verfolgten Zielen sind. Im vorliegenden Fall sind diese Beschränkungen so beschaffen, daß sie zumindest im Prinzip tatsächlich keinen Transporteur daran hindern, eine wirtschaftlich tragfähige Aktivität am Flughafen Orly zu entfalten.

Dadurch, daß die Luftfahrunternehmen ohne jede Beschränkung vier Frequenzen pro Strecke durchführen können, hindert Artikel 4 keineswegs neue Transporteure daran, sich mit etablierten Unternehmen zu messen und neue Flugdienste von und nach Orly einzuführen. Die Möglichkeit, vier Hin- und-Rückfluege durchführen zu können, ist bereits ausreichend, um auf den meisten innergemeinschaftlichen Strecken von und nach Orly einen wirtschaftlich tragfähigen Verkehrsdienst anzubieten. Von den 13 internationalen innergemeinschaftlichen Verbindungen von und nach Paris (hauptsächlich über den Flughafen Charles-de-Gaulle) mit jährlich zwischen 250 000 und einer Million Passagieren werden sieben von den auf dem Markt befindlichen Gesellschaften mit höchstens vier Frequenzen täglich angeboten. Die übrigen sechs, mit Ausnahme der Verbindung Paris-Brüssel, die einen Sonderfall darstellt, werden mit fünf oder sechs Frequenzen täglich abgewickelt. Alle Gesellschaften setzen auf diesen 13 Verbindungen Maschinen mit einer Kapazität von mehr als 100 Sitzplätzen ein und erfuellen somit die Bedingung von Artikel 5 des Arrêté für die Zuteilung weiterer Frequenzen, und das obwohl der Typ der Maschine nicht durch die Bestimmungen erzwungen ist, sondern von den Transporteuren nach kommerziellen Gesichtspunkten frei gewählt wurde. Wohlgemerkt ist die Strecke nach dem Flughafen London (Heathrow) die einzige vom Flughafen Orly ausgehende Verbindung, bei der die Schwelle von einer Million Passagieren überschritten werden und damit die Verpflichtung zum Einsatz von Maschinen mit einer Kapazität von über 140 Sitzplätzen zu den Spitzenzeiten ausgelöst werden könnte. Die einzigen französischen Inlandsverbindungen mit einer täglichen Frequenz von mehr als fünf sind im übrigen die sechs Strecken, auf denen das Verkehrsaufkommen eine Million Passagiere jährlich übersteigt. Daher vertritt die Kommission die Auffassung, daß die Strecken, auf denen es sich als notwendig erweisen könnte, weitere Frequenzen anzubieten, sehr begrenzt sind und ein beachtliches Verkehrsvolumen in Höhe von über 500 000 Passagieren jährlich erreichen, für das die Forderung von Flugzeug-Mindestkapazitäten zu Spitzenzeiten nicht ungerechtfertigt erscheint.

Es ist ferner darauf hinzuweisen, daß nach der oben erläuterten Änderung der Streckendefinition, die für das Verkehrsvolumen heranzuziehen ist, die praktischen Konsequenzen der Regeln des Artikels 5 für die Flugzeug-Mindestkapazität zu Spitzenzeiten gering, wenn nicht unerheblich sein werden. Keine innergemeinschaftliche Verbindung von und nach Orly überschreitet derzeit die Grenze von drei Millionen Passagieren jährlich. Nur sieben (London(Heathrow), Nizza, Marseille, Toulouse, Bordeaux, Montpellier, Straßburg) überschreiten die Grenze von einer Million Passagiere jährlich oder sind dazu in der Lage. Angesichts der Toleranz von 5 % liegt die Flugzeug-Mindestkapazität des Artikels 5 tatsächlich bei 133 Sitzplätzen für diese sieben Strecken. Beinahe alle Unternehmen, die diese bedienen oder dies beabsichtigen, verfügen über entsprechendes Fluggerät. Die Strecken, deren Volumen die Grenze von 250 000 Passagieren jährlich übersteigt, sind bereits groß genug für den Einsatz von Turboreaktor-Flugzeugen, und die Mehrzahl der derzeit auf dem Markt verfügbaren Jet-Flugzeuge kleinerer Kapazität haben mehr als 95 Sitzplätze (A 319, Fokker 100).

