ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION

vom 26. Oktober 1999

über die staatliche Beihilfe Spaniens zugunsten der staatseigenen Werften

(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 3864)

(Nur der spanische Wortlaut ist verbindlich)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2000/131/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),

gestützt auf die Richtlinie 90/684/EWG des Rates vom 21. Dezember 1990 über Beihilfen für den Schiffbau(1), die durch die Verordnung (EG) Nr. 3094/95(2), verlängert wurde,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1013/97 des Rates vom 2. Juni 1997 über Beihilfen für bestimmte Werften, die zur Zeit umstrukturiert werden(3),

nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung aufgrund der vorerwähnten Vorschriften(4) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nächstehender Gründe:

I. DAS VERFAHREN

(1) Mit Schreiben D/6715 vom 6. August 1997 genehmigte die Kommission eine Umstrukturierungsbeihilfe für die staatseigenen Werften in Spanien aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1013/97. Die Genehmigung war von mehreren Bedingungen abhängig gemacht worden, u. a. vom Beihilfevolumen. Die Kommission überwacht die Einhaltung dieser Bedingungen.

(2) Die spanische Regierung übermittelte am 15. September 1998 einen Kontrollbericht, der durch Informationen anläßlich eines Kontrollbesuches vom 30. September bis 2. Oktober desselben Jahres ergänzt wurde. Mit Schreiben vom 22. Oktober 1998 stellte die Kommission mehrere Fragen über den Umfang der Steuergutschriften an die Werften. Die spanischen Behörden beantworteten diese Fragen mit Schreiben vom 13. November 1998.

(3) Die Kommission teilte Spanien mit Schreiben vom 15. Februar 1999 ihren Beschluß mit, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen.

(4) Der Beschluß der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(5) veröffentlicht. Darin wurden alle Beteiligten zur Äußerung aufgefordert.

(5) Die eingegangenen Bemerkungen hat die Kommission Spanien zur Stellungnahme übermittelt.

II. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

(6) In ihrer Entscheidung vom August 1997 (staatliche Beihilfe C 56/95)(6) genehmigte die Kommission staatliche Beihilfen von insgesamt höchstens 229,008 Mrd. ESP für die Umstrukturierung der staatseigenen Schiffswerften in Spanien. Zu den genehmigten Beihilfemaßnahmen gehörten "besondere" Steuergutschriften von bis 58 Mrd. ESP in den Jahren 1995 bis 1999.

(7) Diese Steuergutschriften hatten folgenden Grund: Als der Umstrukturierungsplan erstellt wurde, gehörten die Werften noch zur INI-Gruppe (Instituto Nacional de Industria) und konnten in Übereinstimmung mit dem allgemein geltenden spanischen Recht über die INI Nachsteuerverluste um 28 % reduzieren, wobei Verluste mit anderweitigen konzerninternen Gewinnen verrechnet wurden. Die Finanzaussichten aufgrund des Plans gingen davon aus, daß derartige Steuergutschriften weiterhin möglich sein würden, auch wenn die Werften ab 1. August 1995 der defizitären staatlichen Holdinggesellschaft Agencia Industrial del Estado (AIE) unterstanden. Das Recht wurde entsprechend angepaßt (Gesetz 13/96 vom 30. Dezember(7)) und gestattete den Unternehmen in einer derartigen Situation, ab 31. Dezember 1999 weiterhin Beträge in einer Höhe zu beziehen, auf die sie aufgrund der Steuerkonsolidierungsvorschriften Anspruch gehabt hätten. Nach den im Rahmen des Umstrukturierungsplans vorausgesagten Verlusten wurden diese Steuergutschriften für die staatseigenen Werften auf 58 Mrd. ESP veranschlagt. Die Kommission vertrat die Auffassung, daß es sich hier um eine besondere Maßnahme zugunsten der Werften handelte und eine staatliche Beihilfe vorlag.

(8) Am 1. September 1997 wurden die Werften in die Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) integriert, die wie INI die allgemeinen Steuerkonsolidierungsvorschriften in Anspruch nehmen kann, um Verluste und Gewinne miteinander zu verrechnen.

(9) Das Beihilfepaket wurde unter der Voraussetzung genehmigt, daß die Gesamtsumme ebenso wie die Beträge je Beihilfe Hoechstbeträge sein mußten. Dies wurde verlangt, um zu gewährleisten, daß die Beihilfen zweckgebunden blieben, und um die wettbewerbsverfälschende Wirkung der Beihilfen auf die Schiffbauindustrie zu beschränken. Nach den der Kommission im Rahmen ihrer Kontrolle des Umstrukturierungsplans zugänglich gemachten Informationen erhielten die Werften 1998 eine besondere Steuergutschrift in Höhe von 18,451 Mrd. ESP, und zwar ungeachtet der Tatsache, daß sie aufgrund der allgemeinen spanischen Steuerkonsolidierungsvorschriften infolge ihrer Einbindung in die SEPI 1998 außerdem eine Steuergutschrift in Höhe ihrer 1997 angefallenen Verluste erhielten.

(10) Aus diesem Grund stellte die Kommission die Vereinbarkeit der besonderen Steuergutschriften von 18,451 Mrd. ESP im Jahr 1998 mit ihrer früheren Entscheidung und folglich mit dem Gemeinsamen Markt in Frage.

III. STELLUNGNAHME BETEILIGTER

(11) Die Kommission hat Stellungnahmen eines Mitgliedstaats (Dänemark) und des dänischen Schiffbauverbandes (Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark) erhalten.

(12) Der dänische Schiffbauverband erklärt, daß die Steuergutschriften rechtswidrige Beihilfen darstellen, die wegen der angespannten Marktlage und der zunehmenden Arbeitslosigkeit im Schiffbausektor zurückgezahlt werden müßten.

(13) Diese Auffassung wurde auch von den dänischen Behörden vertreten, die auf die schwierige allgemeine Marktsituation sowie die Werftschließungen und den Arbeitsplatzabbau in Dänemark seit 1992 hinwiesen. Ihrer Ansicht nach stehen die spanischen Werften in direktem Wettbewerb mit den dänischen Werften und haben jene einen Wettbewerbsvorteil aufgrund der ihnen gewährten staatlichen Beihilfen erhalten.