Was die mögliche Auswirkung des französischen Arrêté auf kleine Unternehmen angeht, sei daran erinnert, daß die Größe eines Unternehmens nicht notwendigerweise mit der Größe des von ihm benutzten Fluggeräts in Verbindung steht. Tatsächlich besitzen einige Unternehmen mit kleiner Flotte Flugzeuge von großer Kapazität, während andere bedeutende Transporteure nur Flugzeuge mittlerer Kapazität aufweisen. Darüber hinaus steht den Gemeinschaftsunternehmen, selbst solchen geringerer Größe, die Möglichkeit offen, sich durch den in den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 (15) ausdrücklich zugelassenen Abschluß von Leasingverträgen kurzfristig die Flugzeugkategorie zu beschaffen, die den Mindestkapazitätsanforderungen des Artikels 5 genügt. Umgekehrt sehen sich sogar große Gemeinschaftsunternehmen, selbst wenn sie im allgemeinen über einen kompletten Flugzeugpark verfügen, Zwängen in ihrer Flottenausnutzung gegenüber, die es ihnen nicht immer ermöglichen, eine bestimmte Strecke mit dem den Restriktionen genügenden Fluggerät sofort zu bedienen. Es steht also keinesfalls fest, daß die fraglichen Maßnahmen kleine Unternehmen stärker beschränken als große und daß in jedem Fall der Unterschied einer von der Unternehmensgröße abhängigen möglichen Beschränkung unverhältnismäßig zu den verfolgten Zielen ist.

Da sich der Artikel 5 zur Bestimmung der Flugzeug-Mindestkapazitäten auf fünf verschiedene Streckenkategorien bezieht und aufgrund der in den beiden letzten Absätzen dieses Artikels garantierten Flexibilität erscheint ein vernünftiges allgemeines Gleichgewicht zwischen der Flugzeugkapazität und dem Verkehrsvolumen gewährleistet, wodurch ausgeschlossen wird, daß die konkrete Anwendung dieser Regeln unverhältnismäßige Folgen hat.

Die Anwendung von Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92

Drittens ist die britische Regierung der Ansicht, daß die Beschränkungen in den Artikeln 4 und 5 des Arrêté vom 15. November 1994 nicht mit Umwelt- und Kapazitätsproblemen auf dem Flughafen Orly begründet werden können und daß solche Probleme nur unter Einhaltung des Verfahrens nach Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 zu behandeln sind.

Wie vorstehend im einzelnen dargelegt, entspricht Artikel 5 des Arrêté nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da darin die Größe der Flugzeuge, die während der Spitzenzeiten auf Strecken von und zu Flughafensystemen einzusetzen sind, festgelegt wird. Im Gegensatz dazu sind jedoch alle anderen Elemente der Artikel 4 und 5 verhältnismäßige Mittel zur Durchsetzung einer von den französischen Behörden verfolgten aktiven Flughafenpolitik für das Pariser Flughafensystem. Diese Politik stellt an sich bereits ein legitimes Ziel dar, das die Maßnahmen für die Verkehrsaufteilung gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 rechtfertigt. Die Kommission hält daher diese beiden Bestimmungen als alleinige Rechtsgrundlage des Arrêté für ausreichend.

Unter diesen Umständen ist es nicht erforderlich zu prüfen, ob die betreffenden Maßnahmen auch durch andere Ziele wie Umweltschutz und Kapazitätsüberlegungen gerechtfertigt werden können. Es ist insbesondere nicht notwendig, diese Prüfung auf den französischen Arrêté vom 6. Oktober 1994 zur Festlegung der auf dem Flughafen Orly maximal zuweisbaren Slots auszudehnen. Wie bereits in der Sache Viva Air ausgeführt, ist die Kommission der Auffassung, daß es keine rechtliche Verbindung zwischen der Zuweisung von Zeitnischen nach der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates (16) und der Vergabe von Verkehrsrechten gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 (17) gibt. Diese Erwägungen haben jedoch keinen Einfluß auf die Bewertung, die über die Rechtmäßigkeit des letztgenannten Arrêté angestellt werden könnte.

Es ist ferner darauf hinzuweisen, daß durch die Artikel 4 und 5 des Arrêté vom 15. November 1994 nur der Zugang zum Flughafen Orly beschränkt wird. Alle anderen Flugdienste, die in den Anwendungsbereich des dritten Luftverkehrspakets fallen, können weiterhin ohne Beschränkungen auf dem Flughafen Charles-de-Gaulle angeboten werden. Mit anderen Worten, der Arrêté beschränkt weder rechtlich noch praktisch den Zugang zum Pariser Flughafensystem insgesamt. Die Kommission ist daher der Ansicht, daß der Arrêté, selbst wenn er ausschließlich die Lösung von Überlastungs- und Umweltproblemen zum Ziel gehabt hätte, unter juristischen Gesichtspunkten lediglich auf der Grundlage von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 hätte erlassen werden können und die französische Regierung nicht verpflichtet gewesen wäre, das in Artikel 9 der genannten Verordnung festgelegte Verfahren einzuhalten.