IV. STELLUNGNAHME SPANIENS

(14) Spanien übermittelte seine Stellungnahme mit Schreiben vom 6. April 1999 und 18. August 1999 (im zweiten Schreiben wurden ergänzende Bemerkungen gemacht, die sich aber im wesentlichen mit denen des vorangegangenen Schreibens deckten).

(15) Die spanischen Behörden vertreten die Auffassung, daß die Entscheidung über die Verfahrenseröffnung keine genauen Angaben zur Art des mutmaßlichen Verstoßes enthält. Der Formulierung nach lägen zwei Verstöße vor: Erstens die Nichterfuellung der Kommissionsentscheidung über die Genehmigung des Beihilfepakets und zweitens die Gewährung besonderer Steuergutschriften, die mit dem Gemeinsamen Markt möglicherweise unvereinbar sind.

(16) Sie behaupten, daß diese Schlußfolgerung unbegründet und für eine Stellungnahme nicht klar genug ist. Es sei insbesondere nicht klar, worauf sich die Nichterfuellung beziehe, da es sich hier offensichtlich um einen von den besonderen Steuergutschriften gesonderten mutmaßlichen Verstoß handle. Da hier auf keinen anderen Verstoß hingewiesen werde, gingen die spanischen Behörden davon aus, daß die Kommission Bedenken bezüglich der Vereinbarkeit der besonderen Steuergutschriften in Höhe von 18,451 Mrd. ESP habe. Da diese Beihilfe als solche aber genehmigt worden sei, müsse das Anliegen der Kommission den Umfang der Beihilfe betreffen, der die genehmigte Höhe vermutlich überschreite.

(17) Die spanischen Behörden weisen darauf hin, daß die Werften Beihilfen in genau der Höhe erhalten haben, die genehmigt worden war. Daher sei die Annahme falsch, daß Beihilfen über diesen Betrag hinaus gewährt worden seien und ein Verstoß gegen die Kommissionsentscheidung vorläge.

(18) Ihrer Ansicht nach würden die Bedenken der Kommission auf einer falschen Annahme beruhen, d. h. auf der Addition von Beträgen, die nicht addiert werden könnten. Nach den allgemeinen Vorschriften bestehe ein grundsätzlicher Unterschied zwischen staatlicher Beihilfe und Steuergutschrift. Beihilfen in Form von "Steuergutschriften" in Übereinstimmung mit der Kommissionsentscheidung vom August 1997 über die Genehmigung der Umstrukturierungsbeihilfen(8) seien nämlich staatliche Beihilfen, da sich diese nicht aus der allgemeinen spanischen Steuerregelung herleiten ließen. Steuergutschriften aufgrund der Konsolidierung der SEPI-Gruppe ergäben sich jedoch automatisch aus den allgemeinen Rechtsvorschriften und würden aufgrund des Gemeinschaftsrechts nicht als staatliche Beihilfen angesehen.

(19) Hätte die Kommission diese Posten nicht addiert, wäre sie nicht zu dem Schluß gelangt, daß die gewährte Beihilfe zu hoch gewesen sei. Wären daher, so schlußfolgern die spanischen Behörden, die Schiffswerften nicht in die SEPI-Konsolidierung einbezogen worden, so hätte die Kommission nicht die Auffassung vertreten, daß mehr Beihilfen gewährt wurden, als genehmigt worden waren.

(20) Spanien bestreitet die Schlußfolgerung, wonach bestimmte Beträge, die rechtmäßig sind und keinesfalls Beihilfen darstellen, als die Ursache eines Verstoßes angesehen werden können. Die Einbeziehung der Schiffswerften in eine gesetzliche Steuerregelung könne nicht die Ursache eines mutmaßlichen Verstoßes sein, wenn die Beihilfe weder im allgemeinen noch im besonderen zu hoch gewesen sei.

(21) Der Argumentation der spanischen Behörden zufolge ergebe sich aus der Auslegung der Kommission (sofern diese richtig ist), daß von dem Zeitpunkt an, wo die Schiffswerften in die SEPI integriert wurden, die Genehmigungsentscheidung der Kommission in bezug auf die Beihilfen in Form von Steuergutschriften als grundlegend geändert hätte angesehen werden müssen.

(22) Außerdem bringen die spanischen Behörden vor, daß die Kommission doch offensichtlich anerkennt, daß die neuen Steuergutschriften aufgrund der SEPI-Steuerregelung allgemeine Maßnahmen darstellen, die nicht als Beihilfen angesehen werden und keinen Anlaß zu einem Verstoß gegen die Entscheidung geben. Obwohl diese Steuergutschriften ab 1998 für das Steuerjahr 1997 gelten würden, behaupte die Kommission nun, daß die ursprüngliche Entscheidung über die Genehmigung der besonderen Steuergutschriften in Höhe von 58 Mrd. ESP von dem Zeitpunkt an, wo die Schiffswerften wieder in eine Konsolidierung einbezogen worden seien, als geändert angesehen werden sollte.

(23) Nach Auffassung der spanischen Behörden sei diese Auslegung unbegründet, insbesondere da in der Entscheidung vom August 1997 an keiner Stelle erklärt werde, daß die Beihilfe von 58 Mrd. ESP von der Bedingung abhängig gemacht würde, daß die Schiffswerften nicht erneut in ein Konsolidierungssystem einbezogen werden.

(24) Sollte aber die Integration der Schiffswerften in die SEPI einen Einfluß auf die Beihilfehöchstgrenze gehabt haben, so hätte die Kommission die spanischen Behörden warnen und die notwendigen Schritte unternehmen müssen, um ihre Entscheidung zu ändern. Da dies nicht geschehen sei, bestehe keine Möglichkeit einer De-facto-Änderung, da eine derartige Änderung aus Gründen der Rechtssicherheit eine offizielle Änderung des Rechtsakts voraussetze, in dem die Beihilfehöchstgrenze festgesetzt wurde. Ohne eine derartige Änderung würden die neuen Fakten (nämlich die Auflösung der AIE, die Integration der Schiffswerften in die SEPI und die Anwendung bestimmter Steuervorschriften) keinen Anlaß zur Überschreitung der genehmigten Hoechstgrenzen geben.