Schlußfolgerung

Die Kommission ist abschließend der Auffassung, daß die Artikel 4 und 5 des Arrêté vom 15. November 1994 mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts vereinbar sind, sofern zur Anwendung von Artikel 5 des Arrêté die Flugzeugmindestgröße künftig in bezug auf das Jahresverkehrsaufkommen zwischen Orly und jedem anderen einzelnen Flughafen im EWR berechnet wird.

VII

Die Kommission ist schließlich auf Antrag des Vereinigten Königreichs verpflichtet, Artikel 7 des Arrêté vom 15. November 1994 zu prüfen, der im wesentlichen Luftfahrtunternehmen, die auf einem der Flughäfen des Pariser Flughafensystems operieren möchten, verpflichtet, den französischen Behörden bestimmte Angaben zu machen.

Artikel 7 legt fest, daß es den zuständigen nationalen Behörden durch die Angaben der Unternehmen ermöglicht werden soll, zu überprüfen, ob die Bestimmungen des Arrêté eingehalten werden und ob insbesondere durch die Vertriebsbedingungen für die Flugdienste die Anwendung der Artikel 4, 5 und 6 nicht direkt oder indirekt beeinträchtigt wird. Mit anderen Worten, es geht für die Behörden darum, die notwendigen Angaben zu erhalten, um ihren Verkehrsaufteilungsregeln wirksam Geltung zu verschaffen und gegebenenfalls jede Form der Umgehung bzw. des Mißbrauchs zu unterbinden. Diese Auslegung der Bestimmung wird durch die Antwort der französischen Regierung auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 22. Dezember 1994 bestätigt.

Das Ziel, die Umgehung und den Mißbrauch nationaler Regeln zu unterbinden, die auf Grundlage von Schutzklauseln der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 rechtsgültig erlassen wurden, kann allgemein als legitimes Ziel in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht angesehen werden. Artikel 7 des Arrêté ist daher mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts insofern vereinbar, als die grundsätzlichen Verkehrsaufteilungsregeln des Arrêté vom 15. November 1994 mit Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 in Einklang stehen.

Angesichts der vorstehend erwähnten Besorgnis des Vereinigten Königreichs möchte die Kommission jedoch hervorheben, daß sie die gemeinsame Vermarktung von Flugdiensten an sich nicht als Umgehung bzw. Mißbrauch der Regeln, insbesondere der Frequenzbeschränkung gemäß Artikel 4, ansieht. Es genügt in diesem Zusammenhang, daran zu erinnern daß die Freiheit, Luftfahrtdienste in welcher Form auch immer anzubieten und zu kommerzialisieren, wesentlicher Bestandteil des freien Marktzugangs ist, wie er durch die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 festgelegt ist. Die Schlußfolgerung, daß eine Zusammenarbeit zwischen Luftverkehrsunternehmen zum Ziel hat, die geltenden Verkehrsaufteilungsregeln zu umgehen, und daß deshalb die Verkehrsrechte verweigert werden können, müßte daher im Einzelfall nachgewiesen werden. Die Kommission erwartet von den französischen Behörden, daß sie diesen Erwägungen bei jeder Anwendung des Artikel 7 des betreffenden Arrêté Rechnung tragen.

VIII

Aufgrund der obigen Ausführungen kommt die Kommission zu dem Schluß, daß mit einer Ausnahme, die in Abschnitt VI dieser Entscheidung dargelegt wurde, die Artikel 4, 5 und 7 des französischen Arrêté vom 15. November 1994 mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts vereinbar sind. Die weitere Anwendung dieser Vorschriften wird daher unter der Voraussetzung erlaubt, daß zur Anwendung von Artikel 5 die Flugzeugmindestgröße künftig in bezug auf das Jahresverkehrsaufkommen zwischen Orly und jedem anderen einzelnen Flughafen im EWR berechnet wird.