(25) Die spanischen Behörden stellen fest, daß in der Entscheidung über die Verfahrensöffnung steht, "daß ... der ... genehmigte Beihilfebetrag entsprechend herabgesetzt worden wäre", wäre bekannt gewesen, daß die Schiffswerften in die SEPI integriert werden sollten. Sie behaupten jedoch, daß dieses Argument nicht stichhaltig ist, um nachzuweisen, daß die Beihilfe überhöht war. Dies bedeute vielmehr, daß der Betrag nicht überschritten worden sei. Wäre statt eines Betrags von 58 Mrd. ESP ein kleinerer Betrag genehmigt worden, dann wäre der Betrag überschritten worden, bei einer Genehmigung von 58 Mrd. ESP aber sei der Betrag nicht überschritten worden.

(26) Außerdem machen die spanischen Behörden geltend, daß - wäre die Entscheidung geändert worden, um der Integration der Schiffswerften in die SEPI Rechnung zu tragen - diese Änderung lediglich einen Einfluß auf die Beihilfebeträge für Steuergutschriften ab Oktober 1997, d. h. nach der Integration, hätte haben können. Sie halten daran fest, daß der Beihilfebetrag bis zu diesem Zeitpunkt der genehmigten Hoechstgrenze entsprach. Schließlich seien in der Entscheidung für jeden Posten lediglich Gesamtbeträge für die gesamte Dauer der Umstrukturierung festgelegt worden.

(27) Spanien habe nie die Auffassung vertreten, daß Maßnahmen, die keine staatlichen Beihilfen darstellen, durch Beihilfen ergänzt werden sollten, oder daß sich durch die Integration der Schiffswerften in die SEPI die Entscheidung von 1997 mit sofortiger Wirkung wesentlich ändern würde und dies insbesondere zu einer sofortigen, bedeutenden Herabsetzung der Beihilfe von 58 Mrd. ESP führen würde. Die Entscheidung von 1997 habe ein Paket von Beihilfen für die staatseigenen Schiffswerften vorgesehen, das aus verschiedenen Maßnahmen bestanden habe, für die ein Gesamtbetrag gegolten habe.

(28) Die spanischen Behörden erinnern daran, daß sie bis 1997 für die Beihilfe in Form besonderer Steuergutschriften 48 Mrd. ESP veranschlagt hatten. Bei den abschließenden Verhandlungen aber im Vorfeld zur Genehmigungsentscheidung der Kommission seien verschiedene Daten des Umstrukturierungsplans revidiert worden, um den Verzögerungen bei der Genehmigung und Durchführung des Plans Rechnung zu tragen. Deswegen sei eine zusätzliche Beihilfe vereinbart worden, die zu dem Gesamtpaket hinzugerechnet worden sei und die besonderen Steuergutschriften auf 58 Mrd. ESP erhöht habe. Diese Heraufsetzung sei aufgrund der Verzögerungen bei der Genehmigung und Durchführung des Umstrukturierungsplans, die zu größeren als den vorhergesehenen Verlusten (und zu einer Verkürzung der für die Auszahlung der Beihilfe verfügbaren Zeit) geführt hätten, gerechtfertigt gewesen. Wäre also bekannt gewesen, daß die Schiffswerften in die SEPI integriert werden sollten und dies einen Verlust oder eine Herabsetzung der Beihilfen bedeutet hätte, dann wäre über ihre Einbeziehung in einen anderen Posten verhandelt worden.

(29) Abschließend erklären die spanischen Behörden, daß bei der Verhandlung über komplizierte Fälle wie dem vorliegenden die zur Debatte stehende Gesamtbeihilfe im Mittelpunkt der Diskussion stehe.

(30) Im Anschluß an diese Stellungnahme unterbreiteten die spanischen Behörden Daten, mit denen sie nachweisen wollen, daß sich die besonderen Steuergutschriften innerhalb der festgelegten Grenzen bewegten.

(31) Sie erklären, daß sich diese Beihilfe unmittelbar auf die Jahre 1995, 1996 und 1997 bezieht, weil nämlich für diese Jahre bedeutende Verluste vorausgesagt worden waren. Demnach habe die Beihilfe 28 % des Nettoergebnisses vor Steuern ausgemacht, nämlich 57,963 Mrd. ESP, was einer genehmigten Beihilfe von 58 Mrd. ESP entspreche. Wie diese Berechnung zustande kommt, ergibt sich aus der nachstehenden Tabelle.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(32) Nach Angaben der spanischen Behörden wurde die Voraussage Anfang 1997 auf der Grundlage der Ergebnisse von 1995 und von Schätzungen für den nachfolgenden Zeitraum erstellt. Die Abzüge würden 28 % der vorausgesagten Verluste ausmachen. Es sei nicht verlangt worden, die Bemessungsgrundlagen auf etwaige Veränderungen hin und die hieraus resultierende Steuergutschrift zu überprüfen.

(33) Dies sei nach Auffassung der spanischen Behörden die einzig richtige Vorgehensweise bei einer Beihilfe, die auf 28 % der Verluste vor Steuern festgelegt wurde. Eine andere Möglichkeit bestehe nicht, da die Schiffswerften keiner anderen Konsolidierungsgruppe angehörten. Deswegen könne weder die AIE noch eine andere öffentliche Einrichtung einen Steuerausgleich für die Bemessungsgrundlage bereitstellen. Die Tatsache, daß die Schiffswerften in die SEPI integriert worden seien, habe für Spanien keine praktische Bedeutung, da während der Zeit, in der die Schiffswerften der AIE-Kontrolle unterstanden hätten, ihre tatsächlichen Verluste die Gewährung einer entsprechenden Beihilfe von 28 % des Nettoergebnisses vor Steuern bis zu der genehmigten Hoechstgrenze gerechtfertigt hätten. Es wäre falsch, würde die Kommission zu dem Schluß gelangen, daß die Werften nur auf einen geringeren Beihilfebetrag Anspruch gehabt hätten, wo doch die tatsächlichen Verluste weit über den ursprünglich vorgesehenen Verlusten gelegen hätten.