Des weiteren hält die Kommission für die Überarbeitung von Artikel 5 die Festlegung einer Frist für erforderlich, die ihrerseits von der Verfügbarkeit der notwendigen Verkehrsdaten abhängig ist. Obgleich die vorliegenden Daten einige sofortige Änderungen erlauben würden, folgt aus den in Abschnitt VI dargelegten Überlegungen, daß die Überarbeitung erst dann uneingeschränkt möglich ist, wenn die Daten für die einzelnen Strecken von und nach Orly vorliegen. Es ist jedoch weder angemessen noch erforderlich, von der französischen Regierung je nach Verfügbarkeit der Verkehrsdaten eine schrittweise Änderung der bestehenden Regeln zu verlangen. Eine solche mehrstufige Überarbeitung würde den Regeln die Beständigkeit nehmen und die Unternehmen daran hindern, ihre Vorgehensweise mit einem vernünftigen Grad an Sicherheit vorauszuplanen. Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, daß es ausreicht, wenn die notwendige Änderung der Regeln bis spätestens vier Wochen vor Beginn der Sommersaison 1996 vorgenommen wird -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Frankreich darf die Artikel 4, 5 und 7 des Arrêté vom 15. November 1994 über die Aufteilung des innergemeinschaftlichen Verkehrs innerhalb des Pariser Flughafensystems unter der Voraussetzung beibehalten, daß zur Anwendung von Artikel 5 die Flugzeugmindestgröße künftig in bezug auf das Jahresverkehrsaufkommen zwischen Orly und jedem anderen einzelnen Flughafen im EWR berechnet wird.

Frankreich nimmt die erforderliche Änderung von Artikel 5 des Arrêté vom 15. November 1994 bis spätestens vier Wochen vor Beginn der Sommersaison 1996 vor.

Artikel 2

Diese Entscheidung ist an die Französische Republik gerichtet. Sie wird dem Rat der Europäischen Union, den Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums und der EFTA-Überwachungsbehörde übermittelt.

Brüssel, den 14. März 1995

Für die Kommission

Neil KINNOCK

Mitglied der Kommission

(1) ABl. Nr. L 240 vom 24. 8. 1992, S. 8.

(2) ABl. Nr. L 127 vom 19. 5. 1994, S. 22.

(3) ABl. Nr. L 140 vom 11. 6. 1993, S. 51.

(4) ABl. Nr. C 208 vom 28. 7. 1994, S. 7.

(5) ABl. Nr. L 160 vom 28. 6. 1994, S. 1.

(6) Siehe Entscheidung 93/347/EWG der Kommission vom 28. Mai 1993 in der Sache Viva Air, ABl. Nr. L 140 vom 11. 6 1993, S. 54-55.

(7) Urteile des Gerichtshofs vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-288/89, Mediawet, Slg. 1991, S. 4007, und in der Rechtssache C-76/90, Säger/Dennemeyer, Slg. 1991, S. 4221.

(8) Urteil des Gerichtshofs vom 12. Mai 1985 in der Rechtssache 13/83, Parlament/Rat, Slg. 1985, S. 1513; siehe auch Urteile des Gerichtshofs vom 13. Dezember 1985 in der Rechtssache C-49/89, Corsica Ferries France/Zollverwaltung, Slg. 1989, S. 4441, und vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-381/93, Kommission/Französische Republik, Slg. 1994, S. I-5145.

(9) Es sei erwähnt, daß die allgemeinen Regeln des Vertrags auf den Luftverkehr ebenso anwendbar sind wie auf die übrigen Verkehrsträger, siehe hierzu die Urteile des Gerichtshofs vom 4. April 1974 in der Rechtssache 167/73, Kommission/Französische Republik, Slg. 1974, S. 359, und vom 30. April 1986 in den verbundenen Rechtssachen 209-213/84, Ministère public/Asjes, Slg. 1986, S. 1425.

(10) ABl. Nr. C 334 vom 9. 12. 1993, S. 3.

(11) Siehe Entscheidungen der Kommission vom 27. April 1994, 94/290/EG in der Sache TAT - Paris(Orly)-London, ABl. Nr. L 127 vom 19. 5. 1994, S. 28, und 94/291/EG in der Sache TAT - Paris(Orly)-Marseille und Paris (Orly)-Toulouse, ABl. Nr. L 127 vom 19. 5. 194, S. 35.

(12) ABl. Nr. L 127 vom 19. 5. 1994, S. 35.

(13) Siehe Entscheidung Nr. 94/290/EG vom 27. April 1994 in der Sache TAT - Paris(Orly)-London, ABl. Nr. L 127 vom 19. 5. 1994, S. 30.

(14) ABl. Nr. L 127 vom 19. 5. 1994, S. 30.

(15) ABl. Nr. L 240 vom 24. 8. 1992, S. 1.

(16) ABl. Nr. L 14 vom 22. 1. 1993, S. 1.

(17) ABl. Nr. L 240 vom 24. 8. 1992, S. 8.