(34) Nach den von den spanischen Behörden in ihrer Stellungnahme unterbreiteten Daten beliefen sich die Verluste 1995 auf 90,463 Mrd. ESP, 1996 auf 97,056 Mrd. ESP und bis September 1997, als die Schiffswerften in die SEPI integriert wurden, auf 19,883 Mrd. ESP. Die Gesamtverluste während dieses Zeitraums beliefen sich demnach auf 207,402 Mrd. ESP und die Beihilfe in Höhe von 28 % auf 58,073 Mrd. ESP. Der tatsächlich ausgezahlte Beihilfebetrag lag aber ein wenig unter dem für den fraglichen Zeitraum vorgesehenen Abzug von 28 %. Nach Angaben der spanischen Behörden wurde die Beihilfe in zwei Phasen gezahlt: 39,549 Mrd. ESP im März 1997 und 18,451 Mrd. ESP im Juli 1998. Diese Zahlungen seien wegen budgetärer Sachzwänge verspätet erfolgt, woraus sich die offensichtliche Unstimmigkeit zwischen Forderungen und Zahlungen erkläre, insbesondere in bezug auf die Zahlungen im Jahr 1998, die sich nicht mit den Ergebnissen des Jahres 1997 decken würden. Wären die allgemeinen Steuerkonsolidierungsvorschriften die Grundlage für die Berechnung der Forderungen gewesen, so hätten die Werften für die Zahlungsverzögerungen Zinsen verlangen können. Derartige Zinsen seien jedoch nicht gezahlt worden, was beweise, daß die Berechnungsmethode 28 % der Nettoverluste vor Steuern gewesen sei.

(35) Abschließend vertreten die spanischen Behörden daher die Auffassung, daß sich der in Form von Steuergutschriften gezahlte Beihilfebetrag innerhalb der von der Kommission in ihrer Entscheidung festgelegten Grenzen bewegt und gleichzeitig der genehmigte Gesamtbeihilfebetrag eingehalten wurde.

(36) Zu den Stellungnahmen anderer Beteiligter im Rahmen des Verfahrens äußerte sich Spanien in einem Schreiben vom 18. Juni 1999. Die spanischen Behörden teilen die Besorgnisse hinsichtlich der allgemeinen Marktlage und vergleichen die Probleme der dänischen Werften angesichts der unfairen Wettbewerbspraktiken im Fernen Osten mit denen der spanischen Werften. Die Unterstellung aber, daß die Werften rechtswidrige Beihilfen erhalten hätten, weist Spanien von sich.

V. WÜRDIGUNG

(37) Die Kommission stellt fest, daß sie die Behilfe, die sie aufgrund ihrer Übereinstimmung mit den Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1013/97 genehmigte, nach dem früheren Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe e) EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erachtete. Diese Feststellung gilt allerdings nur für den Fall, daß die in der Kommissionsentscheidung über die Genehmigung der Beihilfe in Übereinstimmung mit der Ratsverordnung festgelegten Voraussetzungen erfuellt werden. Sollten diese Voraussetzungen nicht erfuellt werden, so fällt die Beihilfe unter das allgemeine Verbot des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag und kann daher mit dem Gemeinsamen Markt als unvereinbar angesehen werden, sofern sie nicht aus anderen Gründen für vereinbar erklärt werden kann.

(38) Die Verordnung (EG) Nr. 1013/97 enthielt für die staatseigenen Werften in Spanien im Hinblick auf ihre weitere Umstrukturierung und die Wiederherstellung ihrer Wettbewerbsfähigkeit eine Ausnahme von den (für die anderen Gemeinschaftswerften) üblicherweise geltenden Vorschriften über Beihilfen für den Schiffbau. Gemäß Artikel 1 Absatz 4 dieser Verordnung kann ein Paket von Beihilfen, das sonst mit der Schiffbaubeihilferichtlinie unvereinbar gewesen wäre, unter bestimmten Bedingungen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Eine dieser Bedingungen besteht darin, daß es sich bei dem Gesamtbeihilfebetrag um einen Hoechstbetrag handeln muß. Außerdem muß für jede Form der genehmigten Beihilfe, einschließlich besonderer Steuergutschriften, der genehmigte Betrag ausdrücklich ein Hoechstbetrag sein, was sich aus der Formulierung "bis zu" ergibt. Hierauf nimmt die Kommissionsentscheidung vom August 1997 bezug, in der es ausdrücklich heißt, daß Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung die Rechtsgrundlage bildet, um eine unter anderen Umständen unvereinbare Beihilfe, einschließlich Steuergutschriften, zu genehmigen.

(39) Der Kommission ist es daher unverständlich, wie die spanischen Behörden behaupten können, daß die Gründe für die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag nicht klar sind. Der Sachverhalt, den die spanischen Behörden keinesfalls bestreiten, ist der, daß die Werften 1998 Beihilfen in Höhe von insgesamt 18,451 Mrd. ESP in Form besonderer Steuergutschriften erhalten haben, obwohl sie aufgrund allgemeiner Maßnahmen in den Genuß anderer Steuergutschriften gelangten. Die Bedenken der Kommission bei der Eröffnung des Verfahrens betrafen folglich die Vereinbarkeit der 1998 erfolgten Zahlungen (in ihrer Gesamtheit oder zu einem Teil), weil die Werften den gesamten Betrag der genehmigten Steuergutschriften erhielten und dies der Hoechstbetrag war. Würden die Werften außerdem Steuergutschriften aufgrund allgemeingültiger Maßnahmen erhalten (der einzige Grund für die besonderen Steuergutschriften war, daß diese Möglichkeit vorher nicht bestand), mußten die Gründe für die Zahlung des Hoechstbeihilfebetrages fragwürdig erscheinen und konnte ein Verstoß gegen die Kommissionsentscheidung vermutet werden. Die Bedenken der Kommission in dieser Hinsicht haben sich im Laufe des Verfahrens, wie weiter oben dargelegt wurde, voll bestätigt.

(40) Die drei Hauptargumente Spaniens können wie folgt zusammengefaßt werden:

- Die verschiedenen genehmigten Beihilfemaßnahmen (einschließlich der besonderen Steuergutschriften) wurden als ein Paket ausgehandelt und sollten als solches behandelt werden. Sowohl was das Gesamtpaket als auch was die besonderen Steuergutschriften betrifft, so sind die endgültig genehmigten Gesamtbeträge (die im Vergleich zu den ursprünglich vorgesehenen Beträgen wegen der Verzögerungen bei der Genehmigung des Umstrukturierungsplans erhöht wurden) trotz der Tatsache, daß die tatsächlichen Verluste höher als die vorhergesehenen waren, nicht überschritten worden.

- Die Entscheidung hinderte die Werften nicht daran, zusätzlich zu den besonderen Steuergutschriften auch noch Steuergutschriften aufgrund allgemeiner Maßnahmen zu erhalten, und sie wurde auch nicht nach der Integration der Schiffswerften in die SEPI in diesem Sinne geändert. Doch dürfen besondere und allgemeine Steuergutschriften nicht addiert werden. Denn es handelt sich um zwei unterschiedliche Konzepte, und die allgemeinen Steuergutschriften aufgrund der Integration in die SEPI stellen keine staatlichen Beihilfen dar.

- Der Betrag von 58 Mrd. ESP für besondere Steuergutschriften beruhte auf einer Voraussage der Nettoergebnisse vor Steuern in der Zeit zwischen 1995 und 1998. Unter Berücksichtigung dieser Voraussage ist der genehmigte Betrag nicht überschritten worden.

(41) Was das erste Argument betrifft, so hat sich die Genehmigung des Umstrukturierungsplans tatsächlich verzögert. Dies ist jedoch für die Würdigung der Kommission unerheblich, da zusätzliche Beihilfen bereitgestellt wurden, um der Verzögerung Rechnung zu tragen (einschließlich einer Heraufsetzung des Hoechstbetrags der Steuergutschriften von 48 Mrd. auf 58 Mrd. ESP). Wichtiger hingegen ist, daß neben der Festsetzung eines Gesamtbeihilfebetrags für jede Form der Beihilfe außerdem ein Hoechstbetrag festgesetzt wurde, um zu gewährleisten, daß die Beihilfe für den jeweiligen Zweck und nicht lediglich als Betriebsbeihilfe verwendet würde, um die Fortführung des Werftbetriebs ohne eigentliche Umstrukturierung zu ermöglichen. Dies entspricht der üblichen Kommissionspolitik in derartigen Fällen. Dies entspricht aber auch der üblichen Forderung der Kommission, daß Beihilfen nicht von einer auf die andere Kategorie übertragen werden. Hierfür würde auf jeden Fall die qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten im Rat benötigt, um die Verordnung (EG) Nr. 1013/97, die die Rechtsgrundlage für die zunächst genehmigten Beihilfen bildet, entsprechend zu ändern.

(42) Auch teilt die Kommission die Auffassung, daß der Hoechstbetrag sämtlicher genehmigter Beihilfen, einschließlich des Hoechstbetrages für Steuergutschriften, offensichtlich nicht überschritten wurde. Doch waren alle Beträge Hoechstbeträge, aus denen keine unmittelbaren Ansprüche abgeleitet werden konnten. Auch dies ist ein wesentlicher Bestandteil der Kommissionspolitik, daß Beihilfen nicht gewährt werden dürfen, wenn ihre Notwendigkeit nicht eindeutig nachgewiesen werden kann. Wenn andere Mittel ausreichen würden, um denselben Zweck zu erreichen, muß auf Beihilfen verzichtet werden. Außerdem können Beihilfen nur als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, wenn sie sich auf das für die Verwirklichung der Zielsetzung notwendige Mindestmaß beschränken. Beihilfen die lediglich die Situation des begünstigten Unternehmens verbessern, sind unzulässig. Diese Auffassung, die in einem Urteil des Gerichtshofs vom 17. September 1980 in der Rechtssache 730/79 (Philip Morris/Kommission(9)) bestätigt wurde, drängt sich in noch stärkerem Maße in den Fällen auf, wo die Beihilfen wie hier aufgrund einer Ausnahme von den normalerweise im Schiffbausektor geltenden strengeren Regeln gewährt werden.

(43) Die spanischen Behörden stützen sich auf ihr Argument, daß die genehmigten Beihilfen als ein Paket angesehen werden sollten, um zu behaupten, daß sie, hätten sie vor der Kommissionsentscheidung von 1997 gewußt, daß die Schiffswerften in die SEPI integriert würden (und der Umfang der genehmigten besonderen Steuergutschriften entsprechend reduziert worden wäre) einfach zusätzliche Beihilfen zur Überbrückung der Differenz vorgeschlagen hätten. Wie sich ein solches Vorgehen aber mit der Notwendigkeit vereinbaren ließe, die Beihilfen auf das unbedingte Mindestmaß zu beschränken (wobei dieses Mindestmaß im vorliegenden Falle bereits sowohl Verlustausgleiche als auch Steuergutschriften umfaßte, um die Verluste soweit herabzusetzen, daß bei Abschluß der Umstrukturierung die Lebensfähigkeit wiederhergestellt sein würde) ist der Kommission unverständlich. Es ist nicht klar, welchem begründeten Zweck die "neue" Beihilfe hätte dienen können, und wahrscheinlich hätten noch andere Maßnahmen ergriffen werden müssen, um etwaige Wettbewerbsverfälschungen auszugleichen.

(44) Hinsichtlich des zweiten von den spanischen Behörden vorgebrachten Arguments erkennt die Kommission an, daß Steuergutschriften aufgrund allgemeingültiger nationaler Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellen, sofern sie unterschiedslos für alle Unternehmen und Wirtschaftszweige gelten. Die Kommission will überhaupt nicht Spaniens Recht in Frage stellen, derartige allgemeine Maßnahmen zugunsten staatseigener Schiffswerften nach ihrer Integration in eine Gruppe (SEPI) anzuwenden, die ihrerseits unter die spanischen Steuerkonslidierungsvorschriften fällt. Diese Steuergutschriften zusätzlich zu den aufgrund der früheren Entscheidung genehmigten besonderen Steuergutschriften haben allerdings dazu geführt, daß die Schiffswerften mehr öffentliche Mittel erhalten haben, als zum Zeitpunkt der Beihilfegenehmigung vorgesehen war. Schließlich wurden die besonderen Steuergutschriften genehmigt, weil allgemeine Steuergutschriften für die Werften nicht möglich waren. Die Frage also, in welchem Umfang allgemeine Steuergutschriften möglich sind, ist von größter Bedeutung für die Feststellung, ob die Gesamtheit der besonderen Steuergutschriften gerechtfertigt ist. Es geht nicht darum, daß Maßnahmen addiert werden, die nicht addiert werden sollten, sondern um die Feststellung, ob angesichts der Verfügbarkeit allgemeiner Steuergutschriften irgendein Verstoß gegen die Kommissionsentscheidung in bezug auf die besonderen Steuergutschriften vorliegt. Dies ist der eigentliche Ausgangspunkt für die Würdigung.

(45) Die Kommission möchte in diesem Zusammenhang - wie bereits weiter oben erwähnt - darauf hinweisen, daß der vom Rat und von der Kommission als Beihilfe genehmigte Steuergutschriftenbetrag ausdrücklich als ein Hoechstbetrag und nicht als ein automatischer Anspruch angesehen wurde. Wie die Kommission in ihren Vorschlägen an den Rat (Ziffern 3.9, 5.21 und 5.22 des Anhangs 3 zum Dokument KOM(97) 132 endg.) erklärt hat, wurde davon ausgegangen, daß Steuergutschriften aufgrund der allgemeingültigen Maßnahmen nicht möglich wären. Die Absicht bestand mit Sicherheit nicht darin, die Werften sowohl in den Genuß besonderer als auch allgemeiner Steuergutschriften kommen zu lassen. Wäre bekannt gewesen, daß dies möglich sein könnte, wäre der seinerzeit genehmigte Beihilfeumfang entsprechend reduziert worden.

(46) Spanien kritisiert, daß die Kommission die spanischen Behörden nicht auf die Folgen der Integration der Werften in die SEPI aufmerksam gemacht hat. Doch obliegt es dem Mitgliedstaat, an den eine Entscheidung gerichtet ist, deren volle Befolgung zu gewährleisten. Die Kommission hielt es nicht für notwendig bzw. angezeigt, die frühere Entscheidung zu ändern, da die darin genannten Voraussetzungen völlig klar waren. Da außerdem der Gesamtbetrag der besonderen Steuergutschriften zum Zeitpunkt der Integration der Schiffswerften in die SEPI nicht verbraucht war, hatte die Kommission keinen Grund, nicht anzunehmen, daß nach diesem Ereignis und der hieraus resultierenden Bereitstellung von Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Konsolidierungsvorschriften der für besondere Steuergutschriften genehmigte Hoechstbetrag nicht benötigt würde. Sobald die Kommission des möglichen Verstoßes gegen ihre Entscheidung gewahr wurde (d. h. nach Erhalt des Kontrollberichts vom September 1998, der die Beihilfezahlung vom Juli 1998 bestätigte, und nach Erhalt der endgültigen Rechnungslegung für 1997, die die allgemeinen Steuergutschriften bestätigte), hat sie eine Untersuchung eingeleitet, die zur Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag führte.

(47) Zum dritten Argument der spanischen Behörden, nämlich der Berechnungsmethode für die Veranschlagung des für die besonderen Steuergutschriften benötigten Beihilfebetrages, ist zu sagen, daß die Kommission keineswegs bestreitet, daß die seinerzeit von den spanischen Behörden vorgelegten Schätzungen auf den Nettoergebnissen vor Steuern beruhten. Die Kommission hat diese Schätzungen als solche akzeptiert, weil nämlich der genehmigte Betrag ein Hoechstbetrag war. Denn nach spanischem Steuerrecht (einschließlich des besonderen Gesetzes, das den Schiffswerften Zugang zu besonderen Steuergutschriften verschaffte) ist, wie nachstehend ausgeführt wird, die Grundlage für die Feststellung der Ansprüche auf Steuergutschriften nicht das Ergebnis vor Steuern, sondern die Steuerbemessungsgrundlage. Da aber der Betrag ein Hoechstbetrag war, erübrigte es sich seinerzeit, die zur Berechnung der Steuergutschriften verwendete Methode im einzelnen zu untersuchen. Was für die Kontrolle der Beihilfen (und letztlich der Wirkung auf den Wettbewerb) entscheidend ist, ist die Höhe der tatsächlichen Verluste, für die in der Praxis Steuergutschriften in Frage kommen könnten.

(48) In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß nach dem Gesetz 13/96 über besondere Steuergutschriften für Werften Unternehmen, die bis 31. Dezember 1994 einer Kategorie angehörten, die eine konsolidierte Steuererklärung abgeben durften und folglich das Recht hatten, innerhalb derselben Gruppe anfallende Verluste und Gewinne miteinander zu verrechnen, und die dieses Recht verloren haben, vom Staat denselben Körperschaftsteuerbetrag erhalten werden, der ihnen zugestanden hätte, wären sie aufgrund des geltenden Rechts in einem Steuerkonsolidierungssystem verblieben. Gemäß Artikel 27 des Gesetzes 43/95 vom 27. Dezember über die Körperschaftsteuer(10) steht fest, daß der zu zahlende Betrag auf der Steuerbemessungsgrundlage berechnet wird, die in Artikel 10 desselben Gesetzes als das von ständigen Unterschieden (z. B. nicht beihilfefähige Posten) und vorübergehenden Unterschieden (z. B. keine Umstrukturierungsbeihilfen zum Zeitpunkt der Entstehung, sondern erst zum Zeitpunkt der Begleichung der Kosten) bereinigte Ergebnis definiert wird. Aus dem geprüften Betriebsergebnis der einzelnen Werften geht hervor, daß die besonderen Steuergutschriften, die den 1995 und 1996 angefallenen Verlusten entsprechen, auf dieser Grundlage und nicht auf der Grundlage des Nettoergebnisses vor Steuern berechnet wurden. Aus dem Ergebnis des Jahres 1997 geht ebenfalls hervor, daß die aufgrund der allgemeinen Konsolidierungsvorschriften eingeräumten Steuergutschriften auf derselben Grundlage berechnet wurden.

(49) Die Berechnung des Beihilfebetrages durch die spanischen Behörden entspricht also nicht dem tatsächlichen steuerbaren Ergebnis. Ebensowenig erklärt diese Berechnungsweise, wieso die Zahlungen im Jahr 1998 auf der Grundlage des Gesetzes 13/96 angesichts der durch die SEPI-Integration 1998 möglich gewordenen allgemeinen Steuergutschriften, die in Übereinstimmung mit dem spanischen Steuerrecht nicht dem Ergebnis der letzten vier Monate des Jahres 1997 (also nach der Integration der Schiffswerften in die SEPI), sondern dem Jahresergebnis entsprechen, gerechtfertigt waren. Die Behauptung, daß die Beihilfe aufgrund der schlechteren als der erwarteten Ergebnisse gerechtfertigt war, ist ebenfalls diskutabel. Sogar die Zahlen der spanischen Behörden zeigen, daß das tatsächliche Nettoergebnis vor Steuern in den Jahren 1995 und 1996 nicht wesentlich anders als im Umstrukturierungsplan vorgesehen ausgefallen ist. Die Verluste im Jahr 1997 (und 1998) waren tatsächlich höher, wurden aber - wie weiter oben erwähnt (und weiter unten bestätigt) - in voller Höhe durch allgemeine Steuergutschriften ausgeglichen.

(50) Die Kommission hat eine Untersuchung auf der Grundlage der Steuerbemessungsgrundlage, die sich aus dem veröffentlichten geprüften Ergebnis ergibt, durchgeführt und berechnet, auf welche Steuergutschriften die Werften in den Jahren 1995 bis 1997 bei getrennter Besteuerung Anspruch gehabt hätten. Auf dieser Grundlage wurden folgende Ansprüche festgestellt (die Zahlungen würden normalerweise in dem Jahr nach Begründung des Anspruchs erfolgen):

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Die Gesamtansprüche für die drei Jahre würden sich demnach auf 57,218 Mrd. ESP belaufen, davon 45,156 Mrd. ESP für 1995 und 1996. Doch müssen bestimmte vorübergehende Unterschiede vor 1995 in Höhe von 5,607 Mrd. ESP berücksichtigt werden, wodurch sich der Betrag für 1995/96 auf 39,549 Mrd. ESP vermindert.

(51) Die Gesamtheit der tatsächlich gezahlten besonderen und allgemeinen Steuergutschriften belief sich auf 70,062 Mrd. ESP, nämlich 58 Mrd. ESP für besondere Steuergutschriften zuzüglich der vorerwähnten Steuergutschrift für 1997, die 1998 aufgrund allgemeiner Maßnahmen gezahlt wurde. Wie weiter oben erklärt wurde, stellt die zuletzt genannte allgemeine Steuergutschrift, die in Übereinstimmung mit dem spanischen Steuerrecht nicht dem Ergebnis der letzten vier Monate des Jahres 1997 (ab dem Zeitpunkt der Integration der Schiffswerften in die SEPI), sondern dem des gesamten Jahres entspricht, keine staatliche Beihilfe dar. Die einzige Frage die sich daher stellt, ist, ob die Steuergutschriften für 1995 und 1996 durch Beihilfen in Form besonderer Steuergutschriften finanziert wurden und - wenn ja - inwieweit die bis 1998 gezahlten 58 Mrd. ESP auf dieser Grundlage gerechtfertigt werden können. Wie oben erwähnt wurde, belaufen sich die tatsächlichen Zahlungen im März 1997 auf 39,549 Mrd. ESP und im Juli 1998 auf 18,451 Mrd. ESP. Die Zahlung für 1997 entspricht genau dem Anspruch in bezug auf 1995/96. Für die Zahlung im Jahr 1998 scheint nach geltendem Steuerrecht keine Rechtfertigung zu bestehen, da der Anspruch in bezug auf 1997 in voller Höhe durch eine allgemeine Steuergutschrift gedeckt wurde.

(52) Es besteht die Möglichkeit, daß den Werften wegen verspäteter Zahlungen der Steuergutschriften für die Jahre 1995 und 1996 Zinsen gezahlt werden mußten. Hierauf haben die spanischen Behörden bei der Vorlage ihrer Zahlen angespielt, allerdings in negativem Sinne, da sie erklärt haben, daß derartige Zinszahlungen nicht erfolgt sind, weil die Grundlage für die Berechnung der Steuergutschriften nicht die üblichen Steuerkonsolidierungsvorschriften waren (die derartige Zahlungen vorsehen). Wie weiter oben erwähnt wurde, kann die Kommission die spanischen Zahlen nicht akzeptieren. Ebensowenig akzeptiert sie, daß die Gutschriften nicht in Übereinstimmung mit den allgemeinen Konsolidierungsvorschriften berechnet wurden. Sie kann nach den ihr vorliegenden Informationen nicht beurteilen, ob die Werften einen rechtlich begründeten Anspruch auf derartige Zinszahlungen hatten, falls die Steuergutschriften verspätet gezahlt wurden. Sollte dies aber der Fall sein und würde davon ausgegangen, daß die Ansprüche in bezug auf 1995/96 zu spät gezahlt worden sind (was möglicherweise nicht der Fall ist, da die von den spanischen Behörden vor der Kommissionsentscheidung übermittelten Daten, die durch Daten der Werften im Rahmen der Überprüfung bestätigt wurden, darauf hinzudeuten scheinen, daß möglicherweise tatsächlich 1996 eine vorzeitige Zahlung erfolgt ist), so würden die Zinsen - wenn überhaupt - nicht so hoch ausfallen, daß sie die Zahlung von 18,451 Mrd. ESP im Jahre 1998 erklären können.

(53) Deswegen drängt sich der Schluß auf, daß sämtliche Ansprüche der Werften auf Steuergutschriften auf der Grundlage der 1997 gezahlten besonderen Steuergutschriften (in Übereinstimmung mit den Ergebnissen in den Jahren 1995/96) und der 1998 gezahlten allgemeinen Steuergutschriften (in Übereinstimmung mit dem 1997 erzielten Ergebnis) befriedigt wurden, auch wenn die Verluste größer als vorhergesehen waren. Die besonderen Steuergutschriften im Jahr 1998 müssen als ein Verstoß gegen die Kommissionsentscheidung angesehen werden, da keine Begründung für sie vorliegt. Der Betrag von 18,451 Mrd. ESP scheint insgesamt einem anderen Zweck gedient zu haben, da er effektiv als Betriebsbeihilfe verwendet wurde, um den Werften zu ermöglichen, ihre Verluste weiter herabzusetzen. Gemäß Artikel 4 der Richtlinie 90/684/EWG des Rates, die während des fraglichen Zeitraums anwendbar war, unterlagen alle Betriebsbeihilfen einer gemeinsamen Hoechstgrenze. Soweit die Kommission weiß, haben die staatseigenen Werften seit jeher vertragsbezogene Beihilfen bis zu dieser Hoechstgrenze erhalten, ohne daß irgendein Spielraum für zusätzliche Beihilfen geblieben wäre.

(54) Die Kommission gelangt daher zu dem Schluß, daß die Zahlung des Betrags von 18,451 Mrd. ESP im Jahre 1998 mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e) EG-Vertrag nicht mehr vereinbar war. Da die Vereinbarkeit auf keine andere Grundlage gestellt werden kann bzw. eine solche Grundlage von den spanischen Behörden nicht geltend gemacht wurde, ist die Beihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

(55) Wegen dieser Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt muß die Beihilfe zurückgefordert werden. Durch die Rückzahlung der Beihilfe soll der frühere Status quo durch Aufhebung der durch die rechtswidrige Beihilfe verursachten negativen Wirkung auf den Wettbewerb wiederhergestellt werden.

(56) Die Beihilfe muß zuzüglich Zinsen zurückgezahlt werden, die ab dem Zeitpunkt ihrer Gewährung bis zum Zeitpunkt ihrer tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden. Die Rückzahlung erfolgt nach den nationalen Verfahren, und die Zinsen werden auf der Grundlage des für die Berechnung des Subventionsäquivalents von Regionalbeihilfen verwendeten Referenzsatzes berechnet.

VI. SCHLUSS

(57) Die Kommission gelangt zu dem Schluß, daß die staatseigenen Werften in Spanien Beihilfen in Form besonderer Steuergutschriften in Höhe von 18,451 Mrd. ESP erhalten haben, die rechtlich nicht gerechtfertigt werden können. Der Gesamtbeihilfebetrag ist zwar nicht überschritten worden, war aber ein Hoechstbetrag. Bis zu dieser Hoechstgrenze durften die Beihilfen lediglich den steuerbaren Verlusten entsprechen und nur unter der Voraussetzung gewährt werden, daß die Werften nicht in den Genuß von Steuergutschriften aufgrund des allgemeinen spanischen Steuerkonsolidierungssystems gelangen konnten. Dies war eine wesentliche Voraussetzung für die Genehmigung der Beihilfe und folglich für ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e) EG-Vertrag.

(58) Da die Kommission die Auffassung vertritt, daß der Betrag von 18,451 Mrd. ESP mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e) EG-Vertrag nicht mehr vereinbar ist und folglich aufgrund von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, muß dieser Betrag zurückgezahlt werden. Die Rückzahlung geht mit der Berechnung von Zinsen vom Zeitpunkt der Beihilfegewährung bis zur tatsächlichen Rückzahlung einher -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Die staatliche Beihilfe, die Spanien zugunsten der staatseigenen Werften in Höhe von 110893743,38 EUR (18,451 Mrd. ESP) gewährt hat, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

Artikel 2

(1) Spanien ergreift die notwendigen Maßnahmen, um vom Beihilfeempfänger den in Artikel 1 genannten Betrag zurückzufordern.

(2) Die Rückzahlung erfolgt in Übereinstimmung mit den nationalen Vorschriften. Auf den zurückzuzahlenden Betrag werden vom Zeitpunkt der Gewährung bis zum Zeitpunkt der Rückzahlung Zinsen erhoben. Diese Zinsen werden auf der Grundlage des für die Festsetzung des Subventionsäquivalents von Regionalbeihilfen verwendeten Referenzsatzes berechnet.

Artikel 3

Spanien teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die es ergriffen hat, um der Entscheidung nachzukommen.

Artikel 4

Diese Entscheidung ist an das Königreich Spanien gerichtet.

Brüssel, den 26. Oktober 1999

Für die Kommission

Mario MONTI

Mitglied der Kommission

(1) ABl. L 380 vom 31.12.1990, S. 27.

(2) ABl. L 332 vom 30.12.1995, S. 1.

(3) ABl. L 148 vom 6.6.1997, S. 1.

(4) ABl. C 113 vom 24.4.1999, S. 14.

(5) Siehe Fußnote 4.

(6) ABl. C 354 vom 21.11.1997, S. 2.

(7) Spanischer Staatsanzeiger 315 vom 31.12.1996, S. 38974.

(8) Siehe Fußnote 6.

(9) Slg. 1980, S. 2671, Rdnr. 17.

(10) Spanischer Staatsanzeiger Nr. 310 vom 28.12.1995, S. 37072.